Анотація
Проаналізовано шляхи законодавчої підтримки культурної сфери, наголошено на необхідності прискорення роботи щодо створення концепції державної культурної політики. Території, які постраждали від зовнішньої агресії, мають стати пріоритетними для центральних і місцевих органів влади в реалізації культурної політики. Для реалізації цього завдання необхідно створити державну цільову програму, яка би була спрямована на подолання культурного відчуження цих регіонів. Доводиться актуальність визначення експертною спільнотою інституційних засад оптимальної моделі децентралізації в сфері культури.
ПОРЯДОК ДЕННИЙ ДЕРЖАВНОЇ КУЛЬТУРНОЇ ПОЛІТИКИ В УМОВАХ ЗОВНІШНЬОЇ АГРЕСІЇ
Однією з причин зміцнення сепаратистських настроїв в окремих регіонах Донбасу та Криму була слабка присутність української культури. Водночас російський інформаційно-культурний продукт сумнівної якості (шансон, попса, різного роду телевізійні серіали і тому подібне) набув домінуючого впливу на свідомість мешканців цих територій. Це також зумовлювало неприйняття українських державницьких цінностей. У результаті, коли на цих територіях став формуватися політичний сепаратистський рух, великі групи населення легко сприймали викривлені антиукраїнські та антидержавні ідеологічні установки.
Культура не може стояти осторонь тих подій, що відбуваються в державі. Зокрема, має бути припинено розповсюдження в Україні одіозних культурних продуктів, створених у Російській Федерації. Вже прийняті відповідні рішення щодо заборони показу на телебаченні серіалів і фільмів, які пропагують мілітаризм сучасної Росії. Однак однією забороною не можна вирішити комплекс складних проблем.
Перед управлінським середовищем стоїть проблема осмислення ролі культурної політики в реінтеграції територій, які стали об’єктом зовнішньої агресії. Культура має стати чинником, який сприятиме формуванню національної ідентичності різних соціальних груп на цих територіях. Культура – також важлива складова процесу реінтеграції, як і відновлення управління та економіки на цих територіях. Повернути окуповані території до українського гуманітарного і культурного простору можливо у поєднанні силових у тому числі й військових дій та копіткої цілеспрямованої системної інформаційно-культурної політики, спрямованої на формування державницької ідентичності населення цих територій.
Крім того, доводиться констатувати незадовільну роботу Верховної Ради України щодо законодавчої підтримки культури. За період з початку 2014 р. зареєстровано лише декілька законопроектів, що торкаються сфери культури. Варто відмітити законопроекти, спрямовані на підтримку охорони культурної спадщини. Зокрема, проекти законів «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за окремі правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини» № 1308-1 від 19.12.2014; «Про внесення змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (щодо збереження пам’яток культурної спадщини, внесених до Списку всесвітньої спадщини ООН з питань освіти, науки і культури (ЮНЕСКО) № 1553 від 22.12.2014; «Про внесення змін до статті 55 Бюджетного кодексу України (щодо охорони історичних та культурних цінностей загальнодержавного значення)» № 1822 від 22.01.2015. Втім, не зважаючи на актуальність охорони культурної спадщини, всі зазначені проекти законів лише подані для ознайомлення парламентським комітетам.
Зареєстрований актуальний проект постанови Верховної Ради України «Про невідкладні заходи щодо забезпечення інформаційної безпеки України та підтримки національного культурного продукту» № 2022 від 04.02.2015. Однак він також знаходиться на стадії ознайомлення депутатами.
На стадії розгляду знаходяться проекти законів, спрямовані на покращення матеріального стану культури. Зокрема, це проекти законів «Про внесення змін до статті 282 Податкового кодексу України (щодо пільг закладам культури, науки, освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, фізичної культури і спорту) № 2094 від 10.02.2015; «Про внесення змін до статті 4 Закону України «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» (щодо процедур закупівель установами (розпорядниками бюджетних коштів) освіти, науки, культури, охорони здоров’я)» № 2158 від 17.02.2015. Також слід відмітити проекти законів № 1354 від 10.12.2014 і № 1359 від 10.12.2014 щодо внесення змін у законодавство для удосконалення фінансової підтримки вітчизняної кінематографії.
