"Розвиток електронної демократії в Україні". Аналітична записка

Анотація

Аналітичну записку присвячено проблемам становлення та розвитку елементів електронної демократії в Україні. Окреслено понятійний апарат, що стосується інституту електронної демократії, прийнятий в Європейському Союзі. Здійснено загальний огляд вітчизняної галузевої нормативно-правової бази, етапів розвитку електронної демократії в Україні, стану розвитку окремих її складових.

РОЗВИТОК ЕЛЕКТРОННОЇ ДЕМОКРАТІЇ В УКРАЇНІ

Методологічна база дослідження

Дослідження проблеми ґрунтується на наявних у Раді Європи підходах щодо сутності, структури особливостей е-демократії та її запровадження, які викладені у таких документах:

1) Рекомендації CM/Rec(2009)1 Комітету Міністрів Ради Європи країнам-членам щодо електронної демократії, ухвалені у 2009 р. (Indicatives Guides and Glossary relating to Recommendation Rec (2009) 1 of the Committee of Ministers to member states on electronic democracy (e-democracy)[1];

2) Пояснювальна записка до вищезазначених рекомендацій[2];

3) Посібник і словник термінів, уживаних у Рекомендаціях (Indicatives Guides and Glossary relating to Recommendation Rec (2009) 1 of the Committee of Ministers to member states on electronic democracy (e-democracy);

4) Словник технічних термінів у сфері електронної демократії (Glossary of technical terms in the field of electronic democracy)[3].

Інтерпретація термінів

Електрону демократію (e-democracy) у вищезгаданих документах визначають як інструмент зміцнення демократії, демократичних інститутів та демократичних процесів за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій. Її головним завданням є „електронна підтримка демократії”. Е-демократія є однією зі стратегій підтримки демократії, демократичних інститутів, демократичних процесів і поширення демократичних цінностей. Вона доповнює традиційні інструменти демократії і є взаємопов’язаною з ними[4].

Електронна демократія охоплює всі електронні засоби, що уможливлюють для громадян контроль діяльності лідерів/політиків у публічній сфері. Залежно від сфери, в якій демократичні начала потребують розвитку, е-демократія може використовувати різні методи: для забезпечення транспарентності політичного процесу; для збільшення прямого залучення й участі громадян; для поліпшення якості формування громадської думки шляхом створення нового простору інформації та її осмислення[5].

Складові е-демократії: електронний парламент, електронне законодавство, електронний суд, електронне посередництво, електронні вибори, електронний референдум, електронне голосування, електронні петиції, електронні кампанії, електронні опитування тощо[6].

Актуальність проблеми

Необхідність розширення форм прямої демократії в Україні зумовлюється недостатньою ефективністю функціонування інститутів представницької демократії.

Потенціал е-демократії в забезпеченні підтримки демократичності політичного процесу та функціонування інститутів представницької демократії є досить значним. Про це свідчать згадані вище Рекомендації Ради Європи. Незважаючи на відносно обмежені часові межі, досвід використання інструментів е-демократії у практиці урядування насамперед в європейських країнах дає можливість сформулювати переваги та можливості запровадження інструментарію електронної демократії в Україні. Таким чином, Е-демократія:

· сприяє підвищенню прозорості діяльності органів влади завдяки використанню сучасних технологій надання громадянам доступу до інформації;

· є інструментом підтримки політичної діяльності та забезпечення більшої прозорості та відповідальності публічних політиків перед електоратом:

· є своєрідною „школою” демократії і сприяє формуванню у громадян таких навичок, як компетентність і відповідальність, необхідних для забезпечення життєздатності демократії;

· надає додаткових можливостей для побудови та підтримки соціальної солідарності в суспільстві шляхом розвитку соціальних зв’язків між громадянами та групами громадян.

