"Щодо перспектив реформування системи реалізації зовнішньої політики Європейського Союзу". Аналітична записка

Анотація

 

В записці здійснено аналіз причин відсутності успіхів Європейського Союзу щодо формування та реалізації спільної зовнішньої політики. Проаналізовано перспективи подальшого реформування політичних та виконавчих структур ЄС, що відповідають за здійснення зовнішньополітичної діяльності. Викладено шляхи ліквідації існуючого дублювання функцій та протиріч між різними керівними структурами Євросоюзу, причетними до реалізації політики у цій сфері.

 

ЩОДО ПЕРСПЕКТИВ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

 

Сьогодні Європейський Союз знаходиться на порозі великих змін. У травні 2014 р. відбудуться вибори до Європарламенту (ЄП), після чого будуть сформовані керівні органи Євросоюзу, які очолять нові політичні діячі, що не виключено, призведе до зміни підходів до основних європейських проблем, у тому числі й до зовнішньої політики.

 

Події кінця 2013 р., зокрема, наслідки оприлюднення Огляду Європейської служби зовнішніх справ[1] (ЄСЗС) а також підсумки грудневого засідання Ради ЄС, засвідчили відсутність суттєвих успіхів Євросоюзу на шляху до формування чіткої, узгодженої, послідовної та ефективної зовнішньої політики – однієї з ключових цілей, визначених Лісабонським договором. У цьому зв’язку реформування політичної та організаційної структур, що відповідають за реалізацію цієї сфери діяльності ЄС, в поточному році залишатиметься одним з найвищих пріоритетів порядку денного керівних органів Євросоюзу. До того ж, проблематику майбутньої долі закордонної політики ЄС висунуть на провідне місце майбутні торги навколо «топ-посад» в європейських структурах, що грають провідну роль у зовнішній діяльності Євросоюзу, які невідворотно розпочнуться після виборів до ЄП. Західні експерти вже сьогодні намагаються визначити, яка з інституцій стане провідною щодо формування та реалізації зовнішньої політики Європейського Союзу, що сьогодні потребує суттєвого підвищення ефективності та узгодженості між країнами-членами.

 

Найбільш поширеною думкою є твердження, що це завдання має виконувати Європейська служба зовнішніх справ та Верховний представник ЄС у закордонних справах та з питань політики безпеки[2]. Тому зміцнення ЄСЗС, а, отже, й ролі Верховного представника, є найпоширенішим прогнозом аналітиків. Ґрунтуючись на висновках Огляду Європейської служби зовнішніх справ[3], вони вбачають потенціал для модернізації цього органу та його керівника у трьох сферах:

- проведення дискусії щодо введення до штату служби низки постійних заступників  Верховного представника;

- інтеграція офісів Спеціальних представників ЄС[4] до складу ЄСЗС, що допоможе активізувати процеси впровадження прийнятих рішень на практиці;

- відмова від призначення посадовців на керівні посади в ЄСЗС на підставі таких ознак як національна приналежність кандидатів, партійність та гендерний принцип, натомість, більша увага до їх лідерських якостей, досвіду роботи на міжнародній арені та здатності до публічних дебатів.

 

Без сумніву, ці заходи у той чи інший спосіб сприятимуть покращенню діяльності зовнішньополітичного відомства ЄС, однак, на одностайну думку експертів, вони не в змозі сприяти вирішенню найсуттєвішої проблеми – забезпеченню колективної узгодженості дій на зовнішній арені. Навіть посилення повноважень ЄСЗС, Верховного та Спеціальних представників не зможуть ліквідувати проблему розпорошеності функцій міжнародної діяльності між декількома європейськими інституціями. Вбачається, що шляхом до дійсного підвищення ефективності зовнішньої та безпекової діяльності є гармонізація інституційної діяльності керівних органів ЄС у цій сфері. У цьому контексті найважливішим, на думку експертів, є врегулювання стосунків між Верховним представником і його ЄСЗС та Єврокомісією, а також інтеграція міжнародної політики європейських структур з діяльністю на зовнішній арені самих країн-членів Євросоюзу.

