Анотація
В аналітичній записці проаналізовано проблеми правового та інституціонального забезпечення етнонаціональної державної політики України та сформульовано пропозиції щодо їхнього вирішення. Особливу увагу акцентовано на культурному аспекті міжетнічних відносин, його важливості для консолідації українського суспільства і політичної стабільності.
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ТА ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗБЕРЕЖЕННЯ І ПІДТРИМКИ КУЛЬТУР НАЦІОНАЛЬНИХ МЕНШИН В УКРАЇНІ
Україна протягом усієї своєї історії була місцем контактів багатьох культур, причому ці контакти далеко не завжди зводилися до мирного гармонійного симбіозу чи плідної взаємодії. Значно частіше етнокультурні (в тому числі, мовні та релігійні) відмінності ставали додатковим чинником міжетнічних протистоянь та конфліктів, основні причини яких лежали в соціально-економічній та політичній площинах.
Відновлення державної незалежності України самим своїм фактом стало передумовою консолідації багатоетнічного, регіонально і соціально диференційованого українського суспільства на ґрунті спільних демократичних цінностей. Однак із роками ставало дедалі більш очевидним, що не менш важливими та потенційно конфліктогенними є культурна і мовна диференціація, конфесійні розбіжності, що саме вони найбільш активно використовуються під час політичних протистоянь, у передвиборчій боротьбі. Тому вироблення ефективної етнонаціональної державної політики вже давно стало потребою часу, а її культурний аспект виявився чи не найбільш важливим, тим більше, що етнічні групи у діалозі з державою ставлять на перше місце саме культурні проблеми як ключові для збереження власної ідентичності.
Хоча протягом двадцяти років була створена солідна правова та інституційна база етнополітики, а збереження і підтримка культур національних меншин неодноразово визнавалися стратегічними пріоритетами та ставали цілями національних і регіональних програм, все ж потрібно відзначити, що як самій цій політиці в цілому, так і конкретним законодавчим та організаційним заходам щодо її реалізації часто бракувало системності й послідовності. Внаслідок цього позитивні зміни на одних напрямах нівелювалися негативними на інших.
Проблеми збереження і підтримки культур національних меншин, гармонізації міжкультурних взаємин також неодноразово ставали предметом обговорення в громадських і політичних колах, експертному середовищі. В останні роки цьому колу питань була присвячена Спеціальна доповідь Уповноваженого Верховної Ради з прав людини «Стан дотримання та захист прав національних меншин в Україні» 2006 року, Щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради з прав людини «Про стан дотримання та захист прав і свобод людини в Україні» (2011 р.), парламентські слухання на тему «Етнонаціональна політика України: здобутки та перспективи» від 11 січня 2012 року.
На нинішній час, аналіз відповідних документів, інформаційно-аналітичних матеріалів та результатів парламентських слухань дозволяє визначити, як основні, такі проблеми в реалізації державної етнополітики щодо збереження і підтримки культур національних меншин.
1. Нерегулярність і безсистемність діалогу між владою та національними меншинами, зокрема, й через відсутність консультативно-дорадчого органу з етнонаціональних питань на вищому рівні державної влади. Свого часу при Президентові України діяла Рада представників громадських організацій національних меншин України, а потім Рада з питань етнонаціональної політики.
Етнокультурні питання, як і питання культури взагалі, в принципі, належать до компетенції Громадської гуманітарної ради при Президентові України. Однак експерти і представники національних об’єднань вважають, що цьому дорадчому органу складно аналізувати їх і готувати пропозиції на належному рівні, оскільки коло проблем, що виносяться на розгляд Громадської гуманітарної ради, є надто широким. До того ж, серед членів Ради немає жодного представника національно-культурних товариств чи інших об’єднань національних меншин.
При Міністерстві культури діє Рада з питань культури національних меншин України, при Міністерстві освіти і науки, молоді та спорту – Громадська рада керівників освітніх програм Всеукраїнських громадських організації. При більшості обласних державних адміністрацій також діють ради представників громадських організацій національних меншин. Однак, враховуючи масштабність і складність питань збереження культурної самобутності, сприяння розвитку культур національних меншин, було б доцільно розглянути можливість створення консультативно-дорадчого органу з цих питань на більш високому рівні. Тоді його рішення могли б відносно швидко реалізуватися у вигляді доручень, указів, законодавчих ініціатив Президента України.
2. Відсутність профільного державного органу, який у своїй діяльності повністю зосереджувався б на етнонаціональній, зокрема, етнокультурній проблематиці, хоча Законом «Про національні меншини в Україні» такий орган передбачений – Міністерство у справах національностей України, при якому має функціонувати дорадчий орган – Рада представників громадських об’єднань національних меншин України. У Міністерстві культури, якому були передані повноваження ліквідованого у 2010 році Державного комітету у справах національностей і релігій, проблемами національних меншин опікується відділ національних меншин України та української діаспори і частково сектор мовної політики у складі департаменту у справах релігій та національностей.