Викликає сумнів намір додаткового фінансування сфери культури за рахунок розвитку лотерейного бізнесу. З цією метою були зареєстровані проект закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення державного контролю за лотерейною сферою та спрямування відрахувань від державних лотерей на фінансування медицини, культури і спорту» № 1354-1 від 26.12.2014 і відповідний проект постанови про прийняття за основу зазначеного проекту закону. Ще більш сумнівними видаються наміри легалізувати гральний бізнес із метою отримання додаткових коштів на фінансування культурних проектів, у тому числі кіно, про що йшлося на засіданні колегії Міністерства культури України за участю Прем’єр-міністра України 26 червня поточного року. Культурний розвиток не може фінансуватися за рахунок грошей, отриманих у результаті поглиблення вкрай негативних соціальних наслідків, які пов’язуються із легалізацією грального бізнесу. Ухвалення таких рішень потребує серйозної експертної роботи і всебічного обговорення. Однак ця робота не проводиться.
Аналогічна незадовільна ситуація простежується щодо підтримки Кабінетом Міністрів України культурної сфери. З початку 2014 року урядом було прийнято декілька розпоряджень, що стосувалися перерозподілу видатків державного бюджету передбачених Міністерству культури України. Зокрема, це розпорядження № 1069-р від 05.11.2014, № 594-р від 25.06.2014, № 593-р від 25.06.2014, № 689 від 26.11.2014. Постановою КМУ № 495 від 03.09.2014 було затверджено Положення про Міністерство культури України. Постановою КМУ № 185 від 18.06.2014 були внесені зміни у порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виплати грантів Президента України молодим діячам мистецтва. Нормотворча робота Кабінету Міністрів України була спрямована головним чином на вирішення поточних проблем культурної галузі.
За період з початку 2014 року Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України не було схвалено жодного закону або прийнято урядового рішення, які б визначали стратегічні напрями розвитку культурної сфери.
Тому доводиться констатувати, що вищі органи державного управління недооцінюють значення культурної політики. Доречно згадати позицію Президента України, який, виступаючи 9 березня 2015 р. на церемонії вручення Національної премії України імені Тараса Шевченка, зазначив, «щоб вести дієву боротьбу з агресором, утверджувати незалежність, маємо виробити ефективну модель культурної політики… модерна культурна політика стане і зброєю для перемоги над ворогом, і інструментом реформ».
Перед державою стоїть завдання у стислий термін сформувати ефективну державну культурну політику. До головних її завдань входить: визначення ціннісних пріоритетів суспільного розвитку в умовах економічної кризи і зовнішньої агресії; нейтралізація і протидія розповсюдженню деструктивних ідеологічних установок у громадській свідомості; формування ідентичності в теперішніх умовах.
Зовнішня агресія, коли «стратегічний партнер» перетворився на стратегічного ворога, супроводжується руйнівними змінами в свідомості багатьох соціальних груп. Економічна криза сприяє дезорієнтації населення щодо бачення шляху розвитку країни. Впровадження оновленої моделі культурної політики має перешкодити поширенню деструктивних тенденцій і запропонувати чітке бачення майбутнього поступу суспільства. В цьому і полягає специфіка культурної політики в умовах зовнішньої агресії.
На сьогодні існує декілька проектів реформи культурної політики. Зокрема, можна назвати проект, розроблений профільним міністерством, напрацювання громадськими експертами «Культура 2025. Довгострокова національна культурна стратегія», проект реформи підготовлений профільним комітетом Верховної Ради України. Однак загального програмного документу й досі немає. Для реалізації зазначеної установки Глави держави необхідно консолідувати розрізнені зусилля суб’єктів державної та громадської культурної діяльності задля створення нової моделі культурної політики.
