1. Місце і роль енергозбереження у системі енергетичної безпеки України
Як відомо, на сьогодні під енергетичною безпекою прийнято розуміти здатність паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) країни забезпечити кінцевих споживачів паливно-енергетичними ресурсами в необхідному обсязі та належної якості у звичайних умовах і у межах гарантованого покриття мінімального обсягу найважливіших потреб країни під час дії дестабілізуючих чинників.
Створений за часів СРСР промислово-технічний потенціал ПЕК України до цього часу залишається здатним задовольняти основні потреби вітчизняних споживачів у паливно-енергетичних ресурсах. Так, потенціальні потужності української електроенергетики дозволяють виробляти близько 300 млрд кВт∙г електроенергії на рік, у той час як обсяг її споживання (нетто) галузями національної економіки та населенням у 2010 році становив 161 млрд кВт∙г.
Потужності українських нафтопереробних заводів (НПЗ) ще недавно були здатні виробляти близько 30 млн тонн нафтопродуктів при нинішній потребі в них внутрішнього ринку на рівні 10-12 млн тонн.
Рівень газифікації житлового фонду в містах складає близько 80 %, що відповідає середньоєвропейському рівню, в сільській місцевості – понад 30 %.
Разом з тим, стала робота промислово-технічного потенціалу ПЕК пов’язана із стабільністю постачання відповідної сировини, власні можливості забезпечення якою в Україні залишаються вкрай обмеженими. Так, видобуток нафти в Україні у 2010 році становив 3,5 млн тонн, що при нинішньому стані українських НПЗ дозволяє виробляти лише близько 2‑2,5 млн тонн нафтопродуктів або 20-25 % від потреби внутрішнього ринку. Обсяги видобутого в Україні природного газу (близько 20 млрд куб. м) здатні покрити лише потреби населення та бюджетних установ, частка яких у загальному внутрішньому споживанні газу становить менше половини. Немає в Україні й власного виробництва пального для атомних електростанцій (АЕС).
Єдиним видом енергетичної сировини, яким здатна самотужки забезпечувати Україна потреби вітчизняних енергокомпаній у повному обсязі, є вугілля (прогнозні запаси оцінюються на рівні 120 млрд т), обсяг видобутку якого у 2010 році становив 75,2 млн тонн.
За відсутності достатніх обсягів видобутку більшості видів власної енергетичної сировини Україна змушена імпортувати її з інших країн. Проте, через недиверсифікованість поставок і монопольне становище Росії щодо постачання основних видів ПЕР (насамперед, нафти, природного газу і ядерного палива) робота паливно-енергетичного комплексу України знаходиться у значній залежності від політичної складової у двосторонніх взаєминах двох держав.
Згідно з Енергетичною стратегією України на період до 2030 року у 2010 році видобуток природного газу із власних запасів мав становити 23,2 млрд куб. м (ріст на 2,7 млрд кубометрів порівняно з 2005 роком), за межами країни – 2,3 млрд куб. м. Видобуток нафтової сировини у 2010 році планувалося довести до 5,1 млн тонн.
Проте плановані результати не були досягнуті. Головною причиною відсутності прогресу щодо видобутку вуглеводнів вважається виснаження діючих родовищ та важкодоступність наявних запасів нафти і природного газу.
Не відбулося позитивних зрушень й у сфері диверсифікації поставок ПЕР в Україні. Навпаки, внаслідок припинення поставок казахстанської нафти та туркменського природного газу частка Росії у загальному імпорті паливно-енергетичних ресурсів (без урахування поставок ядерного палива) з часу прийняття Енергетичної стратегії збільшилася з 59,6 % до 71,8 % у 2010 році.
