"Чисельність Збройних сил України як фактор обороноздатності". Аналітична записка

Анотація

 

Чисельність особового складу ЗС розглядається у системі чинників їх реформування за останнє десятиліття.

Надано ретроспективний аналіз нормативно-правового регулювання чисельності у проектах і законах України, Стратегічному оборонному бюлетені, Державній програмі розвитку Збройних сил.

Розглянуто підходи до оцінки цього параметра й представлено найбільш логічний метод його обґрунтування. Показано, що вихід із кризового стану ЗС і обороноздатності держави в цілому має пов'язуватися насамперед з технічним переоснащенням армії. А чисельність має бути підпорядкована необхідній – обґрунтованій у відповідності з реальною воєнною загрозою структурі основних озброєнь.

 

ЧИСЕЛЬНІСТЬ ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ ЯК ФАКТОР ОБОРОНОЗДАТНОСТІ 

 

Чисельність збройних сил (ЧЗС) належить до основних параметрів, що характеризують їх обрис. У цьому зв'язку одним з важливих завдань теорії і практики реформування й будівництва збройних сил (ЗС) є обґрунтування чисельності особового складу (ОС).

Фактор реформи. Широка публічна дискусія з питань воєнної реформи в Україні розпочалася після опублікування у 2000 р. аналітичної доповіді Українського центру економічних і політичних досліджень ім. Разумкова. У ній системно аналізувалася ситуація в оборонній сфері й зроблено висновок про те, що Воєнна організація держави та її базовий елемент – ЗС перебувають у стані глибокої кризи й вимагають рішучого втручання в процес їх реформування. Основними чинниками кризового стану в доповіді названі: надлишкова структура й чисельність ЗС, їх обтяжливість для економіки держави, незадовільний стан озброєнь і військової техніки (ОВТ), низька боєздатність військових формувань.

Професійний „західний” аналіз воєнної реформи в Україні започаткувало солідне видання Jan’s Defence Weekly[1]. У ньому також підкреслювалася надмірність структури й ЧЗС, невідповідність їх рівню фінансування, нераціональність структури оборонного бюджету, застарілість ОВТ, а також відсутність реалістичної програми воєнної реформи. Автор попереджав, що без хірургічного втручання ЗС опиняться перед загрозою самознищення, й подальше погіршення їхнього стану стане незворотним.

На думку спеціального радника НАТО у справах Центральної та Східної Європи, у цей період акценти реформування визначав корпоративний інтерес керівництва ЗС, який проявився у захисті старої структури армії й прагненні зберегти її якомога довше. За відсутності відповідної компетентності й досвіду цивільного уряду, з одного боку, економічного занепаду та обмеженого фінансування оборонного відомства – з іншого, це призвело до катастрофічних наслідків. Додаткові кошти, які виділялись державою, витрачалися не на реформу, а на реанімацію старої системи[2]. Безальтернативність скорочення чисельності війська, експерт підсилював відсутністю значного зростання ВВП, а також об'єктивною тенденцією збільшення базових складових вартості утримання сучасної силової структури: особового складу, інфраструктури, наукових досліджень і пошуково-конструкторських робіт, експлуатації й обслуговування техніки, закупівлі ОВТ. До цих же аргументів належав і якісний розвиток озброєнь[3].

Зі свого боку керівництво Міністерства оборони (МО) України й Генерального штабу (ГШ) основою для виходу з кризової ситуації декларувало „нарощування процесу скорочення бойового й чисельного складу ЗС та можливості усе більше виділяти коштів на ОВТ і підготовку ОС, які з'являться у зв'язку з цим”. У межах передбачуваної реформи мова йшла про те, щоб у 2010 р. мати у ЗС 240-250 тис. осіб[4].

Разом з тим у рамках реального фінансування оборонного відомства умови реформування армії продовжувала диктувати несбалансована структура його бюджету, де на утримання війська витрачалося до 85 % від усіх коштів... Такий стан фінансування практично унеможливлював спрямування інвестицій на розвиток ОВТ, підготовку особового складу й призводив до подальшого погіршення боєздатності ЗС.

