"Інформаційно-комунікаційні особливості взаємодії органів місцевого самоврядування з громадою: регіональний аспект". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці проаналізовані ключові проблеми взаємодії між органами місцевого самоврядування та населенням в контексті реформування системи місцевого самоврядування в Україні. При підготовці записки використані матеріали соціологічних досліджень, репрезентованих під час засідання круглого столу «Ефективність діяльності органів місцевого самоврядування: взаємодія та відповідальність», 2 жовтня 2012 року у м. Донецьку[1].

 

ІНФОРМАЦІЙНО-КОМУНІКАЦІЙНІ ОСОБЛИВОСТІ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ГРОМАДОЮ: РЕГІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ

 

Започаткований Президентом України курс на модернізацію країни, визначив одним із пріоритетних напрямків - реформу публічної влади, складовою якої стало удосконалення системи місцевого самоврядування, задля забезпечення реальної участі населення в управлінні місцевими справами. Одним із ключових напрямків підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є вдосконалення інформаційно-комунікативного середовища.

 

Результати загальнонаціонального дослідження, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва спільно з фірмою «Ukrainian sociology service», підтвердили відсутність взаємодії і діалогу в українському суспільстві між населенням і владою. Серед основних причин, які заважають співпраці громадськості з місцевою владою, громадяни вважають корупцію в органах влади (35,7 %), зневіру людей у тому, що їх вплив на владу може бути дієвим (33,8 %), неготовність органів влади співпрацювати з громадськістю, непрозорість органів влади, відсутність інформації щодо її рішень[2].

 

Причини збереження закритості і непрозорості у взаємодії громади і органів місцевого самоврядування:

 

I. Недостатній рівень використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій

Серед сучасних інформаційно-комунікаційних засобів, які використовують органи місцевого самоврядування для комунікації з місцевою громадою найбільш ефективними і оперативними залишаються засоби масової інформації, серед яких переважає преса. Згідно з результатами національного щомісячного дослідження «Омнібус», проведеного компанією TNS в Україні у вересні 2012 р., за останній рік на фоні значного зниження індексу довіри населення до політичних і соціальних інститутів спостерігається зростання довіри до українських ЗМІ з 0,08 до 0,18 (за максимального показника індексу довіри - 2,0)[3].

 

Результати регіональних досліджень підтверджують популярність використання владою ЗМІ для інформування громади про свою діяльність. Зокрема, за результатами опитування громадськості міста Донецька, найголовнішим джерелом інформації про діяльність органів місцевого самоврядування були названі ЗМІ, оскільки саме вони, найбільш повно інформують населення, так вважає 68 % респондентів. Безпосереднє спілкування з друзями і знайомими та особистий прийом в органах місцевого самоврядування також відіграють значну роль у процесі отримання інформації (40 % та 37 % відповідно), а такі засоби її передачі, як інформаційні стенди (20 %) та телефонна розмова із посадовою особою районного виконкому (15 %) є менш популярними серед населення. Сучасні методи взаємодії – офіційні Інтернет-сайти та Інтернет-форуми майже не використовуються (10 % та 6 % відповідно). Це пояснюється неготовністю органів місцевого самоврядування до зміни комунікаційних моделей у спілкуванні, що обумовлюється браком коштів для апаратного і програмного забезпечення, браком вмінь і навичок використання комп’ютерного забезпечення, відсутністю належної кваліфікації співробітників та неможливістю введення до штатного розкладу посади системного адміністратора, малою кількістю інтернет-користувачів.

 

За результатами моніторингу 10 регіональних друкованих ЗМІ Донецької області на тему: «Відкритість влади населенню», який проводився у період з лютого по травень 2012 року Регіональним філіалом Національного інституту стратегічних досліджень у місті Донецьку, було виявлено недостатній рівень використання органами місцевого самоврядування друкованих регіональних ЗМІ як однієї з форм комунікації з населенням, що підтверджується збереженням вкрай малої кількості публікацій щодо висвітлення діяльності депутатів місцевих рад (звітування, результати громадських опитувань, статистика депутатських запитів, прийомів громадян), наслідків прийнятих розпоряджень міського голови, рішень сесій рад.

 

Проблематика пов’язана з діяльністю органів місцевого самоврядування була висвітлена у 648 публікаціях[4]. Залежно від контексту статей їх можна розподілити наступним чином: представники місцевої влади згадувались переважно у коментуванні урочистих подій (72 % ) та обговоренні проблем житлово-комунального господарства (61 %). У регіональній пресі переважно висвітлювалася позиція міських голів (51 %) та їх заступників (27 %), щодо політичних питань, у той час, як кількість згадувань окремих місцевих депутатів виявилася низькою (7 %).