Розробка стратегії національного культурного розвитку є одним із завдань Коаліційної угоди та Програми уряду. Для його реалізації необхідно ініціювати широке обговорення комплексу проблем, які пов’язуються із реформою культури. Підсумки цього обговорення і остаточний проект стратегії національного культурного розвитку мають бути представлені на засіданні за участю Президента України, на якому доцільно схвалити конкретні рішення щодо його практичної реалізації.
Наступним актуальним завданням культурної політики є необхідність створення інформаційно-культурного продукту для потреб мешканців територій, які зазнали агресії. Реінтеграція Донбаського регіону у культурний та гуманітарний простір України має стати пріоритетом державної політики.
Значна робота в цьому напрямі вже проводиться. Організовані гастролі творчих колективів в зону АТО, митці проводять зустрічі з місцевим населенням, волонтерські організації влаштовують різноманітні заходи. Водночас не варто обмежуватися тільки гастрольною діяльністю. Необхідна системна інформаційно-культурна робота, яка б враховувала соціально-психологічну специфіку людей, котрі постраждали від зовнішньої агресії. Під впливом російських ЗМІ люди на цих територіях живуть подекуди у викривленій реальності, а присутність українського інформаційно-культурного продукту є дуже слабкою. Необхідні системні культурно-просвітницькі заходи, які б допомагали реінтеграції в український простір. На часі відродження закладів культури і налагоджування функціонування творчих колективів. Особливу увагу необхідно приділити адаптації дітей шкільного віку та студентської молоді в культурний простір України, зокрема за допомогою різноманітних заходів (екскурсії, організація відпочинку, освітні програми), які б сприяли формуванню світогляду молодого покоління.
Попри дефіцит державного бюджету необхідно знайти необхідні ресурси. Кабінету Міністрів України доцільно запровадити систему грантів для творчих колективів та культурних діячів, котрі виявили бажання працювати у цьому напрямі. Доцільним також є створення тимчасової творчої комісії, до якої увійшли б авторитетні представники медійного середовища, мистецької громадськості та місцевої влади, яка б на конкурсних засадах відбирала найбільш креативні інформаційно-культурні програми з метою подальшого бюджетного фінансування. Окремої уваги потребує надання ефірного часу та друкованої площі для розповсюдження інформаційно-культурного продукту для потреб населення територій, які постраждали від агресії. В умовах дефіциту фінансових ресурсів єдиний вихід – це запропонувати провідним ЗМІ розповсюджувати такий продукт на безоплатної основі.
Водночас не потрібно забувати і про проблеми переселенців. Станом на 30 березня 2015 року, за даними структурних підрозділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, взято на облік 1 млн 198, 1 тис. переселенців з Донбасу і Криму. Ця група населення знаходиться у складних соціальних умовах. Очевидно, що державна культурна політика має охоплювати і цю групу громадян. Необхідні окремі заходи, спрямовані на соціальну і психологічну адаптацію цих людей.
Доля закладів культури, що опинилися на захоплених територіях є окремим складним питанням, яке повинно перебувати у центрі уваги органів влади. Наразі держава фізично не може їх підтримувати. Культурні цінності руйнуються. Немає достовірної інформації в якому стані находяться музейні фонди. Цілком можливо, що багато експонатів із музеїв або вивезено в Росію, або розкрадено. Об’єктивну оцінку реальних культурних втрат можливо дати тільки після звільнення цих територій.
Актуальною проблемою є працевлаштування за спеціальністю працівників закладів культури, котрі виїхали з окупованих територій. Попри те, що скорочуються штати бюджетних організацій, потрібно віднайти резерви, щоб забезпечити працевлаштування цих фахівців. На часі створення державної цільової програми, яка б була спрямована на подолання гуманітарної відчуженості та відродження закладів культури в регіонах, які постраждали від зовнішньої агресії.
