Анотація
Проаналізовано шляхи посилення інституційного забезпечення культурної політики як складової загальної стратегії модернізації українського суспільства. Наголошено на значущості зміцнення програмної складової культурної політики, вдосконалення публічних консультацій у діяльності органів влади, які відповідальні за розвиток культури, та оптимізації державно-приватного співробітництва щодо підтримки культури. Запропоновано заходи, що їх реалізація має посилити інституційне забезпечення культурної політики.
ПРОБЛЕМИ ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЛІТИКИ РЕФОРМ У СФЕРІ КУЛЬТУРИ
У широкому розумінні інституціалізація – це утворення стабільних моделей соціальної взаємодії, заснованих на формалізованих правилах і законах. Інституціалізація слугує закріпленню практик чи сфери суспільних відносин у вигляді законів, соціальних норм або форм діяльності [1].
Вирізняють два рівні інституціалізації: високий (його ще називають інституційною спроможністю), який забезпечує належне виконання даним інститутом, зокрема органом влади, своїх функцій, та низький (інституційна неспроможність) – він вказує на слабкий вплив інституту на соціальну ситуацію. Інституційна спроможність забезпечує реалізацію ефективної політики, навпаки інституційна неспроможність завжди продукує конфліктну й неефективну політику.
Нижче поняття «інституційне забезпечення» використане для визначення спроможності органів влади реалізовувати ефективну політику в сфері культури, зокрема впроваджувати інновації та нові форми соціальних відносин. Цей термін також застосовано для відображення процесів, пов’язаних із діяльністю державних органів влади або недержавних установ у сфері вироблення та реалізації культурної політики. Необхідність посилення інституційного забезпечення розглянуто як частину більш загального завдання модернізації культурної політики.
Отже, інституційне забезпечення політики реформ в сфері культури – це наявність засад, які дали би змогу державним і недержавним установам солідарно формувати політику в сфері культури, належним чином реалізовувати стратегічні плани, проводити моніторинг виконання політики та об’єктивну оцінку її ефективності.
Найбільш актуальними напрямами посилення інституційного забезпечення політики реформ у сфері культури є такі:
1. Необхідність піднесення програмно-цільової складової культурної політики.
Якісна стратегічна програма є першою умовою інституційного забезпечення ефективної політики. Чинній системі планування політики в сфері культури притаманні недоліки, які дісталися від радянських часів. Планування переважно зосереджене на необхідності вирішення поточних проблем й мало уваги приділяє визначенню стратегічних цілей культурної політики.
На даний момент підготовлено проект «Державної цільової національно-культурної програми розвитку культури і мистецтва на період до 2017 року» [2]. Це системний документ, який визначає актуальні напрями культурної політики. Водночас він потребує доопрацювання з метою повноцінного відображення комплексу проблем, пов’язаних із реалізацією культурної політики в сучасних умовах.
На порядку денному стоїть питання формування стратегії культурного розвитку України (або концепції культурної політики) в сучасних умовах. Існує очевидна потреба осмислення стратегічних цілей культурного розвитку в контексті сучасних соціально-економічних реалій України, а також перспектив її інтеграції в європейський культурний простір. Однак зазначений проект програми переважно зорієнтований на вирішення поточних проблем галузі. Без сумніву, це необхідно, однак без визначення стратегічних орієнтирів поточна політика завжди буде багато в чому несистемною.
Доцільно відокремити завдання формування стратегії або концепції культурного розвитку України від завдань створення цільових програм культурної галузі. Стратегічна програма має інші предмет і функції, аніж цільові програми – вона визначає загальні орієнтири розвитку й задає парадигму культурної політики, а цільові програми розраховані на реалізацію стратегічних завдань. Очевидно, що зазначена концепція (або стратегія) культурної політики повинна базуватися на орієнтирах, що їх визначає Концепція гуманітарного розвитку України до 2020 року, яка зараз перебуває на стадії розробки.
Проект зазначеної цільової програми не враховує політичного циклу. Зрозумілим є прагнення визначити розвиток галузі культури на 5 років – від 2012 до 2017 рр. Однак в 2015 році в Україні відбудуться президентські вибори і, очевидно, будуть відповідні зміни складу Кабінету Міністрів. Без сумніву, це позначиться на діяльності органів виконавчої влади, які працюють в сфері культури. Отже, створення перспективних програм завжди повинно враховувати політичні цикли, які вносять суттєві корективи.