З метою приведення структури та ЧЗС у відповідність з реальними загрозами й ресурсними можливостями держави у 2003 р. стартував оборонний огляд. Результати його показали, що при загальній чисельності близько 90-100 тис. осіб (близько 70-75 тис. військовослужбовців) ЗСУ матимуть можливість ефективно виконувати поставлені перед ними завдання. Рішуче прискорене скорочення бойового й чисельного складу ЗС та створення за рахунок цього фінансових можливостей для вирішення життєво важливих завдань розвитку армії було прийняте найпершим завданням „хірургічного втручання” і покладене в основу стратегічного планування[5].

Агітуючи народних депутатів за прийняття закону про скорочення ЧЗС, Міністр оборони запевняв, що в результаті реформування вже у 2004 р. вивільниться майже 400 млн грн (до 7,7 % оборонного бюджету), а в структурі бюджету 2005 р. – близько 500 млн гривень. Покладені в основу фінансово-економічного обґрунтування наміченої реформи „найсучасніші методики і технології” спиралися на прогнозні показники витрат на потреби МО на період до 2015 року, затверджені КМУ. У запланованій структурі використання прогнозованих витрат уже у 2007 р. відсоток на утримання ОС знижувався до 51 %, тобто відповідав світовій практиці, і забезпечував збільшення інвестицій на розвиток ОВТ з 8 % у 2005 р. до 28 % (з наступним зростанням до 33 %).

Однак плани стали тріщати вже у найближчому 2005 р. – зі зміною керівництва МО. Незважаючи на переконливість прийнятих стратегічних рішень, законодавчо встановлена ЧЗС у 245 тис. осіб на цей рік не відповідала орієнтирам Стратегічного оборонного бюлетеня (СОБ) на період до 2015 року. Аргументи на користь зниження темпів скорочення ЗС, наведені в пояснювальній записці до проекту закону, були формальні й непереконливі.

Затвердженням у 2005 р. Державної програми розвитку Збройних Сил України на 2006-2011 рр. (ДП ЗС), яка встановлює менші обсяги й темпи скорочення ЧЗС – див. табл. 1, по суті, була поставлена під сумнів обґрунтованість СОБ й, відповідно, ефективність оборонного планування.

Таблиця 1

Чисельність ЗСУ, тис. осіб

Примітки: * – облікова чисельність

** – штатна чисельність

 

Нова схема скорочення передбачала вихід у 2011 р. на чисельність ОС у 143 тис. осіб, яка чинним на той час міністром оборони називалася „оптимальною”. При цьому закладена у Програму частка бюджету на утримання ОС складала понад 60 % (у середньому), а необхідна сума фінансового забезпечення ДП ЗС, більша за 70 млрд грн, могла бути забезпечена лише за умови щорічного виділення 2 % ВВП протягом шести років. Натомість практика фінансування оборонного відомства не давала її розробникам таких підстав. Ще нереальніше виглядала надія на фінансування в обсязі 3 % ВВП, на яку військові розраховували для переведення армії на контрактну основу (у рамках цієї ж програми). Тобто, фінансово-економічне обґрунтування ДП ЗС вже відступало від прогнозних показників витрат з держбюджету – від економічних можливостей держави. А в результаті не відповідало й фактичним видаткам на оборону в 2004‑2008 рр., близьким до прогнозних – див. рисунок. Ще більш нереальними виглядають потреби Перспективного плану основних заходів щодо переходу ЗСУ до комплектування військовослужбовцями військової служби за контрактом на період 2008-2010 років.

 

 

Вже на третій рік (у 2008 р.) законодавчо встановлена ЧЗС в 191 тис. осіб на 8 тис.осіб перевищувала показники цієї програми (див. табл. 1). Про недостатню продуманість цього рішення говорить той факт, що воно з’явилося через два тижні після проекту Закону України „Про чисельність Збройних сил України на 2008 рік”, у якому фігурували 183 тис. осіб. При цьому Пояснювальна записка до нового проекту закону практично слово в слово повторювала „обґрунтування” попередньої чисельності.

