Анотація
У записці поданий короткий аналіз та оцінка вітчизняної нормативно-правової бази в частині забезпечення інформаційних прав і свобод українських громадян, розкриті основні її особливості, а також деякі системні недоліки та „лакуни” у структурі, алгоритмах формування й змісті національного інформаційного законодавства. Прослідковано негативний вплив цих чинників на повсякденний розвиток інформаційної сфери в Україні та реальний стан забезпечення відповідних прав і свобод українських громадян. Запропонована низка кроків та заходів задля оптимізації нормативно-правового забезпечення цієї сфери.
ДОТРИМАННЯ ІНФОРМАЦІЙНИХ ПРАВ І СВОБОД УКРАЇНСЬКИХ ГРОМАДЯН: НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ І РЕГУЛЯТИВНІ ВАЖЕЛІ
Одним з основних пріоритетів інформаційної політики будь-якої країни є дотримання балансу відповідних інтересів особистості, суспільства і держави. Але країни, що обрали демократичний шлях розвитку, принципово виходять при цьому з примату прав і свобод особистості. На нормативному рівні це зазвичай виражається у конституційних гарантіях свободи слова та доступності інформації для кожного громадянина. Реалізація цих прав у практичному вимірі передбачає дотримання двох базових принципів: 1) свобода публічних висловлювань незалежно від їхнього політичного змісту; 2) забезпечення безперешкодного отримання громадянами повної та неупередженої інформації. Обмеження цього фундаментального права особистості розглядається як виняток із загального принципу відкритості інформації та реалізується тільки відповідно до чинного законодавства і лише в окремих випадках.
Конституцією нашої держави гарантоване як перше, так і друге. Нормативно-правовим фундаментом інформаційного законодавства України є 34-та, а також низка інших (10, 15, 17, 23. 28, 29, 31, 32, 40, 50, 53, 54, 55, 57) статей Конституції України. Крім того, основу галузевого законодавства складають п'ятнадцять базових законів і значний корпус пов’язаних нормативних актів. За підрахунками фахівців, кількість тільки Законів України, яких регулюються суспільні інформаційні відносини, досягла більш ніж 260.
Загалом вітчизняна законодавча база в своїх основах відповідає духу та букві основних міжнародно-правових актів у сфері інформації й продовжує вдосконалюватись. Так, 17 грудня 2008 р. Верховна Рада України ратифікувала Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, а на початку липня минулого року Указом Президента України № 514/2009 було затверджено Доктрину інформаційної безпеки України. У червні 2009 р. на розгляд Верховної Ради подано розроблений Держкомтелерадіо проект Закону України „Про Концепцію державної інформаційної політики”.
Поряд із цим, практичний досвід свідчить, що структура, алгоритм формування, а подекуди й зміст інформаційного законодавства України не завжди відповідають потребам українського суспільства та громадян.
В Україні сформувалася специфічна національна доктрина права, яка поєднує в собі елементи двох найпоширеніших у світі англо-американського й континентального підходів. Щодо інформаційних відносин у суспільстві, то – з одного боку – протягом років незалежності створений чималий корпус спеціальних законів та підзаконних нормативних актів, що фрагментарно регулюють окремі аспекти та різновиди цих відносин, не творячи, однак, чіткої ієрархічної системи. З іншого боку – значний масив норм, що стосуються регулювання інформаційної сфери, міститься у кодифікованому законодавстві суміжних галузей права, наприклад – в цивільному, адміністративному, трудовому, кримінальному. Така модель створює низку серйозних системних проблем.
По-перше, розпорошеність юридичних норм, що регулюють інформаційні відносини, по різних законах та підзаконних нормативних актах, ускладнює їх пошук, аналіз, а зрештою, – і практичне застосування.
По-друге, кількість правових норм у сфері суспільних інформаційних відносин, визначених у законах і підзаконних актах, нині досягла вже критичної маси, що зумовлює необхідність їх впорядкування у рамках єдиної системи правових норм та понять, а також чіткої ієрархії законів.
По-третє, чимало встановлених навіть ключовими законами та підзаконними актами юридичних норм, які прямо або опосередковано регулюють сферу інформаційних відносин, виявилися концептуально не узгодженими між собою. Більше того, в інформаційному законодавстві використовується низка термінів, що недостатньо коректні, та/або не мають чіткого визначення свого змісту. Такими, зокрема, є: „інформація”, „таємна інформація” і „таємниця”, „документ” і „документована інформація”, „інтелектуальна власність”, „автоматизована система”, „суб'єкт суспільних відносин” й „учасники суспільних відносин”, „система інформаційних відносин” тощо.
