"Створення в Україні "Фонду цифрової солідарності" як перспективний напрям подолання внутрішнього цифрового розриву". Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглянуто особливості дискусії навколо створення «Фонду універсальних послуг», недоліків в обґрунтуванні ідеї його створення, а також основних зауважень з боку фахової спільноти до таких пропозицій. Надаються пропозиції щодо трансформації цієї ідеї на створення вузькоспеціалізованого «Фонду цифрової солідарності», що спрямований на подолання внутрішнього цифрового розриву.

 

СТВОРЕННЯ В УКРАЇНІ «ФОНДУ ЦИФРОВОЇ СОЛІДАРНОСТІ» ЯК ПЕРСПЕКТИВНИЙ НАПРЯМ ПОДОЛАННЯ ВНУТРІШНЬОГО ЦИФРОВОГО РОЗРИВУ

 

Упродовж останніх років в Україні актуалізувалася проблема подолання внутрішнього цифрового розриву, обумовленого відмінностями в темпах упровадження якісного швидкісного Інтернету (широкосмугового доступу (ШСД) або «бродбенду») в містах-мільйонниках (передусім, у столиці) та в інформаційно-депресивних регіонах[1]. Такий розрив також поглиблюється між різними верствами населення. Ця проблема призводить і до зростання зовнішнього цифрового розриву, при чому не лише із передовими економічно розвинутими країнами світу, але й більшістю країн регіону Східної й Центральної Європи, що відбивається вкрай негативно на її міжнародному іміджі, інвестиційній і туристичній привабливості тощо. Відповідно, на тлі усвідомлення суспільством та владою гостроти зазначеної проблеми в Україні посилилась дискусія стосовно доцільності впровадження та запуску, за зразком багатьох розвинених країн, механізму «Фонду універсальних послуг (ФУП)» і, передусім, – щодо його цільового призначення й формату функціонування.

 

Одне з можливих рішень ініційоване Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації (НКРЗІ), яка пропонує включити до переліку універсальних (загальнодоступних) послуг надання «доступу до мережі Інтернет на швидкості до 2 Мбіт/с включно», створивши з цією метою вищезазначений ФУП[2].

 

У цілому, така ідея відповідає загальносвітовому тренду розглядати вільний доступ до Інтернету як одне з базових прав людини (так само, як і права на життя, свободу віросповідання, вільне пересування тощо)[3]. Фонди, подібні до запропонованого НКРЗІ, наразі вже створено в багатьох країнах світу (США, Канаді, Італії, Іспанії, Португалії, Франції, Німеччині, Данії, Росії, Білорусі та ін.). Перші спроби реалізації системних підходів до втілення в Україні ідеї ФУП започатковані низкою законопроектів 2006-го (законопроект № 9193), 2008-го (законопроект № 3042) та 2009-го (законопроект № 3683) років, хоча жоден із зазначених законопроектів так і не був прийнятий до розгляду Верховною Радою України[4].

 

Остання, наразі, ініціатива НКРЗІ у вказаному напрямі здійснена з метою «вирішення питання щодо забезпечення універсального доступу споживачів до телекомунікаційних мереж загального призначення та надання загальнодоступних послуг на всій території України за регульованими державою тарифами» і стосується розроблення проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із створенням Фонду універсальних послуг».

 

Зазначений законопроект, схвалений НКРЗІ 08.11.2012 року, передбачає[5] погодження законодавства України щодо доступу до універсальних телекомунікаційних послуг із законодавством Європейського Союзу. Зокрема, йдеться про положення Директиви 2002/22/ЄС від 07.03.02 (Директива про універсальні послуги), яка вимагає забезпечити доступність телекомунікаційних послуг визначеної якості для всіх користувачів на всій території певної країни, незалежно від географічного розташування, за доступною ціною та містить вимоги щодо встановлення механізмів фінансування операторами собівартості зобов’язань щодо надання подібних універсальних послуг. Директива передбачає можливість створення в кожній країні відповідного фонду, встановлення прозорих механізмів його наповнення та розподілу перерахованих коштів.