У січні 2009 р. Президент України увів у дію рішення РНБО (від 26.09.2008 р.) щодо підвищення обороноздатності України, у контексті якого припинялося будь-яке скорочення, а ЧЗС до 2011 р. визначалася кількістю 212 тис. осіб. „Ціна питання”, на думку Голови профільного комітету ВР, становила мільярди гривень. Водночас проект закону, винесений президентом уже через три місяці, не відповідав ухваленому рішенню (див. табл. 1).

У тому ж контексті підвищення обороноздатності РНБО у жовтні 2009 р. приймає рішення, а президент затверджує зміну планів і встановлення ЧЗС до кінця 2011 р. у 200 тис. осіб.

У наступному проекті закону про ЧЗС на 2009 р., поданому представниками Комітету ВР з питань національної безпеки і оборони, фігурує чисельність в 191 тис. осіб. При цьому в Пояснювальній записці до законопроекту критикується проект закону, поданий президентом, за порушення Закону України „Про чисельність ЗСУ на 2008 рік”, а також відсутність „чіткого обґрунтування й розрахунків необхідності такого кроку”. Хоча, як стверджується у висновках Головного науково-експертного управління ВР на останній законопроект: „як це мало місце і при внесенні попередніх законопроектів з даного, у доданих до проекту документах не наведене обґрунтування доцільності параметрів чисельності ЗС, які пропонується встановити”.

В одному із висновків Головного експертного управління порушене також питання про якісний бік скорочення і його зв'язок з реформою ЗС (яка передбачала усунення диспропорції в офіцерському корпусі): у ЗС Польщі (в 2006 р. чисельністю близько 150 тис. осіб) на службі перебувало 28 генералів і близько 5 тис. старших офіцерів, а у ЗС України (чисельністю 221 тис. осіб) – 187 генералів. За даними Білої книги України, навіть після запланованого скорочення в армії залишиться 165 генералів і понад 13 тис. старших офіцерів.

На завершення контексту нормативно-правового супроводу реформи можна зауважити, що тільки з 2004 р. – року опублікування СОБ, ВР прийняла до розгляду більше 13 законопроектів, що стосуються ЧЗС, з яких прийнято чотири.

Обґрунтованість рішень. При обґрунтуванні ЧЗС Генеральним штабом за базовий прийнято метод аналогій, за головний орієнтир – світовий досвід, а за інтерпретацію цього досвіду – пряму залежність шуканої чисельності від чисельності населення, довжини кордону і ВВП держави.

Вже у ті часи Регіональний філіал Національного інституту стратегічних досліджень звертав увагу на низку сумнівних положень у самому підході та у прийнятій процедурі обґрунтування шуканого рішення[6].

Одним з основних принципів будівництва ЗС демократичної держави (який іноді трактується як критерій достатності й ефективності) у світовій практиці виступає їх „організованість, оснащеність і підготовленість у відповідності до реальних воєнних загроз”[7]. Тобто визнання й означення воєнної загрози, яка передбачає організацію заходів протидії, вважається першим кроком у системі заходів з військового будівництва.

При цьому очевидно, що реальність загрози передбачає її дійсну, а не уявлювану, як-то середньостатистичну наявність. Вона тому й реальна, що має під собою цілком предметну, матеріальну основу, а саме якісно-кількісний склад (структура) основних озброєнь ймовірного, розрахункового (або названого інакше) супротивника. Вона визначає й пошук заходів протидії, насамперед в адекватній власній структурі основних озброєнь. Саме структура озброєнь визначає необхідний обрис військової сили і є базовим носієм бойового потенціалу армії та сутності принципу оборонної достатності, а тому – визначальним фактором всіх її основних параметрів, у тому числі ЧЗС. Таким чином розрахунку (обґрунтуванню) ЧЗС має передувати обґрунтування необхідної структури основних озброєнь.