Разом із тим слід підкреслити: попри те, що е-демократія не може вважатися альтернативою представницькій демократії, її можливості повинні активно використовуватись для прискорення процесів демократизації в українському суспільстві – розширення спектра взаємодії між громадянами, між громадянами та владними інститутами, прискорення реакції влади на звернення громадян (формування зворотного зв’язку), роз’яснення громадянам рішень влади.

Нормативно-правова база забезпечення розвитку електронної демократії

В Україні функціонування власне електронних форм демократії практично не внормоване, однак існує чимала нормативно-правова база, що регламентує розвиток інформаційного суспільства й уможливлює реалізацію певних принципів та інструментів е-демократії. В Україні це, передусім, закони „Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”, „Про Концепцію Національної програми інформатизації”, „Про Національну програму інформатизації”, „Про інформацію”.

Гарантії громадянам на право доступу до інформації та звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування надаються Законом України „Про звернення громадян”. Однак існує потреба вдосконалення правових гарантій одержання громадянами відповідей на запити, надіслані до органів влади в електронній формі, оскільки Закон України „Про звернення громадян” не передбачає електронної форми звернення як такої, що тягне певні юридичні наслідки, тобто чиновники не зобов’язані реагувати на звернення громадян, отримані електронною поштою. На врегулювання цієї проблеми Президентом України видано Указ „Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування”[7]. Однак Закон України про внесення змін до Закону України „Про звернення громадян”, проект якого підготовлено Кабінетом Міністрів на виконання згаданого указу, донині не ухвалено[8].

Позитивним кроком у розвитку такої складової е-демократії, як е-суд, стало ухвалення Закону України „Про доступ до судових рішень”, який передбачає використання громадянами мережі Інтернет для контролю за проходженням судових розглядів їх справ.

Етапи розвитку е-демократії в Україні

На думку вітчизняних фахівців, розвиток електронної демократії в Україні пройшов три основних етапи[9].

І етап (2000-2001 рр.) носив підготовчий характер, визначалися найбільш загальні аспекти використання сучасних ІКТ, формувалося необхідне підґрунтя для подальших дій держави в цьому напрямі[10].

ІІ етап (2002-2003 рр.) безпосередньо пов’язаний із формуванням механізмів електронного уряду в Україні, що мало на меті підвищення ефективності та прозорості діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, поліпшення поінформованості громадян щодо діяльності цих органів та активізації зворотного зв’язку між владою та суспільством за допомогою мережі Інтернет.

Відлік цього етапу умовно можна вести від Постанови Кабінету Міністрів України „Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів законодавчої влади” (від 4 січня 2002 р. 3-2002-п), якою затверджено „Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”[11].

За цей період часу були ухвалені Указ Президента України „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади”[12]  та Постанова Кабінету Міністрів України „Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади”[13], які також були спрямовані на забезпечення: обов’язковості створення  органами державної влади та органами місцевого самоврядування власних веб-сайтів, оперативного розміщення на них офіційної інформації про діяльність, чітких вимог щодо змістовного наповнення веб-сайтів органів влади; створення урядового порталу з метою формування та реалізації стабільної та зрозумілої громадянам економічної та соціальної політики держави.

З цією метою були визначені суб’єкти, відповідальні за реалізацію зазначених нормативно-правових актів. Також були визначені завдання органів державної влади та місцевого самоврядування щодо функціонування офіційних веб-сайтів, їх змістовного наповнення, оперативного оприлюднення інформації, надання відповідної статистичної інформації, недопущення обмеження права на отримання відкритої інформації громадянами, регулярне проведення прес-конференцій, зокрема з використанням мережі Інтернет.

ІІІ етап розпочався у 2003 р. прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України „Про заходи щодо створення електронної інформаційної системи „Електронний уряд” (від 24 лютого 2003 р. № 208) і триває досі. Цілями пропонованих заходів щодо розвитку інформаційного суспільства визначалися надання громадянам та юридичним особам інформаційних та інших послуг шляхом використання електронної інформаційної системи „Електронний Уряд”, яка забезпечує інформаційну взаємодію органів виконавчої влади між собою і з громадянами, надає інформацію та інші послуги на основі сучасних інформаційних технологій.