 

Європейська служба зовнішніх справ та Єврокомісія

Сьогодні очевидно, що сам по собі факт запровадження посад Верховного та Спеціального представників, а також створення ЄСЗС не зміг ліквідувати попередньої структури, що була предметом серйозної критики у часи до ухвалення Лісабонського договору: Верховний представник, як і раніше, ділить свої повноваження з Президентом Ради ЄС (відповідає за Спільну зовнішню та безпекову політику) та Президентом Єврокомісії (ЄК) (відповідає за інші елементи зовнішньої політики). З точки зору ієрархії, ця посадова особа не підпадає під політичне керівництво ані Ради ЄС, ані ЄК. Це призводить до плутанини у посадових обов’язках та виникнення дублюючих структур. Для уникнення цього, керівні органи ЄС неодноразово оголошували, що Єврокомісія має поступитися рядом повноважень на користь ЄСЗС. Найбільш яскраво це ілюструє Європейська політика сусідства (ЄПС). Сьогодні в цілому нею керує ЄСЗС, однак частина відповідальності за її реалізацію належить Єврокомісії – при цьому однією з найважливіших функцій ЄК стосовно ЄПС є фінансовий контроль. На погляд експертів, допоки бюджетні аспекти цієї політики будуть відділені від політичних рішень, її неможливо буде узгоджувати з іншими, ширшими зовнішньополітичними проблемами – такими як нелегальна міграція, боротьба з тероризмом і організованою злочинністю та решта безпекових питань. Отже, виглядає цілком очевидним, що ЄПС буде здійснюватися більш ефективно та узгоджено, якщо повна відповідальність щодо неї перейде до ЄСЗС та Верховного представника, включно з фінансовими елементами. Крім того, експерти дорікають К. Ештон за те, що вона за час перебування на посаді не домоглася для себе відповідного статусу, на кшталт віце-президента Єврокомісії та голови групи комісарів ЄС, що займаються проблематикою зовнішніх зносин. Це допомогло б їй суттєво підняти рівень впливовості ЄСЗС на тлі Єврокомісії.

 

При цьому слід мати на увазі, що всі серйозні успіхи ЄС у зовнішніх справах було досягнуто за часів, коли ця сфера повністю належала Єврокомісії – тоді було створено фундаменти торгівельних відносин з третіми країнами та співробітництва у цілях розвитку. Подібних успіхів для ЄСЗС у найближчій перспективі не очікується. Хоча офіційно ЄК працює «паралельно з Європейською службою зовнішніх справ» щодо реалізації відповідної політики[5], саме комісари ЄС, що відповідають за міжнародні аспекти діяльності Євросоюзу, контролюють розробку та втілення в життя всіх належних заходів. Цей аргумент підкріплюється фактом, що бюджетний контроль закордонної діяльності й надалі залишається за Комісією. Більш того, виконавчий орган Євросоюзу затверджує також фінансові витрати на заходи в рамках Спільної зовнішньої та безпекової політики і навіть контролює бюджетні витрати Верховного представника на внутрішні потреби ЄСЗС. Слід також мати на увазі, що з усього бюджету ЄС на міжнародну діяльність (сягає близько 12 млрд євро на рік) Європейська служба зовнішніх справ використовує на потреби СЗБП лише 500 млн євро.

 

Ґрунтуючись на вищенаведених фактах можна зробити висновок, що важливість та вплив ЄСЗС у міжнародних справах порівняно з Єврокомісією незрівнянно менші. Ця теза виглядає ще переконливіше, якщо враховувати визначення зовнішньої та безпекової політики у більш широкому значенні. Адже багато елементів, що стосуються «нових» викликів безпеці, відносяться до відповідальності інших генеральних директоратів (ГД) Єврокомісії, наприклад до ГД кліматичних дій, ГД енергетики, ГД гуманітарної допомоги. Доля ЄСЗС у здійсненні повноважень щодо цих напрямків є надзвичайно малою, а спроби підвищити залучення служби до такої діяльності викличе необхідність створення додаткових дублюючих структур. Отже сьогодні задля концентрації всієї повноти повноважень щодо здійснення повноцінної узгодженої зовнішньої політики виключно під дахом ЄСЗС необхідний суттєвий перерозподіл функцій, що тягне за собою фундаментальний перегляд ряду діючих угод. Зрозуміло, що цього не варто очікувати у найближчому майбутньому. Таким чином сьогодні треба прийняти політичні реалії та визнати Єврокомісію повноцінним суб’єктом реалізації зовнішньої політики у Євросоюзі. У такій ситуації підвищити узгодженість та ефективність діяльності у цій сфері можливо за рахунок чіткого розподілу відповідальності між ЄСЗС та ЄК, а також організації координації діяльності цих органів у т.зв. «сірих зонах» на кшталт співвідношення Європейської політики сусідства з іншими елементами безпекової політики.