Не можна стверджувати, що наведена схема не визнана військовим керівництвом. За нею, наприклад, побудовано Перелік основних заходів проведення оборонного огляду 2009 року. Правда без конкретизації „можливостей ЗСУ, необхідних для реагування на виклики і загрози у воєнній сфері”, що дає підставу для вільного їх тлумачення, у тому числі за допомогою чисельності військ. Такий підхід до обґрунтування ЧЗС пізніше визнано й керівництвом ГШ[8].

І разом з тим, у СОБ 2004 р., практичний підхід до визначення перспективного обрису ЗСУ зразка 2015 р. (розділ ІІ, п. 2.3) виходив з віртуальної – середньостатистичної загрози (задаючи у такий спосіб середньостатистичну мету й такого ж роду завдання Воєнної організації та ЗС, а також зовсім виключаючи з умов завдання фактор озброєнь та принцип оборонної достатності). А основним параметром перетворень в армії виступала чисельність ОС, на основі якої будувалася структура видів ЗС – прийнята модель їх перспективного обрису. Якість документа надалі одержала недвозначну різку оцінку нового й наступного міністрів оборони. А прикладом сприйняття обґрунтованості запланованих заходів військовими експертами може служити припущення, що чисельність в 100 тис. осіб склалася чисто арифметично: діленням прогнозної суми бюджету оборонного відомства на суму утримання польських військовослужбовців (30 тис. дол. США на одну особу), обрану за зразок.

Іншим основним принципом будівництва ЗС, що визначає оборонне планування, є відповідність їх економічним можливостям держави. Очевидність цього принципу не підлягала сумніву, і він сумлінно декларувався у всіх державних програмах: будівництва і розвитку (до 2005 р. – перший варіант), реформування і розвитку (до 2005 р. – другий варіант) і просто розвитку ЗСУ (до 2011 р.). Водночас в системі оборонного планування він не виступав як чинник обмеження (див. вище). Інваріантно до нього оборонне відомство орієнтувалося на свої „нормативні потреби”, які ніколи не відповідали ні реальним, ні потенційним загрозам[9]. Задоволення  таких потреб могло зруйнувати економіку навіть економічно розвиненої держави. Однак „недостатнє фінансування” перманентно висувалося головною причиною кризового стану армії й виправданням керівництва МО за неефективність воєнної реформи.

На некоректність такої постановки питання звертали увагу як національні, так і закордонні експерти. Вони зауважували, що „гроші не допоможуть компенсувати збитки, заподіяні неправильною політикою й неякісними військовими програмами”[10], що „на жаль, збільшення фінансування не розв'яже проблеми – навіть при неухильному виконанні надходження передбачених законом 3 % ВВП”, а „недостатнє фінансування є лише симптомом ширшої проблеми…”[11]. Про це на одному з засідань РНБО говорив і президент держави.

Одним із об'єктивних показників порушення цього принципу будівництва ЗС може служити структура оборонного бюджету. Невідповідність між складом ЗС і можливостями держави забезпечувати їх потреби як правило проявляється у збільшенні в ній частки витрат на утримання ОС і фінансуванні статей їх розвитку за залишковим принципом. В орієнтирах світової практики частка утримання ОС в оборонному бюджеті не повинна перевищувати 50 %. У Німеччині вона складає 50 %, Франції й Туреччині – 40 %, Польщі – 30 % (проти українських 85 % (див. вище).

Витрати на оборону можна розділити на поточні та інвестиційні. До перших належать витрати на утримання ОС і бойову підготовку, включаючи поточне матеріально-технічне забезпечення. Інвестиційні – це витрати на розвиток ЗС. До них належать витрати на закупівлю ОВТ, проведення НДДКР, а також розвиток інфраструктури. За оцінками Стокгольмського міжнародного інституту з вивчення проблем миру, частки поточних та інвестиційних витрат у країнах НАТО у 2007 р. становили близько 65 % і 35 % відповідно.