Упродовж 2004-2009 рр. порядок взаємодії органів державної влади та громадян було доповнено ще кількома постановами Кабінету Міністрів, спрямованими на упорядкування взаємодії виконавчої влади та інститутів громадянського суспільства[14]. Спрямована на розроблення та впровадження ефективного механізму комунікації між органами виконавчої влади та інститутами громадянського суспільства і „Концепція сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства”, схвалена КМУ 21 листопада 2007 р. У Концепції визначено мету, основні завдання та принципи взаємодії органів державної влади та інститутів громадянського суспільства, зміцнення демократії[15]. У 2009 р. до Концепції було внесено зміни, які стосувалися передусім обов’язкового висвітлення у засобах масової інформації результатів своєї діяльності та їх громадське обговорення[16].

Огляд поточного стану розвитку окремих елементів е-демократії в Україні

Суб’єктами запровадження та розвитку е-демократії є передусім органи державної влади. Аналіз їх діяльності в зазначеній сфері дозволяє стверджувати, що в Україні функціонують певні елементи е-демократії.

Інструментарій е-демократії відкриває додаткові канали комунікації між громадянами, громадянами і органами влади, між органами влади та іншими учасниками політичного процесу. В Україні цей процес забезпечується передусім електронними інформаційними ресурсами органів влади, представленими досить повно: є веб-сайти Президента України, Верховної Ради України, Конституційного Суду України, Вищого Господарського Суду України, Єдиний веб-порталом Кабінету Міністрів України тощо. На Єдиному веб-порталі Кабінету Міністрів України представлено 73 веб-сайти центральних органів виконавчої влади та 27 веб-сайтів обласних державних адміністрацій, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Відповідно до норм чинного законодавства на веб-сайтах органів державної влади досить повно та оперативно надається інформація: новини, поточна діяльність, перелік нормативно-правових актів, що регламентують діяльність або є результатом діяльності відповідного органу,  оприлюднюються плани та певні форми звітності з їх виконання, надається інформація щодо графіків прийому громадян посадовцями, номери „телефонів довіри” або „гарячих ліній” тощо. 

У межах реалізації принципу прозорості в діяльності органів державної влади нині найбільш повно реалізована така форма е-демократії, як інформування громадян, що, втім, передбачає лише односторонні відносини між органами влади і громадянами, коли органи влади виробляють і надають інформацію громадянам. Це передбачає як „пасивний” доступ до інформації (за бажанням/на вимогу громадян), так і „активні” заходи уряду з поширення даної інформації серед громадян.

Кабінетом Міністрів України запропоновано також е-інструментарій налагодження діалогу з громадянами та їх організаціями. Задля цієї мети  створено веб-сайт „Уряд і громадськість” на єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України. З цього веб-сайту є посилання на інтерактивну інформаційно-аналітичну систему (ІАС) Кабінету Міністрів України „Громадянське суспільство і влада”, яка має сприяти розвитку інститутів громадянського суспільства та їх взаємодії з органами державної влади в он-лайн режимі[17]. Однак, як свідчить інформація, вміщена у зазначеній ІАС, рівень залучення громадян до обговорення проектів НПА, які готуються окремими міністерствами, є досить низьким. Так, станом на 28.12.2009 р. більшість міністерств не пропонувало до публічного обговорення у мережі Інтернет жодного проекту нормативно-правового акту[18].

Така ж ситуація і щодо окремих міністерств: інформування громадян забезпечено на належному рівні, зворотний зв’язок – навпаки. Так, за результатами аналізу веб-сайтів міністерств можна констатувати, що лише Міністерство юстиції пропонує на своєму веб-сайті результати обговорення нормативно-правових актів. Дискусійні тематичні е-форуми підтримують Міністерство вугільної промисловості України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство оборони України, Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту, Міністерство економіки. На сайтах цих міністерств пропонується зв’язок за допомогою електронної пошти. Однак, наприклад, не передбачено будь-якого е-інструментарію зворотного зв’язку на веб-сайтах Міністерства аграрної політики, Міністерства з питань житлово-комунального господарства України, Міністерства закордонних справ. На веб-сайті Міністерства культури і туризму України рубрика „Інтернет-приймальня” не заповнена так само, як і рубрика „Консультаційний центр”.