Також не спостерігається успіхів щодо налагодження сталого видобутку природного газу з нетрадиційних джерел. Незважаючи на рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 вересня 1998 року «Про заходи щодо подолання впливу кризових явищ на енергетичну сферу України», введене у дію Указом Президента України від 23 жовтня 1998 року № 1177, постанови Кабінету Міністрів України від 6 вересня 1999 року № 1634 та від 27 вересня 2000 року № 1463 щодо розвитку промислового добування метану з вугільних родовищ Донбасу, прийняття Комплексної програми дегазації вугільних пластів, Закону України «Про газ (метан) вугільних родовищ» (2009) тощо, серйозна робота на цьому напрямку до останнього часу не проводилася, а діяльність причетних органів виконавчої влади переважно зводилася до підготовки рамкових нормативно-правових актів декларативного характеру.
Головною причиною відсутності позитивних зрушень на цьому напрямку експерти вважають неясність перспектив роботи у вказаній сфері, брак технологій видобутку альтернативних видів ПЕР та належного фінансування.
Лише останнім часом у зв’язку із зацікавленістю великих західних компаній у видобутку сланцевого газу з низкою таких компаній підписані угоди про співробітництво, головною метою яких є вивчення перспектив налагодження видобутку газу сланцевих родовищ та щільних пісковиків в Україні.
Складність досягнення у стислі терміни вагомих результатів на вказаних напрямах, які можна віднести до екстенсивних підходів забезпечення енергетичної безпеки, робить безальтернативним скорочення споживання енергетичної сировини за рахунок інтенсифікації, впровадження енергозберігаючих технологій та підвищення енергоефективності економіки.
Про надзвичайну важливість для України реалізації енергозберігаючої політики вказується в Енергетичній стратегії України на період до 2030 року. Згідно з проведеними розрахунками, загальний потенціал енергозбереження України у 2030 році був оцінений на рівні 318,4 млн т у.п., що майже у 1,5 рази перевищує обсяги споживання первинної енергії у 2005 році. При цьому експертні розрахунки свідчать, що скорочення споживання енергоресурсів на третину могло б дозволити країні повністю відмовитися від імпортних ПЕР.
Одною з головних переваг енергозбереження порівняно з іншими підходами до зміцнення енергетичної безпеки є те, що на відміну від пошуків альтернативних джерел або диверсифікації постачання ПЕР в Україну, які пов’язані із значними ризиками та вилученням значних фінансових ресурсів із економіки (часто-густо для фінансування паливно-енергетичних комплексів інших країн), реалізація енергозберігаючих заходів в Україні дозволяє:
- зменшити залежність вітчизняної економіки від світової кон’юнктури цін на енергоресурси;
- уникнути безповоротної втрати величезних коштів на придбання імпортних ПЕР;
- збільшити фінансову підтримку розвитку вітчизняних інноваційних технологій;
- знизити екологічне навантаження на навколишнє природне середовище;
- підвищити конкурентоспроможність вітчизняної продукції.
2. Аналіз ефективності виконання державних програм у сфері енергозбереження
Після набуття незалежності для реалізації державної політики у сфері енергозбереження в Україні було ухвалено низку нормативно-правових актів, основними з яких є:
- Закон України «Про енергозбереження» від 01.07.1994 р., яким визначаються правові, економічні, соціальні та екологічні основи енергозбереження для всіх підприємств, об’єднань та організацій, розташованих на території України, а також для громадян;
- Комплексна державна програма енергозбереження України, яка була затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.02.1997 р. № 148 і розрахована на період до 2010 року (на даний час вичерпала строк своєї дії);
Виконання зазначеної програми передбачалося у три етапи. На першому етапі (1996-2000 рр.) планувалося реалізувати найбільш ефективні та маловитратні заходи з енергозбереження. На другому (2001-2005 рр.) – очікувалася активізація інвестування міжгалузевих та технологічних заходів у сфері енергозбереження. На третьому етапі (2006-2010 рр.) у країні повинні були розпочатися масштабні капітальні вкладення, спрямовані на реалізацію значної маси заходів з енергозбереження технологічного характеру.
У результаті реалізації запланованих заходів обсяги імпорту природного газу та нафти в 2010 році мали зменшитися майже вдвічі порівняно з 1996 роком.