У плануванні політики в сфері культури актуальним питанням є визначення пріоритетів, на реалізацію яких повинні бути спрямовані в першу чергу зусилля органів влади. Без визначення декількох пріоритетів не вдається досягти реальних відчутних успіхів у виконанні програм. У галузі культури, крім зазначеної «Державної цільової національно-культурної програми розвитку культури і мистецтва на період до 2017 року», створено досить ґрунтовні документи, які зосереджуються на необхідності вирішення поточних проблем [3]. Однак без визначення пріоритетів, на яких насамперед необхідно зосередити увагу органам влади, ці плани залишатимуться половинчастими. На нашу думку, чітке визначення пріоритетів посилить інституційну спроможність органів влади для реалізації культурної політики і сприятиме досягненню конкретних позитивних результатів.
У Концепції державної цільової програми доцільно було би врахувати декілька важливих методологічних установок, які сприятимуть її покращенню. Зокрема це оцінка наявних ресурсів (фінансових, кадрових, організаційних), необхідних для виконання цільової програми. Це важливо з огляду на те, що чимало обґрунтованих програм залишались не виконаними внаслідок відсутності детальної оцінки ресурсної бази, необхідної для їх виконання.
Якість програми завжди вимірюється повнотою її реалізації. Необхідно, щоб у стратегічних документах, які стосуються розвитку культурної галузі, були визначені конкретні критерії та показники, що визначають ступінь реалізації програми. Зокрема, основні етапи та конкретні заходи законотворчого характеру.
Отже, зміцнення програмно-цільової складової культурної політики, без сумніву, сприятиме посиленню інституційної спроможності Міністерства культури в проведенні ефективної політки.
2. Вдосконалення публічних консультацій – важливий напрямок інституційного посилення культурної політики
Моніторинг показує, що органи виконавчої влади, відповідальні за культурну політику, зокрема Міністерство культури, недостатньо використовують публічні консультації з громадськістю як засіб посилення ефективності роботи. Питання змісту культурної політики перебувало в епіцентрі уваги під час виборчої кампанії 2012 року. Таким чином, широке обговорення спрямованості культурної політики є доцільним з огляду на необхідність зменшення конфліктності та вироблення консолідованої позиції. Позаяк без широкої підтримки всіх зацікавлених сторін неможливо впроваджувати реформи в культурній сфері.
На сьогодні в цілому розроблено нормативну базу проведення консультацій з громадськістю, зокрема сформовано Порядок проведення консультацій із громадськістю [4]. При центральних і регіональних органах влади створено громадські ради, які повинні забезпечувати проведення консультацій із зацікавленими сторонами. Однак на практиці ця робота часто виявляється незадовільною й формальною.
На жаль, Міністерство культури в цьому плані не є винятком, і потенціал консультацій із громадськістю залишається багато в чому не використаним. Так, відповідно до розміщеної на сайті Міністерства культури інформації, 26 січня 2012 року відбулися установчі збори для формування складу Громадської ради при Міністерстві. Для ознайомлення надано протокол засідання Громадської ради, яке відбулося 10 жовтня 2012 р. [5]. Цими повідомленнями обмежується інформація про роботу Громадської ради при Міністерстві. Доводиться робити висновок, що консультації з громадськістю як напрямок посилення інституційної спроможності культурної політики використовується явно не достатньо.
Необхідно більш ефективно використовувати потенціал консультацій із громадськістю. Творчі спілки, асоціації, товариства повинні стати партнерами в управлінні культурною галуззю. Налагодження продуктивної роботи Громадської ради, без сумніву, допоможе Міністерству культури у повсякденній роботі та сприятиме реалізації більш ефективної політики.
Потрібно зазначити, що завдяки консультаціям із громадськістю, зокрема, через залучення зацікавлених фахівців, Міністерство культури могло би започаткувати діалог із обговорення стратегічних засад культурної політики.