У Росії, наприклад, у період 1995-2000 рр. до 77 % коштів, виділених на оборону, складали поточні витрати, з яких левова частка йшла на утримання ОС. Однак, починаючи з 2001 р., ситуація стала покращуватися. І у 2005 р. співвідношення між поточними та інвестиційними витратами складало вже 60 % і 40 %. Це дозволило розпочати здійснення нових закупівель озброєння і його модернізації, активізувати бойову підготовку військ. Але й це визнано незадовільним. Рішенням РНБО РФ у 2005 р. поставлене завдання вийти на співвідношення між поточними та інвестиційними витратами до 2011 р. – 50 % на 50 %, а надалі – 30 % на 70 % на користь інвестиційних витрат. Така жорстка вимога до поточних витрат в умовах обмеженого фінансування та прийнятої в них рівності витрат на утримання ОС, з одного боку, і на бойову підготовку та матеріально-технічне забезпечення – з іншого, обумовила прийняття при розрахунку ЧЗС прямої її залежності від обсягу коштів, що виділяються на забезпечення ОС. У такий спосіб неодмінним визнається пріоритет розвитку, а ЧЗС визначається з позицій ресурсно-економічних обмежень. У цьому випадку ЗС більшою мірою будуть збалансовані за чисельністю особового складу, рівнем бойової підготовки, кількістю і якістю основного озброєння[12]. Проте чисельність, визначена у такий спосіб, не може співвідноситися із завданнями, покладеними на ЗС. Адже за такого підходу вона розглядається як результат політичного рішення, обраного на основі компромісу між необхідною чисельністю, що виходить із тих самих завдань, і можливою чисельністю, утримання якої може забезпечити держава. У цьому сенсі вона може вважатися раціональною для заданих ресурсних можливостей.

Результати реформи. Визнання (ще на початку аналізованого десятиліття) кризового стану ЗС і його основних чинників, серед яких надлишкова структура й чисельність ЗС, а також базових – відпрацьованих світовою практикою принципів реформування армії, по суті, звелася до декларування намірів „нарощування процесу реформи”, але так і не одержало реального практичного втілення.

Результатом стало офіційне визнання Стратегією національної безпеки того, що „критичний стан озброєння та військової техніки, низький рівень забезпечення та підготовки Збройних Сил України, ставить під загрозу можливість виконання ними завдань оборони держави”, та констатація Президентом України на засіданні РНБО у грудні 2006 р. незадовільної готовності ЗС до виконання покладених на них завдань. 

Фактично за період, що розглядається, мало місце поглиблення кризового стану технічного оснащення армії – за стабільно низького (в середньому 7 %) рівня фінансування розвитку ОВТ та інфраструктури (бойової підготовки – в середньому близько 6 %), відсутність чітко визначених пріоритетів оборонної і військово-технічної політики, прогресуюче невиконання держпрограм розвитку ЗС і ОВТ.

У ситуації, що складалася, окреме значення як за рівнем уваги (у тому числі через законодавчо встановлену необхідність), так і за рівнем відповідних бюджетних ресурсів, мало встановлення чисельності ОС ЗС. При цьому, незважаючи на визнання військовим керівництвом „найбільш логічного підходу” до її визначення, а саме – виходячи з необхідної – обґрунтованої у відповідності до реальної воєнної загрози структури основних озброєнь, параметр ЧЗС став регульованим у ручному режимі, з відповідними різкими, не завжди виправданими коливаннями. А стаття оборонного бюджету, спрямована на утримання ОС, залишалася в його структурі переважаючою. У 2006 р. її частка знизилася до 69 %, а у наступні роки знов повернулася до неприйнятних 80-85 % (див. табл. 2).