- Енергетична стратегія України на період до 2030 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 березня 2006 р. № 145-р;
У даному документі визначено наявний потенціал енергозбереження в Україні та пріоритетні напрямки щодо його реалізації, зокрема, за рахунок:
- галузевого технічного (технологічного) чинника (встановлений потенціал енергозбереження до 2030 року оцінений на рівні 175,93 млн т у.п.);
- міжгалузевого технічного (технологічного) чинника (22,13 млн т у.п.);
- галузевого структурного чинника (61,65 млн т у.п.);
- міжгалузевого структурного чинника (58,65 млн т у.п.).
- Державна цільова економічна програма енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010-2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 2010 р. № 243.
Оцінюючи ефективність прийнятих документів з позиції досягнутих результатів, можна зазначити, що певні ознаки покращання ситуації у сфері енергоефективності в Україні почали відзначатися лише на початку 2000-их років. Так, якщо енергоємність ВВП протягом 1990-1996 рр. зросла на 38,6 %, то з 2000 року намітилася тенденція до її зменшення. При цьому вперше в історії України зростання ВВП було досягнуто за одночасного скорочення споживання первинних паливно-енергетичних ресурсів.
Проте, починаючи з 2002 року, темпи зниження енергоємності ВВП уповільнилися, що пов’язується з високим ступенем фізичного зносу основних фондів (65-70 %) та відповідним підвищенням питомих витрат паливно-енергетичних ресурсів на виробництво низки важливих видів продукції в найбільш енергоємних галузях економіки (металургійній, машинобудівній, хімічній та нафтохімічній, а також у житлово-комунальній сфері).
Не зазнала радикальних змін на краще ситуація й у наступних роках. Зокрема, за даними моніторингу питомих витрат енергоносіїв на виробництво основних видів продукції (надання послуг) в Україні за 2005‑2010 рр., проведеного Державним агентством енергоефективності та енергозбереження України (Держенергоефективності), у 2010 році певне зменшення таких витрат порівняно з 2005 роком відзначено по близько 20 видах продукції із 34.
При цьому серед найбільш енергоємних видів продукції найкращих результатів у скороченні споживання палива вдалося досягнути лише у виробництві феросплавів (на 15,3 %) та прокату плоского гарячекатаного (на 7,6 %).
Зменшення питомих витрат енергоносіїв більше 10 % відзначено лише по 5 видах продукції (жири та масла тваринні, цукор рафінований, оксид алюмінію, феросплави та руда марганцева).
Разом з тим, витрати енергоресурсів на виробництво металургійної продукції в Україні залишалися значно вищими ніж у закордонних виробників. Наприклад, питомі витрати ПЕР на виробництво чавуну на українських металургійних підприємствах майже на третину вищі, ніж на провідних підприємствах світу.
З кожним роком зростали й питомі витрати енергоресурсів у сфері комунального теплопостачання, на підприємствах хімічної промисловості та у діяльності трубопровідного транспорту газу. Так, якщо у 2005 році витрати електростанцій на виробництво та випуск теплоенергії становили 170,9 кг у.п. на 1 Гкал, то у 2010 році цей показник становив 180 кг (збільшення на 5,3 %). За 6 років не вдалося скоротити витрати на виробництво вказаного виду продукції й на українських котельнях.
Зростання питомих витрат ПЕР також відзначено у виробництві аміаку синтетичного (із 131,2 кг у.п./тонну у 2005 році до 146,6 кг у 2010 році), нафтопереробці (із 49,5 кг у.п./тонну у 2005 році до 60,3 кг у 2010 році), виробництві окремих видів металургійної продукції та ін.
Головними причинами низької ефективності енергозберігаючої політики, яка проводилася до 2010 року, експерти вважають:
- декларативність прийнятих державних програм та незадовільне виконання передбачених у них заходів у сфері енергозбереження;
Такого висновку дійшли фахівці Рахункової палати України під час аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Національному агентству України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів на здійснення заходів у сфері енергоефективності та енергозбереження (НАЕР), в якому вказується на описовий характер Комплексної державної програми енергозбереження та Програми державної підтримки розвитку нетрадиційних та відновлювальних джерел енергії та малої гідро- і теплоенергетики та відсутність у них затверджених програмних заходів, термінів виконання та відповідальних виконавців.