За даними моніторингу, здійсненого Державним комітетом телебачення і радіомовлення України, на всіх веб-сайтах органів виконавчої влади застосовано режими рівня інформування. Однак лише 42,6 % центральних органів виконавчої влади та 40,7 % обласних державних адміністрацій практикували режим двосторонньої взаємодії на своїх веб-сайтах[19].

Розвиток е-парламенту так само відрізняється домінуванням односторонніх інформаційних сервісів. Зокрема, відсутні такі поширені в європейській практиці інструменти, як: доступ всіх зацікавлених осіб до пов’язаної із законодавчим процесом документації, можливість висловитися щодо того чи іншого законопроекту, електронний документообіг, Інтернет-трансляції парламентських засідань тощо. Позитивним кроком у напрямі розвитку електронної демократії слід вважати підвищення ступеня оперативності надання інформації щодо пленарних засідань Верховної Ради, публікацію в Інтернеті стенограм парламентських засідань, запровадження в тестовому режимі рубрики „Форум”.

Результати Інтернет-опитування, яке з 27.04.2009 р. проводиться на сайті Верховної Ради, підтверджують недостатність розвитку e-парламенту: на запитання „Чи є відкритою (прозорою) діяльність Верховної Ради України в суспільстві?” станом на 28.12.2009 р. 76 % Інтернет-користувачів, що взяли участь у голосуванні, відповіли „Ні”[20].

Одним з останніх здобутків у сфері реалізації е-демократії є запровадження окремих аспектів такої важливої складової е-демократії, як е-суд. Наприклад, на сайті Вищого господарського суду в он-лайн режимі доступна інформація про рух конкретної справи в господарських судах України. Як позитивний приклад забезпечення відкритості та прозорості влади можна відзначити розміщення на веб-сайтах Конституційного Суду України[21] та Вищого Господарського Суду України[22] інформацію про декларацію прибутків суддів, звіт про використання бюджетних коштів тощо. На сайті Верховного Суду України пропонуються переліки справ, призначених до розгляду Верховним Судом України[23]. Разом із цим вказані  сервіси наявні не в усіх складових судової системи України. Також нерозвинені такі компоненти електронного суду, як подача у суд документів в електронному вигляді, он лайн-трансляція засідань суду тощо.

Активно використовуються форми електронної демократії Президентом України В. Ющенком, зокрема, під час обговорення президентського Проекту Конституції України. Новаторськими для України були також кроки Президента України В. Ющенка щодо налагодження комунікації з громадянами в онлайн-режимі. Йдеться, зокрема, про проведення підсумкових річних інтерв’ю Главою держави: онлайн-інтерв’ю 14.12.2006 р., прес-конференцій з відповідями на запитання користувачів мережі Інтернет 27.12.2007 та 23.12.2008 рр.[24]

Присутність в Інтернет-мережі політичних партій України

Політичні партії України досить широко представлені в мережі Інтернет. Із 172 партій, вказаних на сайті ЦВК, веб-сайти мають 77[25]. Практично всі партії розміщують на своїх сайтах інформаційний блок документів з інформацією про партію, майже на всіх веб-сайтах політичних партій України передбачено різні формати налагодження діалогу з виборцями: форуми, обговорення, ініціативи, адреси електронної пошти. Однак будь-яка інформація про результати спілкування з власними прихильниками або виконання настанов виборців відсутня.

Слід зазначити також, що у мережі Інтернет часто представлені не лише політичні партії України, а й окремо їхні лідери. Причому використовується не лише традиційний формат персональних веб-сайтів, а й більш нові Інтернет-інструменти, такі, як блоги, живі журнали, представництва в електронних соціальних мережах, трансляції на YouTube тощо[26].