3. Актуальність зміцнення державно-приватного співробітництва у підтримці культури
Урядом схвалено відповідні рішення, що створюють економічні стимули для зміцнення державно-приватного партнерства. Проблема полягає в тому, щоб заклади культури якомога ширше використовували ці резерви та прагнули наповнити створені умови конкретним змістом. Так, у Податковому кодексі з’явилася норма, згідно з якою культурний продукт звільняється від сплати ПДВ. Ця законодавча норма стосується роботи всієї культурної галузі – починаючи від низових ланок і закінчуючи національними закладами. Однак вона поки що не працює, оскільки відсутні відповідні підзаконні акти. Отже, на порядку денному стоїть створення відповідного механізму застосування цієї норми.
Продуктивним напрямом посилення державно-приватного партнерства повинна стати практична реалізація Постанов Кабінету Міністрів України № 1131 від 5 грудня 2012 року «Про внесення зміни до переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами культури, заснованими на державній та комунальній формі власності» та № 1271 від 12 грудня 2011 р. «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися закладами культури, заснованими на державній та комунальній формі власності». Практична реалізація цих постанов може допомогти в покращенні фінансового стану закладів культури. Нагадаємо, що в цілому урядом визначено 26 видів платних послуг, які можуть надавати заклади культури.
Очевидно, що реалізація зазначених нововведень не зможе повністю вирішити всього комплексу проблем фінансування закладів культури. Однак урядом створено умови для зміцнення приватно-державного партнерства, тому на порядку денному стоїть проблема оптимально використати надані можливості. В цій справі доцільно позбутися стереотипів минулого, які багато в чому ще заважають працівникам закладів культури більш активно використовувати надані можливості для адаптації культурної галузі до ринкових умов.
4. Необхідність посилення кадрової політики
Останні роки, на жаль, були позначені декількома резонансними конфліктами, пов’язаними з кадровою політикою в галузі музейної справи. Ці конфлікти стали предметом уваги громадської думки, їх перебіг висвітлювався в ЗМІ. Йдеться про негативний резонанс, пов’язаний із змінами керівництва Національного заповідника «Софія Київська», Національного історико-культурного заповідника «Києво-Печерська Лавра», Національного художнього музею. В результаті, галузь культури зазнала досить відчутних репутаційних втрат. Завдяки втручанню Міністерства конфлікти вдалося погасити, однак передумови виникнення аналогічних інцидентів у майбутньому залишилися. З цього необхідно винести відповідні висновки. Зокрема, ті, що пріоритетними в кадровій політиці повинні бути тільки мотиви професійності, патріотизму та морального авторитету.
Для того щоб у майбутньому зміна керівництва музеїв і взагалі закладів культури, діяльність яких має загальнонаціональне значення, відбувалася безболісно, необхідно більш широко застосовувати прозорий конкурсний механізм кадрових ротацій. Це дозволить, з одного боку, запобігти виникненню конфлікту інтересів, з другого ж – унеможливить негативні репутаційні втрати, які мали місце у 2012 році.
На жаль, традиція конкурсної кадрової ротації в галузі культури ще не стала нормою, але майбутнє саме за нею. Відкритий і належно організований конкурсний механізм сприятиме зміцненню та розвитку кадрового потенціалу культурної галузі, а також створить перешкоди приходу випадкових людей.
5. На порядку денному залишається завдання оновлення моделі управління в галузі культури
Зокрема, це стосується налагодження плідної взаємодії та постійної координації роботи між Міністерством культури й комітетами Верховної Ради з метою створення нових законопроектів і визначення змін у чинному законодавстві, які спрямовані на розвиток української культури. Як зазначено у Зверненні Президента України до Верховної Ради України VII скликання: «Необхідною є також постійна координація дій Міністерства культури, Міністерства фінансів, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Міністерства освіти і науки, молоді та спорту, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового і комунального господарства з питань, що стосуються стратегічних програм розвитку, де культурний складник має відігравати важливу роль» [6, с. 45.]. На порядку денному стоїть посилення нормотворчої роботи в галузі культури і загалом гуманітарній сфері. Багато законопроектів та нормативних актів, схвалення яких мало би відчутний позитивний ефект, перебувають на стадії доопрацювання. Тут необхідна консолідована робота профільних парламентських комітетів та уряду.
Висновки
На сучасному етапі розвитку Україна постала перед необхідністю системної модернізації державних і суспільних інститутів. Водночас питання змісту та спрямованості культурної політики не стали засадничими для стратегії модернізації. Актуальною є проблема прийняття Стратегії державної культурної політики в контексті сучасних соціально-економічних реалій України та перспектив інтеграції в європейський культурний простір із залученням до її розробки широкого кола фахівців і діячів культури.