Водночас, всупереч вимогам законодавства, НАЕР не забезпечувало контроль за розробкою центральними органами виконавчої влади галузевих програм енергозбереження, а також своєчасний та об’єктивний моніторинг стану енергозбереження у державі.
- недостатність коштів, які виділяються державою на реалізацію заходів, передбачених діючими програмами, та низький рівень контролю за їх використанням;
За даними Держенергозбереження, на фінансування заходів з енергозбереження у 2010 році із державного бюджету було виділено 118,4 млн грн, що на 36,2 % менше, ніж у попередньому році.
При цьому до 2010 року формування бюджетних запитів планування коштів державного бюджету НАЕР здійснювалося за відсутності затверджених в установленому порядку планових заходів у сфері енергозбереження та енергоефективності, що створювало передумови для безсистемного витрачання державних коштів, а основне фінансування бюджетних програм за напрямами енергозбереження та енергоефективності часто-густо спрямовувалося не на розроблення енергозберігаючих технологій та підвищення енергоефективності, а переважно на утримання апарату НАЕР.
У той же час внаслідок недосконалості механізму використання надходжень до спецфонду держбюджету від надання Державною інспекцією з енергозбереження платних послуг, значні кошти державного бюджету залишалися фактично «замороженими» на рахунку Інспекції у Державному казначействі.
- відсутність дієвих стимулів для основних споживачів ПЕР щодо впровадження енергозберігаючих технологій;
Так, напрями розроблення державних енергетичних стандартів (ДСТУ), що є одним з інструментів реалізації економічних заходів управління енергозбереженням, визначалися НАЕР довільно без урахування заходів, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.10.2008 № 1334-р щодо галузей, які потребують першочергового зменшення енергоємності (будівництво, житлово-комунальне господарство, металургійна, хімічна, машинобудівна промисловості).
- недосконалість чинного законодавства у сфері інвестиційної діяльності, що утримує потенційних інвесторів від участі у фінансуванні енергозберігаючих заходів.
Незважаючи на наявність потенційної зацікавленості інвесторів (у тому числі іноземних) у фінансуванні проектів з енергозбереження в Україні, у 2010 році основними джерелами фінансування залишалися:
- державний бюджет – 118,4 млн грн (2,3 % загального обсягу залучених коштів);
- місцеві бюджети – 442,6 млн грн (8,7 %);
- кошти підприємств – 3802,6 млн грн (75,2 %);
- інші джерела – 700,6 млн грн (13,8 %).
Загальний обсяг залучених коштів на фінансування заходів з енергозбереження у 2010 році склав 5,1 млрд грн. Середній обсяг залучених коштів на фінансування енергозбереження в регіонах України становив 186,1 млн грн.
3. Пріоритетні напрямки активізації роботи у сфері енергозбереження
Враховуючи, що з моменту прийняття Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010‑2015 роки пройшло лише 1,5 роки, на сьогодні важко оцінити реальний практичний ефект від її реалізації. Проте внесення поправок до змісту Програми вже за півроку після її прийняття свідчить про наявність певних прорахунків при її розробці.
Крім того, вже зараз можна констатувати проблеми виконання Програми у частині її фінансування. Так, незважаючи на те, що прогнозні обсяги фінансування програмних заходів з державного бюджету у 2010 році були передбачені на рівні 0,6 млрд грн, їх реальне фінансування становило майже у 6 разів нижчим (118,4 млн грн). Недофінансування є також характерним й з боку місцевих бюджетів (442,6 млн грн проти передбачених 1,6 млрд грн). Загальний же обсяг недофінансування у 2010 році оцінюється у 4 млрд грн.
У той же час, згідно з даними Держмитслужби України, у 2010 році у рахунок оплати поставок природного газу з української економіки було вилучено $ 6,8 млрд (чистий імпорт), нафти – $ 4,1 млрд (чистий імпорт). Загалом же, чистий імпорт паливно-енергетичних ресурсів (ПЕР) в Україну в 2010 році становив $ 13,4 млрд (або понад 100 млрд грн).