 

Європейська служби зовнішніх справ та зовнішня політика країн-членів ЄС

Протиріччя та конкуренція щодо реалізації зовнішньої політики існують не тільки між різними органами Євросоюзу, а й між ЄСЗС та країнами-членами ЄС. Більш того, в окремих випадках країни-члени перешкоджають узгодженості зовнішньополітичних акцій ЄС. Прикладів цього явища досить багато під час вироблення спільних рішень ЄС щодо реагування на події в Іраку, Ірані, Грузії, Лівії, Малі, Сирії, революції Арабської весни. Під час згаданих подій країни-члени не бажали наділяти Верховного представника політичним мандатом щодо здійснення  рішучих та упереджувальних заходів, фактично позбавляючи його можливості реалізації узгодженої та ефективної політики на міжнародній арені. Незважаючи на те, що К. Ештон нещодавно досягла двох суттєвих зовнішньополітичних здобутків – нормалізації відносин між Сербією і Косово та укладання історичної угоди щодо обмеження ядерних амбіцій Ірану (разом з ООН, США та Росією) - впливові країни-члени ЄС в більшості випадків й надалі намагаються захищати власні міжнародні інтереси поза рамками Євросоюзу. У випадках, коли переговори з міжнародних питань в рамках Ради ЄС проходять складно та довго, або гальмуються через неспівпадіння поглядів країн-членів на ту чи іншу проблему, керівники останніх при першій можливості запроваджують власні ініціативи, не чекаючи досягнення домовленості щодо спільної позиції, та не залучаючи до них Верховного представника ЄС. Небажання країн-членів поступатися повноваженнями органам ЄС та зміцнювати таким чином спільну зовнішню політику Євросоюзу згідно з положеннями Лісабонської угоди часто пояснюється забезпеченням інтересів їх національного суверенітету. Вагання країн‑членів щодо позбавлення себе суверенітету в питаннях зовнішньої і безпекової політики пояснюється фактом, що ця надто чутлива політична сфера обов’язково має бути інтегрована у демократичні національні конституції та правові підвалини держав. Допоки інститути ЄС не зможуть забезпечити такі демократичні та правові механізми (як це зроблено на національному рівні), будуть відсутні підстави для запровадження в Євросоюзі повноцінного спільного міжурядового підходу до реалізації міжнародної політики. Керівники країн-членів не опираються процесам винесення цієї галузі політики на рівень керівних органів ЄС, однак вони хочуть бути упевненими, що наднаціональні рішення у цій сфері будуть повністю гармонізовані з національними підходами.

 

На погляд експертів, сьогодні існують два шляхи поєднання зусиль країн-членів та інститутів ЄС щодо реалізації зовнішньої та безпекової політики.

 

Перший. Створення центральної керівної групи з питань зовнішньої та безпекової політики Європейського Союзу. До неї мали б увійти ті країни-члени, які мають, з одного боку, найширші інтереси у зовнішній, безпековій та оборонній політиці, а з іншого – бажання та можливості формулювати та реалізовувати таку політику. Ця група має бути відкритою для приєднання інших країн-членів, а її створення та функціонування може бути аналогічним до т.зв. групи «Quad», що існує в НАТО[6]. На рівні політичних директорів така група могла б готувати пропозиції з проблематики зовнішніх справ, безпеки та оборони для ЄС загалом. Почавши з неформальних, однак регулярних зустрічей з актуальних питань, ця група з часом могла б перетворитися у спадкоємця моделі франко‑німецького співробітництва, що існувала у 1960 - 80-ті рр. Початковими членами групи могли б стати найвпливовіші країни Євросоюзу – Великобританія, Німеччина та Франція. Хоча по деяких важливих питаннях СПБО їх позиції не завжди співпадають, спільні рішення цих держав завжди були запорукою успіху більшості важливих ініціатив ЄС у цій сфері. Для забезпечення легітимізації існування згаданої групи, рішення про її створення доцільно було б прийняти на рівні Ради Європейського Союзу.