У Щорічній доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини «Про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні» (2011 р.), зокрема, відзначалося, що внаслідок ліквідації зазначеного органу влади «роль державного управління у сфері етнонаціональної політики фактично було зведено нанівець» і це «загальмувало, зокрема, розроблення таких невідкладних законопроектів, як «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України», «Про внесення змін до Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин», «Про поновлення прав осіб, депортованих за національною ознакою».
Про необхідність утворення Державної служби у справах національностей та релігій як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого б спрямовувалась через Міністра культури України, говорилося також у Рекомендаціях згаданих вище парламентських слухань.
3. Відсутність Концепції державної етнонаціональної політики України, яка мала б стати основою для вдосконалення законодавства у цій сфері. З березня 2012 року у Верховній Раді України знаходяться два проекти Закону «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України», один з яких внесений Кабінетом Міністрів України, другий – народним депутатом України М. Джемілєвим.
Аналіз обох законопроектів дозволяє зробити висновок, що в цілому більш прийнятним, як база для подальшої нормотворчості у сфері етнонаціональної політики, є законопроект М. Джемілєва.
На відміну від урядового, він має більш повний і чітко визначений категоріальний апарат, містить аналіз сучасного стану етносоціального та етнополітичного розвитку України і скерований на вирішення конкретних проблем етнонаціональних відносин. Він спрямований на реалізацію прав окремих етнічних груп, зокрема, тих, що постраждали під час депортацій 1944 року, а також тих, котрі перебувають у демографічно-кризовому становищі (караїми, кримчаки).
У законопроекті визнається за українською нацією, як національною більшістю, роль «провідного суб’єкта державотворення» і ставиться завдання «створення умов для всебічного розвитку національної більшості, формування її повноцінної самосвідомості як державотворчої української нації». Це є особливо важливим, оскільки дозволяє структурувати державну етнополітику на конкретній національній основі, більш об’єктивно підійти до питань про її цілі та засоби їх досягнення.
В урядовому ж законопроекті роль української нації зводиться до того, що вона «дала офіційну назву державі», що, до речі, є історично невірним.
4. Відсутність закону про національно-культурну автономію. Це поняття міститься у Законі «Про національні меншини в Україні» і в обох згаданих вище проектах Концепції державної етнонаціональної політики України. Водночас національно-культурна автономія, як форма самоорганізації національних меншин, безумовно, потребує законодавчого визначення, а також механізмів її створення та функціонування.
При розробці Закону «Про національно-культурну автономію» можна було б використати позитивний досвід країн, де така форма самоорганізації національних меншин має вже певну традицію, наприклад, Естонії та Російської Федерації.
У Законі «Про національні меншини в Україні» національно-культурну автономію трактують як сукупність прав на: «користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству». При цьому залишається незрозумілим, хто і яким чином має забезпечити реалізацію цих прав.
Однак «автономія» означає самоврядування, тобто мова має йти про організацію, за посередництва якої певна національна меншина одержує можливість задовольняти свої культурні потреби в широкому сенсі цього слова.
Нині в Україні існують близько півтори тисячі громадських організацій національних меншин, 44 з яких мають всеукраїнський статус. Їх діяльність регламентується Законом «Про об’єднання громадян», який, безумовно, не може враховувати специфіки даних організацій. Впровадження ж національно-культурної автономії на інституційному рівні дає певні переваги і національним меншинам, і державі.
Національні меншини отримують органи самоврядування в культурній або й у цілому в гуманітарній сфері з чітко визначеними правами і обов’язками стосовно держави. Одночасно конкретизуються обов’язки держави стосовно національних меншин, представлених своїми національно-культурними автономіями.
Водночас, інституціалізація національно-культурних автономій дозволила б нейтралізувати діяльність рухів і громадських організацій, котрі намагаються вивести питання захисту мови та культури певних національних меншин за їх етнічні рамки та надати цим питанням політичного звучання. А держава у сфері етнокультурної політики отримує чітко визначених партнерів, що дозволяє ефективніше організувати її діяльність і більш раціонально витрачати бюджетні кошти.
Пропозиції
1. Розробити і прийняти Закон «Про національно-культурну автономію в Україні», використавши при цьому правові напрацювання та позитивний практичний досвід зарубіжних країн.
2. Розглянути доцільність і можливість створення консультативно-дорадчого органу з питань етнополітики при Президентові України, до складу якого могли б увійти лідери національно-культурних товариств та інших громадських організацій національних меншин, провідні експерти в галузі етнополітики та міжкультурних відносин.
3. Відповідно до Закону «Про національні меншини в Україні» Міністерству культури України започаткувати системний моніторинг, аналіз та прогнозування розвитку міжкультурних відносин в українському суспільстві.
4. Розглянути можливість проведення парламентських слухань із метою обговорення проектів Закону «Про Концепцію державної етнонаціональної політики України».
Відділ гуманітарної політики
Литвиненко О.М.