Інформатизація та розвиток інформаційного суспільства в Україні як базис розвитку е-демократії

Перспективи розвитку е-демократії безпосередньо визначаються рівнем розвиненості інформаційного суспільства в країні: рівнем комп’ютеризації населення, доступом до мережі Інтернет, рівнем міждержавної та міжрегіональної (всередині країни) „«цифрової нерівності”[27] тощо. Зазначені показники засвідчують недостатній розвиток в Україні відповідної інфраструктури. Так, за підсумками 5-річного дослідження рівня розвитку ІКТ у 154 країнах світу, проведеного Міжнародним телекомунікаційним союзом (Іnternatіonal Telecommunіcatіon Unіon) за період з 2002 по 2007 р., Україна перебуває лише на 51 місці[28].

Україна досі зберігає один із найнижчих у Європі показників доступу населення до Інтернет – нині він становить 17,8 користувачів на 100 жителів. Для порівняння, найменше серед країн Євросоюзу охоплення населення мережею Інтернет має Греція – 20 користувачів на 100 жителів[29].

Зберігається також регіональна нерівність користування Інтернетом. Якщо в Київському регіоні мешкають 58,89 % від загальноукраїнської кількості користувачів, то в Одесі – 6,85 %, Дніпропетровську – 5,32 %, Донецьку – 5,02 %, Харкові – 4,70 %, Львові – 3,12 %. На решту регіонів припадає 10,28 % користувачів. Найменше користувачів Інтернет зафіксовано у Житомирській області – 0,25 %, Чернівецькій області – 0,22 %, а також у Волинській області – 0,11 %[30].

Забезпечення загальноосвітніх середніх шкіл комп’ютерною технікою та доступом до мережі Інтернет також свідчить про збереження міжрегіональної „цифрової нерівності”. Наприклад, якщо показник рівня забезпечення шкіл комп’ютерними класами загалом по країні становить 93 %, то в Тернопільській області – 54 %, Хмельницькій – 57,9 %, Львівській – 75 %. Лише 42,7 % загальної кількості загальноосвітніх середніх шкіл мають підключення до мережі Інтернет[31].

Висновки 

1. Аналіз досвіду запровадження інструментів електронної демократії в Україні показує, що завдяки застосуванню Інтернет-технологій у громадян з’являються нові можливості участі у політичному процесі, зокрема, підвищення рівня їх інформованості щодо актуальних політичних проблем, діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

2. У питаннях інформування громадян щодо діяльності центральних органів державної влади стан справ у цілому відповідає вимогам, визначеним чинними нормативно-правовими актам України. Разом із цим досить низьким є рівень зворотного зв’язку органів влади з громадянами, звітності щодо результатів застосування консультативних форм е-демократії у процесі роботи над нормативно-правовими актами, формуванні напрямів державної політики.

3.В Україні набули певного розвитку окремі елементи таких складових електронної демократії, електронний парламент, електронний суд. Водночас стан розвитку кожної з цих складових не відповідає поточній практиці розвинених демократичних країн.   

4.Потребує дальшого розвитку галузева нормативно-правова база, що регламентує розвиток інформаційного суспільства в Україні у напрямі врахування вимог розвитку електронної демократії. Зокрема актуальною є потреба визначення правових гарантій одержання громадянами відповідей на їхні запити до державних органів, здійснені в електронній формі.

5. Суттєвою перепоною для реалізації форм е-демократії є загальний рівень розвитку інформаційного суспільства в Україні, який не забезпечує рівного доступу громадян до отримання інформації, доступності для громадян різних форм електронної демократії. Гострою проблемою розвитку електронної демократії в Україні залишається помітна міжрегіональна „цифрова нерівність”, відсутність дієвих кроків з її подолання.

 Відділ стратегій розвитку політичної системи

(І. Сало)