 

Під час проведення моніторингу жодного повідомлення щодо планування зустрічей депутатів місцевої ради з мешканцями територіальної громади опубліковано не було. Наведена статистика підтверджується і результатами глибинних інтерв’ю, голови загальних та організаційних відділів виконавчих комітетів районів міста Донецька зазначили, що подають інформацію до ЗМІ зрідка, лише у виняткових випадках, а більшість оголошень розміщують на інформаційних дошках в ЖКГ. Таким чином, інформація до громади доходить частково, що, безумовно, негативно впливає на ефективність взаємодії органів місцевого самоврядування з населенням.

 

Досвід використання Інтернет ресурсів у роботі органів місцевого самоврядування. Моніторинг щодо визначення позитивних практик та недоліків роботи веб-сайтів міських рад Донецької області, проведений Регіональним філіалом Національного інституту стратегічних досліджень в м. Донецьку, підтвердив тезу про недостатній рівень використання інтернет-ресурсів.

 

Результати моніторингу показали, що серед 52 міських рад  лише 26 мають діючі власні веб-сторінки. Проаналізувавши візуальну та інформаційну складову сайтів органів місцевого самоврядування області можна відзначити, що формально структура подання інформації відповідає встановленим стандартам. На кожному сайті передбачено розділ для розміщення рішень прийнятих радами, але оновлюються вони не оперативно, а періодично. Результати інтерв’ю голів загальних та організаційних відділів виконавчих комітетів районів міста Донецька дають можливість визначити, що сайти оновлюються не частіше ніж раз на місяць.

 

Результати змістовного наповнення сайтів визначили присутність таких форм, як тексти рішень міської ради – 63 % від загальної кількості матеріалів розміщених на сайтах; тексти розпоряджень міського голови – 51 % , звіти про виконання бюджету – 44 %, річні звіти міського голови – 25 %, проекти рішень – 20 %, рішення громадських слухань – 4 %.

 

Такий важливий компонент зворотного зв’язку, як статистика розгляду звернень громадян присутній лише на двох сайтах (м. Горлівка та м. Донецьк). Необхідно відзначити наявність на всіх сайтах графіку прийому депутатів та міського голови. Недостатніми є можливості використання форм прямої (on-line) участі громадськості. Лише на веб-сторінках Донецька, Маріуполя та Авдіївки ефективно функціонує розділ інтернет-конференцій та розроблена форма для електронних запитань голові ради.

 

У цілому результати моніторингових досліджень визначили наступні особливості використання веб-сайтів в системі комунікації представницьких форм самоврядування з громадськістю:

- по-перше, веб-сторінки більшості місцевих рад оновлюються частково і не надають в повному обсязі якісної і оперативної інформації;

- по-друге, на більшості сайтів не використовується можливість зворотного зв’язку для членів громади (відсутні електроні зразки документів, форма подання електронних запитань);

- по-третє, органи місцевого самоврядування приділяють недостатньо уваги оприлюдненню форм звітувань, особливо щодо депутатської діяльності;

- по-четверте, відсутня довідкова інформація, щодо управлінського складу виконкомів при радах.

 

2. Недостатня прозорість висвітлення діяльності місцевих рад

Більшість сесійних засідань місцевих рад проходять у закритому режимі, що позбавляє пересічних громадян, представників громадських організацій можливості безпосередньо відстежувати процес прийняття управлінських рішень. За підсумками моніторингу роботи органів місцевого самоврядування проведеного в 2010 році Громадянською мережею ОПОРА у більшості регіонів виявлена недоступність отримання громадянами проектів рішень, винесених на засідання міських рад. Наприклад, опитані під час моніторингу експерти в Донецьку наголосили на відсутності практики отримання та публічного обговорення проектів рішень Донецької міської ради, що негативно впливає на поінформованість депутатського корпусу, громадськості та місцевих ЗМІ про зміст прийнятих рішень та можливі наслідки їх впровадження.

 

Недостатня прозорість у висвітленні діяльності органів місцевої влади обумовлена недоліками сучасного законодавства у сфері регламентування діяльності органів місцевого самоврядування, яке не містить конкретного переліку підстав для проведення засідань у відкритому чи закритому режимі. Таким чином це питання залежить від суб’єктивних бажань депутатської більшості місцевих рад, що в цілому також негативно впливає на імідж місцевої влади та створює однобічну вертикальну комунікаційну модель її взаємодії з населенням.