Особливу увагу необхідно приділити формуванню дієвої культурної політики щодо Криму. Оскільки півострів анексований Росією, то українські державні та громадські організації не матимуть можливості тут функціонувати у найближчій перспективі. Тому пріоритетним напрямом має стати завдання створення інформаційно-культурних продуктів, за допомогою яких можна було би впливати на свідомість мешканців півострова. Необхідно створити умови, щоб українські засоби масової комунікації, освітянські та культурні заклади проводили цілеспрямовану роботу націлену на зміцнення культурного зв’язку із Кримом. Тенденції в культурній галузі Криму та питання збереження історичної спадщини півострова мають постійно перебувати в полі зору державних органів влади та української громадськості.
Культурний зв’язок Криму і України має бути нерозривним. Зокрема, необхідно докласти зусиль на державному рівні спрямовані на підтримку культурних організацій, у тому числі кримськотатарських, котрі перебувають на території України. В цьому плані варто відзначити вдалі культурно-просвітницькі заходи, що проходили під патронатом Міністерства культури України з нагоди Дня кримськотатарського прапору у червні нинішнього року.
У зміцненні духовно-культурного зв’язку всієї України та Криму також необхідно максимально використовувати міжнародні правові механізми. Особливо це стосується завдання збереження культурних пам’яток та музейних фондів від пограбування, які залишилися на території анексованого півострова. Наприклад, забезпечення повернення в Україну колекції скіфського золота, яка була тимчасово вивезена із кримських музеїв до Нідерландів.
Також від Уряду суспільство очікує рішень, спрямованих на створення економічних стимулів для зміцнення державно-приватного партнерства в сфері підтримки культури. Так, у Податковому кодексі України існує норма (пункт 197.1.31), згідно з якою культурний продукт звільняється від сплати ПДВ. Ця норма стосується роботи всієї культурної галузі, починаючи від низових ланок і закінчуючи національними закладами. Однак вона не працює, оскільки відсутні відповідні підзаконні акти, які б визначали конкретні форми її впровадження. Необхідно прискорити підготовку Кабінетом Міністрів України підзаконного акту, спрямованого на забезпечення реалізації норми Податкового кодексу щодо звільнення від сплати ПДВ операцій, які передбачають створення, просування, реставрацію та розповсюдження вітчизняного культурного продукту.
Досі відсутня ясність щодо концептуальних засад та інституційного забезпечення децентралізації культурної політики, впровадження якої об’єктивно пов’язано з комплексом складних питань. З одного боку, держава повинна зберегти важелі впливу для того, щоб забезпечити єдність культурного простору. З іншого, необхідно задовольнити права регіонів на культурну індивідуальність і самобутність. Децентралізація культурної політики не повинна перетворитися в засіб міжрегіонального напруження і непорозуміння. Необхідна узгоджена взаємодія всіх органів державної влади й органів місцевого самоврядування із залученням інститутів громадянського суспільства та представників творчої інтелігенції. Децентралізація культурної політики повинна базуватися на парадигмі діалогу як форми плюралістичної демократії, що ґрунтується на принципах паритетності взаємовідносин між регіонами, соціальними групами і громадськими об’єднаннями.
Важливим є питання розподілу відповідальності за фінансування закладів культури в умовах децентралізації. Згідно норм Бюджетного кодексу України утримання місцевих закладів культури передано на баланс місцевих бюджетів. Відповідно, органам самоврядування надається право оптимізувати мережу закладів культури. В цьому плані проблематичним (особливо в умовах відсутності належного фінансування) є збереження мережі культурних закладів на місцях.
Для вирішення складних проблем впровадження децентралізації культурної політики необхідно провести широке експертне обговорення. Без консолідованої позиції щодо змісту та конкретних практичних заходів децентралізація може нашкодити культурному процесу. Одним із кроків у виробленні оптимальних дій може стати проведення парламентських слухань «Розвиток державної культурної політики в умовах децентралізації влади», які допоможуть у формуванні узгодженої позиції.