За географічним розподілом найбільші обсяги енергетичної сировини в Україну надходять із РФ. Зокрема, у 2010 році із Росії було імпортовано паливно‑енергетичних ресурсів (не враховуючи поставок ядерного палива) на суму $ 12,1 млрд, що становить понад 70 % їх загального імпорту у країну ($ 16,9 млрд).
Тобто, сьогодні всупереч національним інтересам продовжується гальмування реалізації енергозберігаючої політики у країні. Про це свідчить і триваюче старіння основних фондів генеруючих потужностей. Якщо у 2005 році частка зношених потужностей українських теплових електростанцій становила 65 %, то у 2010 році вона збільшилася до 76,2 %.
Впевненості у подоланні цієї тенденції немає через відсутність у чинній Програмі дієвих заходів та інструментів, спрямованих на стимулювання підприємств до раціонального використання енергоресурсів. За умов збереження у підприємств можливості перекладання своїх невиробничих витрат на кінцевих споживачів важко розраховувати на активізацію їх діяльності у сфері енергоефективності. Розвитку подій саме за таким сценарієм сприятиме відсутність достовірних вимірювань витрат енергоресурсів, на підставі яких має бути організований їх комерційний облік.
Так, за даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, станом на 01.01.11 р. житловий фонд було оснащено:
- приладами обліку холодної води – 55885 будинки, або 43,69 % від загальної кількості будинків з централізованим постачанням холодної води (127920);
- гарячої води – 7008 будинки, або 15,93 % від загальної кількості будинків з централізованим постачанням гарячої води (43992);
- теплової енергії – 28170 будинки, або 38,31 % від загальної кількості будинків з централізованим опаленням (73523).
У той же час, на тлі захоплення розробників Програми технічними заходами, поза їх увагою залишилася багатофакторність проблеми енергозбереження та оцінка регіональних особливостей та можливостей її розв’язання.
Майже не приділено уваги необхідності розширення переліку фінансово-економічних стимулів у сфері енергозбереження, які вважаються найбільш дієвими інструментами заохочення споживачів до раціонального використання енергоресурсів та впровадження нових енергозберігаючих технологій у виробництві та побуті.
За світовою практикою перелік фінансово-економічних стимулів у сфері енергозбереження в основному складається із:
- встановлення об’єктивних цін на енергоресурси і тарифи з їх доставки, які мають покривати реальні витрати енергопідприємств при одночасному стимулюванні останніх до мінімізації непродуктивних втрат у процесі енергозабезпечення кінцевих споживачів;
- системи податкових пільг, які надаються з боку держави для стимулювання енергозбереження, або диференційованого оподаткування;
- різноманітних форм державної фінансової підтримки (надання інвестиційних грантів або прямих субсидій у вигляді фіксованої суми чи часткових виплат, пропорційних обсягам енергії, що зберігається, тощо).
Цілі та принципи державного управління у сфері енергоефективності, а також пріоритетні напрями державної політики щодо енергоефективності були чітко прописані у Концептуальних засадах державної політики щодо забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів (енергоефективності), схвалених рішенням Ради національної безпеки і оборони Україні від 30 травня 2008 року. Натомість, переважна більшість визначених цим документом напрямів та завдань залишилась «на папері».