 

3. Недосконалість правового визначення відповідальності органів місцевого самоврядування

Відповідно до чинного Закону України «Про місцеве самоврядування» (ст. 74, 75, 76, 77, 78, 79) органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Визначається їх обов’язкова звітність перед членами громади. Також передбачено право громади ініціювати процедуру розпуску ради, чи звільнення з посади голови ради але лише через інститут місцевого референдуму.

 

Враховуючи недієвість цього інституту можна констатувати – відсутність фактичного контролю і впливу з боку населення щодо зазначених процесів. Дискусійні питання, оскарження неправомірних дій, здійснених посадовцями органів місцевого самоврядування вирішуються у встановленому законом судовому порядку і відшкодовуються за рахунок місцевого бюджету. На практиці ж, за результатами опитування голів загальних та організаційних відділів райвиконкомів міста Донецька, жоден з них за роки своєї роботи не зміг згадати подібного прецеденту (середній стаж опитаних – 10 років). Така правова неузгодженість та необізнаність посилюють відчуття безвідповідальності серед працівників управлінського апарату органів місцевого самоврядування та призводить до зростання політичного відчуження населення від місцевої влади.

 

Правові новації, щодо подолання інформаційно-комунікаційних проблем та підвищення ефективності взаємодії між місцевою владою та населенням:

  • Прийняття Верховною Радою України 13 січня 2011 р. Закону України «Про доступ до публічної інформації» стало важливим кроком у забезпеченні відкритості і прозорості органів місцевого самоврядування. Закон пояснив порядок доступу фізичних та юридичних осіб до інформації, що перебуває у володінні органів місцевого самоврядування. Стаття 1 чітко визначила і закріпила поняття «публічна інформація» за яким публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

У законі також були визначені шляхи доступу до публічної інформації через системне і оперативне оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах, через ЗМІ або будь-якими іншими способами, надання інформації за запитами на інформацію. Наслідком прийняття Закону стало значне збільшення обсягу інформації з відкритим доступом і зобов’язання головних розпорядників інформації оприлюднювати та надавати достовірну, точну та повну інформацію про свою діяльність і прийняті рішення, систематично вести облік документів та запитів на інформацію, що перебувають у їхньому володінні.

  • Прийняття Постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» надало реальну можливість усім зацікавленим інститутам громадянського суспільства брати участь у виробленні та реалізації державної політики через створення громадських рад при органах виконавчої влади. Громадські ради отримали право: надавати обов’язкові для розгляду пропозиції щодо нормативно-правових актів та змісту роботи посадовців; проводити громадську антикорупційну експертизу нормативно-правових актів та вимагати виконання посадовцями антикорупційного законодавства; проводити громадську експертизу діяльності органу влади; здійснювати громадський контроль за врахуванням владою пропозицій і зауважень громадськості; допомагати органу влади працювати більш ефективно в інтересах громадян.

Слід відзначити, перший досвід формування і роботи громадських рад показав, що самі інститути громадянського суспільства виявилися неготовими до самоорганізації. Українським незалежним центром політичних досліджень спільно з Партнерством інститутів громадянського суспільства на підтримку громадських рад, було виявлено, що серед недоліків у роботі громадських рад слід відзначити несистемність взаємодії громадських рад з органами виконавчої влади, слабке володіння представниками інститутів громадянського суспільства сучасними методиками аналізу політики, моніторингу суспільних процесів, громадського контролю, антикорупційної експертизи тощо[5].

 

У той же час громадські ради при конструктивній співпраці органу влади та інститутів громадянського суспільства, довели і свою ефективність. Наприклад, громадська рада при Вінницькій обласній державній адміністрації провела обласний форум соціальних проектів і залучила додаткові ресурси для вирішення соціальних проблем області. Громадська рада при Донецькій обласній державній адміністрації розробила методичні рекомендації по залученню громадськості до розгляду питань, пов’язаних з реорганізацією та ліквідацією загальноосвітніх навчальних закладів як способу попередження конфліктів. Рекомендації активно використовувались органами місцевої влади, ініціативними групами громадян, громадськими організаціями та політичними партіями у процесі вирішення конфліктів, пов’язаних із процесом реорганізації чи ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів в Донецькій області.

 

Незважаючи на практику функціонування громадських рад при органах місцевих державних адміністрацій, ситуація з органами місцевого самоврядування ускладнюється через двозначність правового регулювання. Постанова Кабінету Міністрів України від 5.11.2008 р. № 976 «Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», і Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» містять лише рекомендації для створення громадських рад при органах місцевого самоврядування, що в свою чергу надає можливість місцевій владі ігнорувати рішення громадськості.