 

Другий. Альтернативним шляхом посилення суверенітету країн-членів щодо зовнішньої політики, а також підвищення авторитету Верховного представника ЄС та його служби, на погляд експертів, є наділення окремих держав-членів конкретними повноваженнями щодо здійснення зовнішньої та безпекової політики Євросоюзу. Так, окремі держави можуть очолити діяльність всього ЄС на конкретних міжнародних напрямках, перш за все, щодо розвитку партнерства з третіми країнами, які є важливими для ЄС – Росією, Китаєм, США тощо. При цьому, залучатися до цього процесу можуть не тільки впливові держави-члени, а й інші, що мають традиційні відносили з європейськими партнерами – так, за розвиток відносин ЄС з Україною могли б відповідати Польща, країни Балтії та Швеція. Експерти вказують, що реалізація такого підходу буде в інтересах не тільки Верховного представника, а й інших інститутів ЄС – більш активна роль країн-членів у сфері зовнішньої та безпекової політики буде підживлювати компетентність, активність та спадкоємність відносин ЄС з державами‑партнерами та міжнародними організаціями.

 

Висновки

1. Європейському Союзу поки що не вдалося досягти суттєвих успіхів щодо формування чіткої, узгодженої, послідовної та ефективної зовнішньої політики – однієї з ключових цілей, визначених Лісабонським договором. У цьому зв’язку реформування політичної та організаційної структур, що відповідають за реалізацію цієї сфери діяльності ЄС, в поточному році залишатиметься одним з найвищих пріоритетів порядку денного керівних органів Євросоюзу.
2. Головною причиною такого стану справ, на погляд експертів, є розпорошеність функцій міжнародної діяльності між декількома європейськими інституціями, протиріччя між ними та дублювання функцій у сфері зовнішньополітичної діяльності.
3. Вибори до Європейського парламенту, призначені на травень 2014 р., та формування за їх наслідками нових керівних органів Євросоюзу, які очолять нові політичні діячі, призведуть до зміни підходів до вирішення основних європейських проблем, у тому числі й до зовнішньої політики. Це викличе зміни у завданнях та порядку функціонування європейських установ, відповідальних за міжнародну діяльність ЄС.
4. Очікується, що згадані зміни будуть пов’язані з перерозподілом зовнішньополітичних функцій між Європейською службою зовнішніх справ і Верховним представником ЄС у закордонних справах та з питань політики безпеки, з одного боку, та Єврокомісією і безпосередньо країнами-членами - з іншого, щодо здійснення повноважень у сфері зовнішньої політики.
5. Вирішити проблему узгодженості діяльності ЄСЗС та ЄК на міжнародній арені експерти пропонують за рахунок чіткого розподілу відповідальності між цими органами та організації координації їх діяльності у т.зв. «сірих зонах», на кшталт співвідношення Європейської політики сусідства з іншими елементами безпекової політики.
6. Узгодження повноважень ЄСЗС та країн-членів ЄС щодо зовнішньої політики пропонується двома шляхами – за рахунок створення центральної керівної групи країн з питань зовнішньої та безпекової політики ЄС або шляхом наділення окремих держав конкретними повноваженнями щодо здійснення політики у цій сфері.
7. Другий варіант для України є більш прийнятним. Адже у цьому випадку за розвиток партнерства ЄС з нашою державою могли б відповідати країни, що мають з традиційні відносини з Києвом (Польща, Балтійські країни та Швеція). Це значно прискорило б укладення угоди про асоціацію Україна-ЄС та подальші кроки, спрямовані на набуття нашою державою повноцінного членства в Євросоюзі, за рахунок ліквідації зайвих бюрократичних перепон та створення більш комфортних умов для роботи у цьому напрямку.

Відділ глобалістики та безпекових стратегій

(О.С. Александров)