 

Згідно з пропозицією НКРЗІ для забезпечення гарантованого громадянам України доступу до мережі Інтернет із швидкодією 2 Мбіт/с слід передбачити механізм наповнення Фонду шляхом введення додаткового збору в розмірі 3,5 % від обсягу наданих операторами телекомунікаційних послуг. Частину цих коштів буде повернено операторам як компенсацію за надання загальнодоступних телекомунікаційних послуг (де послуги доступу до мережі інтернет будуть лише частиною загального пакету), а інша частина буде використана для компенсації витрат на розбудову мереж ШСД в сільській місцевості.

 

На думку НКРЗІ, функціонування ФУП дозволить:

− ліквідувати нерівномірність забезпечення телекомунікаційними послугами та обмеженість доступу користувачів до загальнодоступних телекомунікаційних послуг (особливо в сільській, гірській місцевостях і в економічно депресивних регіонах);

− підвищити рівень забезпечення споживачів послугами ШСД й стимулювати його розвиток у сільській, гірській місцевості і депресивних регіонах;

Згаданий Проект Закону України отримав негативну оцінку як з боку телекомунікаційних операторів, так і різноманітних фахових організацій (асоціацій) ІТ-сектору. Узагальнено зауваження фахової громадськості щодо розробленого законопроекту зводяться до наступного:

− законопроект є економічно та технічно необґрунтованим і створює підґрунтя для ймовірних фінансових зловживань (корупції);

− законопроект призведе до фінансування Фонду загальнодоступних телекомунікаційних послуг фактично за рахунок самих споживачів включно з тими, які представляють соціально вразливі верстви, що спричинить додаткову напругу в соціальній сфері;

− законопроект суперечить загальносвітовій практиці застосування фондів універсальних послуг, оскільки переважаючим джерелом наповнення фондів універсальних послуг в країнах Євросоюзу, де існує така практика, є загальний урядовий бюджет, а не спеціальний фонд;

− законопроект не враховує досвід Європейського Союзу у сфері регулювання телекомунікацій і суперечить цілій низці положень Директиви №2002/22/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 07 березня 2002 року «Про універсальні послуги та права користувачів стосовно електронних мереж зв'язку і послуг».

 

Схожої думки дотримуються і в Держінформнауки, який опікується розвитком вітчизняного ринку ІКТ в цілому: «Держінформнауки не вважає на даний час актуальним питання створення цього Фонду… Введення додаткового збору викличе подорожчання телекомунікаційних послуг, що неминуче позначиться на темпах розвитку ІТ-сфери»[6].

 

Неупереджено оцінюючи всі «за» й «проти», які стосуються пропозицій НКРЗІ, можна зазначити наступне. Європейська Директива, про яку згадують обидві сторони законодавчого конфлікту[7], дійсно регулює проблему надання універсальних послуг, однак насправді може трактуватись неоднозначно.

 

З одного боку, зазначена Директива зазначає: «основна вимога універсальної послуги – це підключення споживачів на їх вимогу до громадської телефонної мережі на фіксованому місці за доступними цінами… Підключення до громадської телефонної мережі у фіксованому місці повинно забезпечувати голосовий зв’язок та передачу даних на швидкості, необхідній для доступу до інтерактивних послуг, тобто, таких, що надаються через Інтернет». І тут позиція НКРЗІ, щодо тлумачення «універсальної послуги» як такої, що в сучасному інформаційно розвинутому суспільстві має покривати доступ до мережі Інтернет для усіх громадян є доволі слушною й раціональною.

 

З іншого боку, у зазначеній Директиві вказується: «немає необхідності встановлювати певну швидкість передачі даних чи швидкість передачі бітів на рівні Спільноти». Це певною мірою суперечить планам НКРЗІ офіційно закріпити показник швидкості Інтернету на рівні 2 Мбіт/с. Особливе таке закріплення здається неоднозначним, зважаючи на те, що у власних звітах[8] НКРЗІ вказує, що визначаючи поняття ШСД через показник швидкості, вони виходять з рекомендацій Міжнародного союзу електрозв’язку, а в цих рекомендаціях нижня межа ШСД встановлена на рівні 256 кбіт/c.