Таблиця 2

Показники фінансування Збройних сил України

 

У цій ситуації заслуговує на увагу наступне. За загального зростання оборонного бюджету впродовж 2000-2008 рр. (2009 р. – рік кризового стану й невиправданого росту курсу долара не береться до уваги, хоча він незначно змінює якісну картину) у 4,5 разу, його частка, що припадає на одну особу ЗС, зросла у 9,4 разу, а відповідна частка статті на утримання, тобто фактичні видатки – у 9,5 разу. У 2008 р. вони становили майже 7,7 тис. дол. США або 38,5 тис. гривень. На місяць – це перевищує 3,2 тис. грн, що майже удвічі більше середньої заробітної плати в Україні.

За таких обставин принциповим є те, що чотириразове збільшення поточних витрат у структурі оборонного бюджету здійснювалося у тому числі на шкоду видаткам на розвиток озброєнь, які, як підкреслювалося вище, є базової складовою бойового потенціалу.

Так у 2008 р. (перший рік перевищення орієнтирів ДП ЗС за показником ЧВС – див. вище) витрати на утримання особового складу зросли (у порівнянні з попереднім роком) на суму 1389,9 млн грн, яка перевищувала асигнування, заплановані на розвиток ОВТ[13].

За фактичного зниження бюджетного фінансування на 2009 р. понад 85 % коштів МО пішло на утримання ОС. При цьому, за визнанням екс‑начальника ГШ, на відновлення арсеналів і бойову підготовку – „майже нічого”. Бойова підготовка проводилася тільки винищувальною авіацією, яка несе бойове чергування. У її складі з 112 винищувачів не більше 31 винищувача залишилися здатними до виконання завдань. Засобів на ремонт не виділялося.

Такі „пріоритети” суперечать характеру воєн сучасної епохи – епохи перенесення центру вагомості збройної боротьби у повітряно-космічний простір, епохи електроніки й нанотехнологій (ефект військового застосування яких прогнозується більшим, ніж ядерної зброї), епохи робототехніки (яка дозволяє зробити новий крок в інтелектуалізації бойових дій). В таких умовах навряд чи залишається скільки-небудь значимим вплив чисельності ЗС на їх могутність.

Про те, що чисельність армії не є визначальним чинником, свідчать і приклади новітньої історії: Ірак і Югославія мали досить численні армії, але виявилися неспроможними в сучасних умовах ведення збройної боротьби. Розуміючи це, практично всюди країни світу йдуть на збільшення інноваційних витрат за рахунок зменшення поточних.

На думку експертів Центра досліджень армії, конверсії і роззброєння, зіставлення прийнятих рішень і подій в оборонній сфері свідчить швидше не про турботу щодо підвищення боєздатності ЗС, а про демонстрацію активної діяльності в цьому секторі та уваги до армії. Оскільки на сьогодні саме ЧЗС залишилася одним з параметрів, що може змінюватися в певному діапазоні без якихось надзусиль.

Висновки і рекомендації

1. Прийняте військово-політичним керівництвом держави рішення про зниження темпів скорочення ЧЗС, а також спроби збільшення цієї чисельності суперечать світовому досвіду розв'язання завдань реформування оборонного сектора, рекомендаціям національних та іноземних експертів, а також прийнятим законам і чинній ДП ЗС. Висунуті у зв’язку з цим аргументи є суперечливими й непереконливими.

2. Нормативно-правове забезпечення регулювання ЧЗС не можна вважати керованим процесом. Основою його розбалансування, як і відсутності спадковості рішень, що приймаються у оборонній сфері, є недостатній рівень їх обґрунтування.

3. Вихід із кризового стану ЗС і обороноздатності держави в цілому має пов'язуватися насамперед з технічним переоснащенням армії. Це безумовно вимагає перегляду пріоритетів у структурі оборонного бюджету та підходів з його забезпечення.

Стаття оборонного бюджету на утримання особового складу не повинна перевищувати 50 % його обсягу, незалежно від абсолютного вираження останнього. Однак одномоментний перехід до раціонального співвідношення є теж нереалістичним.

4. Чисельність ЗС має визначатися, виходячи з необхідної – обґрунтованої у відповідності до реальної воєнної загрози структури основних озброєнь. Раціональна ЧЗС на час виходу з кризи й вирішення першочергового завдання їх технічного переоснащення має