У Коаліційній угоді передбачається впровадження комплексу заходів, спрямованих на реформування культурної політики. Зокрема, приведення основних завдань та функцій Міністерства культури України у відповідність з європейськими практиками і принципами. Законодавче оформлення «Стратегії культурної політики України» та її узгодження з іншими програмними документами загальнонаціонального рівня. Прийняття спеціального закону, яким буде підтримано творення і поширення українського культурного продукту – музики, кіно, книг, теле- і радіопрограм тощо. Створення механізму державної підтримки інноваційної діяльності музеїв усіх форм власності. Забезпечення належного фінансування українських культурних центрів за кордоном. Однак, досі відсутні програмні документи та проекти законів, підготовлені Верховною Радою України або профільним міністерством, які б свідчили про своєчасне виконання всіх позицій Коаліційної угоди. Лише деякі з документів, що зазначені в Угоді, знаходяться на стадії розробки. Аналогічне зауваження стосується і виконання завдань, що містяться в розділі «Нова культурна політика» Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Зокрема, на 2015 р. заплановане ухвалення Закону України «Про національний культурний продукт». Однак проект цього закону поки що на стадії розробки. Враховуючи його актуальність, Міністерству культури України доцільно не зволікати з його підготовкою.
Висновки та рекомендації
1. Необхідно прискорити роботу щодо створення концепції реформи державної культурної політики в сучасних умовах.
Міністерству культури України потрібно ініціювати широке фахове обговорення кола проблем, які торкаються формування оновленої моделі культурної політики. В цій роботі мають взяти участь представники профільного міністерства, народні депутати, експерти громадських організацій.
Мета – визначення концептуальних засад розвитку культури і шляхів практичної реалізації культурної політики. Доцільно, щоб остаточний проект документу був представлений на засіданні за участю Президента України, на якому будуть прийняті конкретні рішення щодо реалізації.
2. Території, які постраждали від зовнішньої агресії, мають стати пріоритетними для центральних і місцевих органів влади в реалізації культурної політики. Для цього необхідні консолідовані зусилля органів влади, творчих спілок і різноманітних волонтерських організацій.
Міністерству культури України, експертам інститутів громадянського суспільства необхідно підготувати законопроект про гуманітарну та культурну діяльність в окупованих окремих районах Донецької та Луганської областей. В цьому законопроекті також необхідно визначити специфіку створення та забезпечення поширення інформаційно-культурних продуктів для мешканців Криму, враховуючи що ця територія не лише окупована, а й анексована Росією, внаслідок чого українські організації не мають можливості безпосередньо на ній працювати. У перспективі, зокрема на виконання цього закону, необхідно створити державну цільову програму, яка би була спрямована на подолання культурного відчуження окупованих територій. Важливою складовою програми має стати збереження культурних цінностей, які опинились під загрозою від зовнішньої агресії. Також необхідно передбачити ресурси для відновлення роботи зруйнованих закладів культури.
3. Доцільно активізувати підготовку Кабінетом Міністрів України підзаконного акту, спрямованого на реалізацію норми Податкового кодексу щодо звільнення від оплати ПДВ операцій зі створення, просування, реставрації та розповсюдження вітчизняного культурного продукту.
Міністерству культури України разом із іншими органами влади в стислий термін потрібно підготувати нормотворчу документацію з відповідними роз’ясненнями щодо практичної реалізації цих законодавчих новацій.
4.На часі завдання визначення інституційних та фінансових засад децентралізації культурної політики.
Міністерству культури України разом із представниками органів самоврядування, громадських організацій необхідно розпочати роботу щодо створення оптимальної моделі децентралізації культурної політики. Першочерговим кроком виконання цього завдання має стати проведення парламентських слухань на тему «Розвиток державної культурної політики в умовах децентралізації влади». Це допоможе сформувати узгоджену позицію органів влади та українського суспільства щодо реалізації державної культурної політики України в умовах зовнішньої агресії.
Відділ гуманітарної безпеки
(О. Л. Валевський)
№ 24, Серія «Гуманітарний розвиток»