 

Також не зовсім зрозумілою є позиція НКРЗІ щодо принципу формування податкової ставки у 3,5 %. Принаймні в публічному полі від НКРЗІ не було жодних офіційних роз’яснень принципів, на базі яких має формувалась ставка вказаного податку. Наприклад, аналогічний Фонд в Російській Федерації наповнюється через податкову ставку в 1,2 %[9].

 

Є питання і щодо відповідності бажання використати ресурс фонду для інфраструктурних проектів. Європейська Директива вказує, що держава може використовувати «суспільні фонди», які є одним із механізмів «відшкодування собівартості зобов’язань щодо універсальної послуги. Також доцільним є покриття встановлених витрат мережі всіма користувачами у прозорий спосіб за допомогою податків на підприємства». Водночас «будь-який механізм фінансування повинен забезпечувати внесок у фінансування зобов’язань щодо універсальної послуги учасниками ринку в діяльність, безпосередньо пов’язану з зобов’язаннями щодо універсальної послуги, а не в якусь іншу». І тут виникає доволі неоднозначне питання чи можуть ресурси фонду бути спрямовані на «стимулювання розвитку ШСД в сільській, гірській місцевостях і депресивних регіонах» і взагалі на інфраструктурні проекти.

 

Маємо зазначити, що апелювання тут до світового досвіду є досить умовним, оскільки навіть у США, де є особливо потужними традиції діяльності такого Фонду, після прискіпливого дослідження ситуації дійшли висновку про необхідність створення окремого Фонду для розв’язання проблем ШСД, хоча із перерозподілом коштів від базового Фонду універсальних послуг.

 

На схоже питання звертає увагу Інтернет-асоціація України, зазначаючи, що «більшість країн світу вже відмовились від практики застосування Фондів універсальних послуг»[10].

 

У 2013 році компанія СП «Тікон» на замовлення корпорації Intel провела дослідження[11], значною мірою зосереджене саме на обґрунтуванні доцільності створення Фонду універсальних послуг. Фахівці компанії наводять цікаві й доволі комплексні макети побудови механізму ФУП, можливостей його використання для подолання цифрового розриву.

 

Проте даному дослідженню притаманні й деякі неоднозначні, з точку зору продуманості, тези, які навряд чи дійсно будуть сприяти просуванню ФУП.

 

Наприклад, автори дослідження пропонують надзвичайно широкий потенційний фронт використання коштів ФУП у процесі розв’язання проблем цифрового розриву, куди потрапили, серед інших, проблеми: створення національної супутникової системи; заміни застарілого та фізично зношеного обладнання; створення мережі колективного доступу та інше. Усе це дійсно дуже слабко кореспондує з базовими положеннями згадуваної європейської Директиви щодо цільового призначення ФУП.

 

Крім того, наведені в досліджені практики створення й функціонування ФУП у різних країнах світу викликають певні застереження, оскільки серед цих «практик» немає жодної з країн ЄС чи Північної Америки, а з країн Сходу представлено лише В’єтнам та Малайзія. Відповідно є незрозумілим, наскільки цей узагальнений досвід реально відповідає євроінтеграційним прагненням Української держави.

 

Разом з тим у зазначеному досліджені цілком доречно вказується на те, що НКРЗІ так і не надав цілісного обґрунтування податкової ставки у 3,5% і, відповідно, цей показник представлений як «неаргументований»[12]. На цю ж економічну непрорахованість і неаргументвоаність показників додаткового оподаткування заради наповнення ФУП звертає увагу «Інтернет-асоціація України», яка лише впродовж 2012 року оприлюднила декілька листів з даної проблеми, в яких резонно зазначає, що: «впровадженню в Україні Фонду універсальних послуг має передувати визначення поточного стану рівня забезпеченості населення телекомунікаційними послугами, що поки не зроблено на державному рівні. Такий аналіз має стати підґрунтям як для встановлення переліку населених пунктів, які потребують доступу до загальнодоступних послуг, так і для визначення потрібних для цього фінансових ресурсів»[13].