Визначення стратегічних напрямів культурної політики допомогло би сформувати підтримку реформ як серед широких кіл громадськості, так і в професійному середовищі, яке функціонує в сфері культури. Водночас наявність чітко визначеної стратегії та зміцнення програмної складової культурної політики, без сумніву, суттєво допомогло би Міністерству культури України в проведенні ефективної державної політики у дані галузі.
Важливим напрямом інституційного забезпечення політики в сфері культури є покращення публічних консультацій. Тому необхідно активізувати роботу Громадської ради при Міністерстві культури України, а в разі необхідності – створювати консультативні науково-методичні ради з метою залучення фахівців для обговорення вузькопрофільних проблем культурної політики. Активізація публічних консультації сприятиме формуванню консолідованої позиції щодо змісту та спрямованості культурної політики.
На порядку денному залишається питання зміцнення державно-приватного співробітництва у підтримці культури. Зокрема, це стосується формування механізму застосування норми Податкового кодексу, згідно з якою культурний продукт звільняється від сплати ПДВ. Важливим напрямом посилення інституційної спроможності є оновлення кадрової політики. Необхідно більш широко використовувати конкурсний механізм кадрових ротацій керівництва закладів культури.
Оновлення моделі управління в галузі культури є важливим напрямом посилення інституційної спроможності. Зокрема, це стосується завдання налагодження плідної співпраці між Міністерством культури України й іншими міністерствами та відомствами задля координації зусиль для поліпшення ситуації в сфері культури. Зокрема, важливим є вдосконалення нормотворчої роботи в галузі культури і загалом гуманітарній сфері.
Особливу увагу необхідно приділити налагодженню продуктивної взаємодії між Міністерством культури і профільними комітетами Верховної Ради України з метою створення нових законопроектів, спрямованих на розвиток української культури. Зокрема, вдосконаленню правової бази партнерства держави, інститутів громадянського суспільства та бізнесу в розвитку культури. Таке партнерство сприятиме формуванню нових форм та напрямів культурної політики.
Рекомендації
- Міністерству культури України доопрацювати вже підготовлені проекти цільових програм розвитку культури. Це стосується врахування політичного циклу, визначення реальних пріоритетів, досягнення яких дало би відчутний ефект, оцінки наявних ресурсів, необхідних для виконання цільових програм, визначення конкретних критеріїв і показників, за якими можна було би робити висновки про ступінь реалізації цільових програм.
- Посилити державно-приватне партнерство в культурній сфері шляхом реалізації постанов Кабінету Міністрів України № 1131 від 5 грудня 2012 року та № 1271 від 12 грудня 2011 року, що розширить можливості закладів культури у зміцненні матеріального та фінансового стану.
- Міністерству культури України активізувати роботу щодо розробки та запровадження Стратегії державної культурної політики на період до 2020 року в контексті сучасних соціально-економічних реалій України та перспектив інтеграції в європейський культурний простір.
Відділ гуманітарної політики
(О. Л. Валевський)
Джерела
- Енциклопедія державного управління у 8-ми томах Т. 1: Теорія державного управління / наук.-ред. колегія: В. М. Князєв (співголова), І. В. Розпутенко (співголова) та ін. – 2011. – С. 258 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://derzhava.in.ua:8081/ndi/encyclopedia/default.aspx
- Концепція державної цільової національно-культурної програми розвитку культури і мистецтва на період до 2017 року (проект) // Сайт Міністерства культури України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/article/306243?search_para…
- Див.: Проект «Концепції Державної цільової програми інноваційного розвитку української культури на 2009–2013 роки» // Сайт Міністерства культури України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/article/129791; Стратегічний план діяльності Міністерства культури України на 2013 рік та 2014–2015 роки // Наказ Міністерство культури України від 17.10.2012 року №1154 // Сайт Міністерства культури України – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/doccatalog/document?id=306101
- Постанова КМУ № 996 від 3 листопада 2010 р. «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».
- Міністерство культури України. Офіційний сайт / Громадська Рада. Матеріали засідань. Протоколи [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/category/208862
- Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році. Звернення Президента України до Верховної Ради України VII скликання. – К.: ДП «ВЦ «Пріоритети», 2012. – 74 с.