Наприклад, попри те, що інформаційні ресурси відповідно до чинного Закону України „Про інформацію” за режимом доступу поділені на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом, яка в свою чергу поділяється на конфіденційну та таємну, законодавство не містить вичерпного переліку відомостей, що належать до інформації з обмеженим доступом та відкритої інформації. І це при тому, що згаданий закон містить норму щодо обов’язкового дотримання законодавства про інформацію всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, та недопущення необґрунтованого віднесення відомостей до категорії інформації з обмеженим доступом (див. ст. 28 – 31).
Така й інші подібні неузгодженості провокують суб’єктів інформаційних відносин до довільної інтерпретації законодавчих норм, створює ґрунт для зловживань та дезорганізації.
Крім того, українське законодавство у низці аспектів „відстає” від динаміки змін, що виникають у процесі розвитку інформаційного суспільства в Україні та світі. Через це багато елементів останнього існують поза правовим полем, не регулюються нормативними актами, що стримує його повноцінний розвиток. Досі відсутня значна частина підзаконних нормативно-правових актів, розробка та затвердження яких передбачена чинним законодавством. Запропоновані відповідними державними органами проекти таких актів є здебільшого недосконалими і некоректними з точки зору відповідності діючому законодавству.
Сказане стосується у тому числі й ключових аспектів суспільних інформаційних відносин: забезпечення вільного доступу громадян до інформації; формування та використання національних інформаційних ресурсів; запобігання поширенню шкідливої та незаконної інформації глобальними комп’ютерними мережами; підтримка вітчизняної індустрії ІКТ; обміну інформацією у електронному вигляді, насамперед ведення електронного документообігу, надання офіційного статусу електронному документу; врегулювання статусу суб’єктів інформаційних відносин в мережі Інтернет; оптимізація режиму діяльності систем електронної торгівлі й оплати; зміцнення інформаційної безпеки, захисту державних інформаційних ресурсів, захисту персональних даних; створення єдиної системи стандартів з інформаційних технологій, сертифікації засобів інформатизації; підвищення інвестиційної привабливості сфери інформатизації тощо.
Загалом, протягом років суверенітету інформаційна сфера як особлива система суспільних відносин в Україні інтенсивно розвивається, відбуваються також стабільне зростання й структуризація сегментів вітчизняного інформаційного ринку як системи економічних, організаційних і правових відносин. Щодо свободи слова, то протягом останніх років в Україні неухильно зростає індекс свободи ЗМІ, що відзначено і міжнародними спостерігачами. Проте названі недоліки законодавства тією чи іншою мірою спричинюють низку системних проблем у галузі дотримання інформаційних прав і свобод українських громадян. Такими, зокрема, є:
- Відсутність системної та взаємовигідної комунікації у трикутнику „суспільство – медіа – влада”, хоча саме така комунікація є фундаментальною підставою існування будь-якої розвиненої демократії. Незважаючи на позитивну динаміку свободи слова в Україні на тлі загальносвітових показників та інтенсивний розвиток вітчизняної інформаційної сфери, дедалі більший відсоток наших громадян відчуває себе ізольованим від доступу до гарантованої законодавством „відкритої, доступної, об'єктивної, повної й точної” інформації про суспільне життя і діяльність державних органів. За період з 2006 до 2008 р. відсоток українців, які вважають, що становище в Україні у сфері свободи слова змінилося на гірше, збільшився з 13,4 % до 44,3 %. Ще критичніше наші громадяни ставляться до динаміки прозорості та відкритості діяльності влади: у 2006 р. 31,9 % з них вважали, що ситуація тут погіршилася, наприкінці 2008 р. таких було вже 73,1 %. При цьому для налагодження постійної та системної комунікації державних органів з громадськістю в Україні існують нормативні основи: ст. 10 Закону України „Про інформацію” та ст. 6 Закону України „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади” регламентовано створення у державних органах влади та органах місцевого самоврядування відповідних інформаційних служб або систем. Проте на практиці ці роз’єднані підрозділи, що не мають чіткого визначення на рівні закону, неспроможні впроваджувати цілісну скоординовану комунікативну політику. Міжнародний досвід (Німеччина, Великобританія, Ізраїль) свідчить на користь створення єдиної системи таких комунікацій під егідою одного органу.