 

Наразі можна дійти попереднього висновку, що за нинішніх обставин Фонд універсальних послуг у тому вигляді, в якому його пропонується створити українськими зацікавленими відомствами, навряд чи можливий і тим паче – доцільний. Складно не погодитись із критичними зауваженнями представників ІТ-співтовариства щодо шляхів реалізації цієї ідеї й, особливо, щодо відсутності необхідних економічних розрахунків, обґрунтувань податкових ставок та конкретної спрямованості діяльності Фонду.

 

Водночас уся зазначена критика зовсім не знімає проблему подолання внутрішнього цифрового розриву (на рівні «регіон-регіон» чи «місто-село»), яка є такою, що насправді потребує свого розв’язання. Особливо гострою є проблема подальшого поширення доступної мережі Інтернет (як з фінансової, так і з технологічної точок зору) у сільських та віддалених інформаційно депресивних районах країни. Так само особливою турботою держави має стати доступ до якісного Інтернету представників вразливих груп населення (передусім – осіб з фізичними обмеженнями, вадами розвитку тощо).

 

З огляду на економічні показники розвитку Української держави дещо передчасно ставити питання про те, що держава вже у найближчій перспективі забезпечить реальну «універсальність» доступу до мережі Інтернет для більшості громадян. Так само недоречно вважати, що подібну «універсальність» доступу вдасться забезпечити поза участю держави «відмінними технологічними рішеннями», до чого, власне, зводиться позиція багатьох супротивників даної ідеї.

 

Питання щодо того, наскільки доцільними є підвищені соціальні зобов’язання держави, які потребують залучення додаткових коштів в умовах ринкової економіки, є справді серйозним. Проте аксіомою є теза про те, що без допомоги з боку держави на рівні цілісних управлінських рішень навряд чи вдасться якнайшвидше допомогти вразливим верствам громадян отримати доступ до мережі Інтернет.

 

Так само аксіоматичною, з точки зору світової практики та міжнародних зобов’язань України, є теза щодо доцільності надання державної підтримки через спеціальний профільний фонд, із прозорою структурою наповнення та контролем за витратою коштів. Інша справа, чи варто відносити такий Фонд до так званих «Фондів універсальних послуг», оскільки він має мати на меті цілком конкретне призначення – покриття видатків на доступ до Інтернету для інформаційно-депресивних регіонів і слабко захищених (вразливих) верств населення, тобто має виконати роль компенсаторного механізму при подоланні внутрішнього (національного) цифрового розриву.

 

Орієнтовно, такий фонд в Україні міг би отримати назву «Фонд цифрової солідарності» (ФЦС), тим більше, що схожий фонд було створено ООН з метою «скорочення цифрового розриву і, тим самим, здійснення внеску у створення справедливого, всеосяжного інформаційного суспільства»[14].

 

Один із потенційних варіантів роботи зазначеного Фонду стосується Головних управлінь праці та соціального захисту населення. Саме на ці управління (як профільні, що здійснюють роботу з вразливими верствами населення) мають бути покладені відшкодування операторам видатки за користування мережею Інтернет, використовуючи ресурси ФЦС, відповідно до поданих самими громадянами квитанцій про отримані послуги.

 

Відповідно, виходячи із розрахунку мінімальної вартості наданої послуги, яка має бути визначена НКРЗІ, можуть бути сформовані граничні тарифи відшкодування. І не обов’язково, щоб сума відшкодування повністю покривала ставку тарифу. Ідеться, швидше, про покриття реальної собівартості послуги. При цьому кожна людина сама зможе обирати собі безпосереднього оператора, який конкуруватиме у звичайних ринкових умовах.

 

У свою чергу можливість розширення сфери телекомунікаційних послуг спонукає операторів потурбуватися про розширення інфраструктури ШСД.