  • Важливим кроком для впровадження реформи місцевих органів самоврядування стало розроблення і представлення у березні 2012 року на розгляд Ради Європи Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. У документі було зроблено наголос на підвищенні участі громадян у прийнятті рішень (зокрема шляхом застосування різних форм прямої демократії та впровадження принципів відкритості і підзвітності), а також необхідності організації дієвого контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громадян і організацій громадян.

Таким чином, стан формування та використання інформаційно-комунікаційних ресурсів органами місцевого самоврядування засвідчує певні позитивні зрушення у покращенні взаємодії органів місцевого самоврядування та населення. Проте практичні дослідження на регіональному рівні довели збереження архаїчних традицій управління, які суттєво спотворюють існуючу в Україні модель місцевого самоврядування.

 

З метою підвищення взаємодії необхідно:

- Посилити комунікативні можливості громадян у здійсненні громадського контролю за діяльністю депутатів місцевих рад, доступі до прийняття рішень місцевого значення шляхом внесення змін та доповнень до законів «Про місцеве самоврядування в Україні»; «Про місцеві державні адміністрації», «Про статус депутатів місцевих рад».

- З метою подолання правових недоліків щодо термінів та характеру розміщення інформації про діяльність органів місцевого самоврядування доречним є прийняття законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування).

- Підвищення відповідальності посадових осіб щодо забезпечення повного та своєчасного надходження і оновлення інформації, оприлюднення рішень міської ради, рішень виконкому і розпоряджень міського голови, що стосуються територіальної громади, в тому числі за минулі роки.

- Покращення інтерактивної взаємодії юридичних та фізичних осіб з міською радою шляхом перегляду процедури розгляду електронних звернень та інформаційних запитів.

- Стимулювання процедури завершення роботи по створенню внутрішніх інтернет-порталів міських, районних рад.

- Створення автоматизованої системи документообігу за допомогою використання в підрозділах селищних, міських, районних рад відповідного програмного забезпечення, наприклад таких програм як «Облік рішень та розпоряджень», «Облік звернень громадян».

- Оновлення учбових програм та підвищення вимог до підготовки у вищих навчальних закладах фахівців у галузі комунікацій для спеціалістів менеджменту, соціальної роботи, посилити курси підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування спецкурсами з поглибленим вивченням Інтернет ресурсів, технологій он-лайн зв’язку.

Регіональний філіал у м. Донецьку

(Н.В. Кокора)



[1] Донецьке відділення Соціологічної асоціації України, кафедра соціології управління Донецького державного університету управління у період з 1 по 20 вересня 2012 року провели два соціологічних дослідження. Перше – проведене методом глибинного інтерв’ю – «Взаємодія органів місцевого самоврядування з виконавчою владою на місцях та населенням». Було опитано голів загальних та організаційних відділів виконавчих комітетів Ворошиловському, Київському, Калінінському, Куйбишевському, Пролетарському, Кіровському, Ленінському, Будьоннівському та Петровському районів міста Донецька Друге – «Оцінка населенням ефективності діяльності органів місцевого самоврядування», проведене методом опитування мешканців Донецька у дев’яти районах міста: Ворошиловському, Київському, Калінінському, Куйбишевському, Пролетарському, Кіровському, Ленінському, Будьоннівському та Петровському. Реалізована вибіркова сукупність районована, квотна складає 400 осіб. Вибірка репрезентує населення міста старше 18 років за віком та статтю.

[2] Загальнонаціональне опитування населення України було проведене Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва спільно з фірмою «Ukrainian sociology service» з 18 по 27 вересня 2011 р. «Чи зможе громадянське суспільство вплинути на українську політику?» [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://dif.org.ua/ua/polls/2011-year/chi-zmozhe-gromadjanske-suspilstvo…

[3] Українці довіряють церкві, українським ЗМІ, та не довіряють жодному політикові [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://www.tns-ua.com/ua/global/95/

[4] Аналіз регіональних друкованих видань методом контент-аналізу: «Макеевский рабочий», «Приазовский рабочий», «Донбасс», «Вперед» «Вечерний Донецк», «Вечерняя Горловка», «Кочегарка», «Жизнь», «Енакиевский рабочий», «Технополис».

[5] Громадські ради в цифрах: загальнонац. звіт із моніторингу формув. громад. рад при центр. та місц. органах виконав. влади / М. В. Лациба, О. С. Хмара, А. О. Красносільська [та ін.]; Укр. незалеж. центр політ. дослідж. – К. :Агентство «Україна», 2011. – 124 с.