- Монополізація медіа-ринків. Насамперед це стосується ринку телерадіомовлення, що вже поділений між чотирма великими та кількома меншими медіа-групами, а також – дещо меншою мірою – ринку преси. Ці процеси об’єктивно звужують „коридор можливостей” для виходу на ринок нових суб’єктів медіа і, відтак, реалізацію конституційного права громадян на свободу слова та інформації. У той же час непрозорими й недостатньо контрольованими державою залишаються відносини власності на ключові вітчизняні ЗМІ, не досить ефективним є також законодавче регулювання цієї сфери. Окремою проблемою є неузгодженість відповідного вітчизняного законодавства з нормативами ЄС (насамперед у сфері запобігання надмірної концентрації ЗМІ та забезпечення прозорості відносин власності щодо ЗМІ), що стало особливо актуальним подолання після ратифікації Україною міжнародної Конвенції про транскордонне телебачення.
- Відсутність сектору Суспільного телерадіомовлення, тобто громадської противаги приватним ЗМІ, покликаної забезпечити збалансований, дуальний характер національної медіа-системи. Світовий досвід свідчить, що розвинені структури суспільного телерадіомовлення є невід’ємним елементом сучасної демократії, умовою і показником її успішного розвитку. Існує пряма залежність між впливовістю цих структур у суспільстві і ступенем зрілості демократичних інститутів і процедур. Необхідно, проте, враховувати, що створення повноцінного сектора суспільного мовлення об'єктивно є довгостроковим завданням, і лише поодиноким країнам світу вдалося справді ефективно реалізувати його. В Україні існує лише відповідний пакет чинних законодавчих актів, які, до того ж, не апробовані практикою, а отже, неминуче потребуватимуть доопрацювання.
- Недостатній фаховий рівень української журналістики, нерозвиненість її корпоративної етики. Практика свідчить, що переважна більшість випускників вітчизняних профільних ВНЗ в сучасних умовах виявляються не готовими до кваліфікованої, суспільно корисної практичної роботи за фахом. Нездатні виступати активними гравцями на ринку праці, такі журналісти потрапляють в повну матеріальну залежність від власників та топ-менеджерів ЗМІ і стають сприятливим середовищем для реалізації інформаційних маніпуляцій, які й досі складають значну частину суспільно‑політичного контенту українських телеканалів та друкованих ЗМІ. Така ситуація зрештою вкрай негативно позначається як на якості вітчизняного медіа-продукту, так і на утвердженні в українських ЗМІ принципів свободи слова, об’єктивності, відданості суспільним інтересам.
- Надмірна кількість політично заангажованих та негативних повідомлень в інформаційному простору України. Йдеться передусім про трансльовану медіа необ’єктивну й незбалансовану інформацію, тенденційне зображення подій минулого, питань сучасного розвитку України, основних засад державної політики та національних інтересів. Нерідко ЗМІ виступають каталізатором проявів насильства, ненависті та нетерпимості, хоча 23 % громадян нашої держави відмовляються нині від перегляду будь-яких сцен насильства на телевізійних каналах. Однією з причин цих явищ є недостатній рівень суспільної відповідальності засобів масової інформації, неповне усвідомлення ними власної соціальної функції. Свою вагому роль відіграє й залежність діяльності приватних ЗМІ від ринкової кон’юнктури, а також від інтересів власників, що породжує, зокрема, їхню політичну заангажованість.
- Нерівномірність і неоднакові умови у доступі до інформації різних регіонів, тобто наявність зон низької інформаційної насиченості та „білих плям” на інформаційній карті України через недостатню потужність та кількість передавачів вітчизняних ТРО. Йдеться передусім про недостатню щільність сигналу національних мовників у прикордонних областях, хоча рівень охоплення території країни програмами обласних та регіональних державних ТРК також є низьким і сткладає сьогодні лише 58 %. Така фрагментованість й нецілісність вітчизняного аудіовізуального простору вочевидь не корелює з конституційним принципом доступності інформації для громадян.