З метою запобігання негативному впливу на економіку України значного зростання ціни на імпортований природний газ, для підвищення рівня енергетичної безпеки держави та забезпечення конкурентоспроможності українських товарів на світових ринках Президент України 22 серпня ц.р. доручив Кабінету Міністрів України, центральним та місцевим органам виконавчої влади забезпечити:
- розроблення та внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроекту щодо запровадження обов’язкового обліку виробленої, транспортованої, розподіленої та фактично спожитої теплової енергії;
- внесення змін до Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010‑2015 роки та Енергетичної стратегії України до 2030 року щодо зменшення обсягів використання природного газу та збільшення обсягів використання альтернативних видів палива;
- удосконалення порядку використання коштів державного бюджету на виконання Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010‑2015 роки, з наданням пріоритету проектам, спрямованим на зменшення споживання природного газу;
- затвердження плану заходів щодо збільшення питомої ваги вітчизняних рідких і газоподібних вуглеводнів в енергетичному балансі України на 2011‑2012 роки;
- розроблення додаткових заходів щодо стимулювання впровадження енергоефективних технологій та ощадливого споживання енергетичних ресурсів, виробництва альтернативних видів палива, зокрема, шляхом залучення на ці цілі міжнародної технічної допомоги, інвестицій і кредитних ресурсів іноземних інвесторів;
- проведення заходів, спрямованих на формування в суспільстві свідомого ставлення до необхідності ощадливого споживання енергоресурсів, зокрема природного газу;
- проведення енергетичного аудиту суб’єктів господарювання, які здійснюють виробництво, транспортування та постачання теплової енергії споживачам, і за його результатами вжити заходів щодо підвищення рівня енерогоефективності діяльності таких суб’єктів господарювання та скорочення ними споживання природного газу у виробництві тепла, зокрема шляхом заміни природного газу альтернативними видами палива;
- проведення перевірок рівня готовності суб’єктів господарювання, що використовують природний газ як основний вид палива, до переходу на використання резервних видів палива та за результатами вжити заходів щодо усунення виявлених недоліків;
- а також активізувати роботу із залучення коштів із небюджетних джерел, у тому числі коштів міжнародних організацій, для оптимізації системи теплопостачання населених пунктів шляхом закриття або модернізації нерентабельних об'єктів комунальної теплоенергетики, впровадження когенераційних установок, будівництва у разі потреби нових котелень за новітніми ресурсозберігаючими технологіями, використання сучасних видів теплоізоляції та попередньо ізольованих труб під час ремонту теплових мереж, утворення індивідуальних теплових пунктів.
Крім того, з огляду на викладене, а також на ймовірне збереження в України складнощів із забезпеченням вітчизняної економіки імпортними енергоресурсами, уявляється доцільним:
- розглядати енергозбереження в якості головного пріоритету забезпечення енергетичної безпеки країни;
- провести поглиблений аналіз стану ефективності споживання енергоресурсів у галузях та регіонах країни;
- запровадити практику формування паливно-енергетичних балансів областей з додатковими положеннями щодо енергоефективності та оцінки потенціалів енергозбереження;
- впровадити єдину методику розробки регіональних програм і стандартів;
- передбачити створення обласних інформаційно-аналітичних баз моніторингу енергозбереження;
- розглянути можливість впровадження системи нормативів споживання енергоресурсів, зокрема природного газу, галузями промисловості, передбачивши його скорочення протягом певного періоду, та штрафних санкцій за їх перевищення (податкових пільг за дотримання);
- забезпечити виконання заходів із заміщення природного газу іншими видами палива та енергії, в тому числі щодо переведення компресорів газотранспортної системи на електроприводи, часткового переведення теплоенергогенеруючих потужностей на вугілля або торф, модернізації електромереж з метою скорочення втрат електроенергії та залучення додаткових потужностей атомних електростанцій тощо;
- розглянути доцільність створення спеціальних фондів у регіонах для фінансування інвестиційних заходів у сфері енергозбереження;
- поширити практику проведення виставок-ярмарків енергозберігаючого обладнання і технологій;
- забезпечити належне фінансування заходів Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010-2015 роки та контроль за використанням коштів, які виділяються з Державного бюджету;
- доповнити завдання і заходи з виконання Державної цільової програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010‑2015 роки, передбачивши практичну реалізацію пріоритетних напрямів державної політики щодо енергоефективності, визначених Концептуальними засадами державної політики щодо забезпечення ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів (енергоефективності) (рішення Ради національної безпеки і оборони Україні від 30 травня 2008 року).
Відділ енергетичної та ядерної безпеки
(А.Сменковський, С.Воронцов)