 

Щодо податкової ставки (швидше за все, доведеться використати саме такий механізм) наповнення ФЦС, то її, з урахуванням російського досвіду наповнення Фонду універсальних послуг, за нинішніх умов доцільно встановити на рівні 1-1,2 %. Такий показник буде максимально наближеним до запропонованого структурами ООН так званого податку «одновідсоткової цифрової солідарності». Тим більше, що податок в 1 % навряд чи спричинить значне загальне підвищення вартості телекомунікаційних послуг. Однак, безумовно, точна ставка та механізм наповнення має бути встановлено з урахуванням економічних розрахунків стосовно необхідних коштів для виконання зазначеного завдання.

 

Безумовно, реалізація ідеї ФЦС є дещо вужчою в українських умовах, аніж ідея «Фонду універсальних послуг», однак, на нашу думку, вона є більш  наближеною до реальності й реалізації.

 

Висновки

1.  Реалізація права на вільний доступ до Інтернету як одне із базових прав людини, поряд із правами на життя, свободу віросповідання, вільне пересування тощо, є провідним трендом сучасності й має якомога швидше знайти відображення у нормативно-правовому полі України.
2. Наразі в Україні здійснюються малоуспішні спроби закріпити доступ до мережі Інтернет як «універсальної послуги» через створення «Фонду універсальних послуг». Проте в їх нинішньому вигляді такі ініціативи навряд чи можна визнати доречними й достатньо відпрацьованими на підготовчих етапах.
3. Усі останні версії подібних нормативно-правових ініціатив наштовхуються на багато в чому обґрунтований супротив телекомунікаційних операторів, які, передусім, звертають увагу на відсутність повноцінного економічного обґрунтування (ставки зборів, доцільності створення), а також чіткого та прозорого механізму адміністрування Фонду.
4. Водночас проблема забезпечення доступом до мережі Інтернет окремих категорій громадян із числа особливо вразливих верств населення є актуальною для державної інформаційної політики, спрямованої на подолання внутрішнього цифрового розриву, має бути предметом особливої уваги і може бути розв’язаною різними шляхами включно з використанням механізмів створення спеціалізованих Фондів.

Рекомендації

1. Враховуючи той факт, що Україна дійсно потребує продуманих та погоджених широким колом зацікавлених сторін програм, спрямованих на задоволення потреби в якісному Інтернеті вразливих верств населення, а також мешканців сільських та віддалених районів, у стратегічній перспективі формат «Фонду універсальних послуг» слід визнати слушним. Однак в тому вигляді, в якому він запропонований наразі НКРЗІ, такий Фонд навряд чи дозволить досягти зазначеної цілі (подолання цифрової нерівності) та взагалі бути реалізованим.
2. З метою подолання зростаючого цифрового розриву та реального забезпечення вразливих верств населення доступом до мережі Інтернет Україні, на даному етапі її розвитку, доцільно відмовитись від «всеосяжних Фондів» на користь більш спеціалізованих Фондів, які відповідають рекомендаціям ООН, одним з яких слід визнати «Фонд цифрової солідарності».
3. Безпосередній підготовці Концепції «Фонду цифрової солідарності» має передувати робота із визначення економічної обґрунтованості даного проекту, інформаційного картографування України із чітким окресленням інформаційно-депресивних регіонів, визначення реальної кількості споживачів даної послуги й коштів, потрібних для першочергової реалізації цілей Фонду.
4. Створення Концепції «Фонду цифрової солідарності» має бути спільним проектом НКРЗІ, Міністерства соціальної політики України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України із залученням компаній приватного сектору, ІТ-асоціацій та представників громадянського суспільства та науково-експертних установ.
5. Концепція «Фонду цифрової солідарності» має дати чіткі відповіді на питання щодо механізмів функціонування Фонду, його відомчої підпорядкованості, принципів залучення до нього коштів, а також контролю (у тому числі – громадського) за використанням залучених коштів.

Відділ досліджень інформаційного суспільства

та інформаційних стратегій

(Дубов Д.В., Ожеван М.А.)