- Зволікання і труднощі у переході на цифровий формат мовлення, що мають місце внаслідок: а) відсутності достатньо ефективного й консолідованого плану дій; б) неузгодженості діяльності та сфер компетенції профільних уповноважених відомств у даному питанні; в) неналагодженості механізмів забезпечення всіх верств населення засобами приймання сигналів цифрового телерадіомовлення; г) недостатньої поінформованості громадян щодо його особливостей та переваг. Згідно з міжнародною угодою „Женева-2006” (GE06), Україна має вчасно (до 17 червня 2015 року) й повністю реалізувати проект впровадження на своїй території цифрового телерадіомовлення. Сьогодні це є питанням не лише чіткого дотримання зовнішньополітичних домовленостей, але й забезпечення інформаційних прав громадян, виходу до нових перспектив та можливостей національного розвитку. В іншому випадку наша держава ризикує опинитися на інформаційному узбіччі.
Названі чинники обумовлюють дві фундаментальні вади української системи ЗМІ:
1) високий ступінь інформаційної залежності вітчизняних ЗМІ від інших держав та медіа-структур, що не відповідає національним інтересам і є прямою загрозою інформаційній безпеці держави та суспільства;
2) недиверсифікованість національного медіа-середовища, тобто неспроможність ЗМІ адекватно задовольнити інформаційні потреби всіх соціальних груп, залежно від віку, статі, освіти, рівня доходів, релігійних, етнокультурних уподобань та інших особливостей.
Висновки та пропозиції
У своїх фундаментальних основах інформаційне законодавство України є адекватним глобальним тенденціям й потребам подальшого розвитку України. Водночас, воно ще потребує подальшого розвитку і вдосконалення у багатьох аспектах, що були названі вище. Найбільш актуальним і необхідним для вдосконалення національного інформаційного законодавства видається розробка та введення в дію:
1. Змін та доповнень до Закону України „Про інформацію” (або його нової редакції), зокрема в частині встановлення чіткого порядку режиму доступу до інформації, критеріїв визначення відомостей і даних, доступ до яких не може бути обмежено.
2. Інформаційного Кодексу України, де обов'язково мають бути визначені та уніфіковані: а) загальні положення інформаційного законодавства; б) засади та норми регулювання інформаційних відносин у різних галузях суспільної діяльності.
3. Концепції національної інформаційної політики (якнайскоріше доопрацювання, прийняття та введення в дію законопроекту № 4664 від 12.06.2009 р., що зараз знаходиться на розгляді у Верховній Раді України).
4. Концепції створення системи національного Суспільного телерадіомовлення, відповідної Національної програми та змін до Закону України „Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України”. Враховуючи те, що справді ефективне Суспільне мовлення вдалося запровадити лише поодиноким країнам світу, а також здебільшого негативний досвід країн пострадянського простору та Центрально-Східної Європи у даному питанні, доцільно розглянути можливість реформування, модернізації та розширення державного сектору телерадіомовлення як першої фази створення Суспільного мовлення України.
5. Внесення змін до Закону України „Про телебачення і радіомовлення” щодо: заборони створення і діяльності телерадіоорганізацій, засновником (співзасновниками) яких є нерезидент (нерезиденти), зареєстрований (зареєстровані) в офшорних зонах або в країнах, законодавство яких не передбачає надання інформації про засновників або власників за запитом української сторони; поетапного встановлення квот щодо присутності в ефірі телерадіоорганізації іноземного аудіовізуального продукту; заборони втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у діяльність телерадіоорганізацій, а також удосконалення нормативно-правового регулювання питань користування каналами мовлення, ретрансляції програм, використання частотного діапазону, стандартів діяльності телерадіоорганізацій, збалансування інтересів вітчизняних телерадіоорганізацій всіх форм власності, забезпечення прозорої процедури ліцензування їх діяльності.
6. Змін та доповнень до Закону України „Про захист економічної конкуренції”, що визначали б: а) типи медіа-ринків, субринків, критерії їх класифікації; б) критерії визначення часток суб’єктів господарювання на таких ринках; в) поняття горизонтальної, вертикальної та перехресної концентрації. У Закон України „Про телебачення і радіомовлення” у частині обмеження концентрації ЗМІ внести зміни відповідно до нового визначення термінів та понять.
7. Змін та доповнень до Закону України „Про рекламу” щодо: а) визначення поняття „телеторгівля” та засад її квотування; б) скасування частини другої ст. 13 цього ж Закону, яка передбачає можливість збільшення частки реклами в астрономічній годині фактичного мовлення з 20 % до 25 % за рахунок політичної реклами.
Відділ гуманітарної політики
(С. Гнатюк)