Анотація
Аналітична записка присвячена розгляду нових складових зовнішньополітичного курсу Туркменістану після приходу до влади у 2007 р. нового президента Туркменістану Г. Бердимухаммедова та рекомендацій щодо побудови політики двосторонніх відносин з цією країною.
ФОРМУВАННЯ НОВОГО ЗОВНІШНЬОПОЛІТИЧНОГО КУРСУ ТУРКМЕНІСТАНУ ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ВІДНОСИН З УКРАЇНОЮ
Для України відносини з Туркменістаном є важливою складовою зовнішньої політики та необхідним елементом забезпечення енергетичної безпеки нашої країни. Розуміння процесів, що відбуваються у внутрішньому житті держави та впливають на формування її зовнішньополітичного курсу дозволить виробити ефективні механізми двостороннього українсько-туркменського співробітництва.
У 2007 р. після смерті Сапармурата Ніязова президентом Туркменістану став Гурбангули Бердимухаммедов.
При С. Ніязові формально держава була президентською республікою, але з необмеженими президентськими повноваженнями, нерозвиненою партійною структурою, жорстким контролем засобів масової інформації, відсутністю опозиції, надзвичайною закритістю від зовнішнього світу. Зовнішня політика проводилася у відповідності до проголошеного і наданого резолюцією Генеральної Асамблеї ООН у 1995 р. статусу постійного нейтралітету із застосуванням на практиці принципу охоронного самоізолювання або рівновіддаленості від основних світових центрів і вибіркового, але завжди прагматичного й обережного зближення з іншими державами, розбудовою достатньо тісного співробітництва з Росією.
Відповідно до принципу нейтралітету Туркменістан проводив політику невтручання у справи інших країн, не вступав у будь-які військові союзи або альянси, використовував статус нейтралітету, як привід для обмеження своєї участі у регіональному та міжнародному інтеграційному співробітництві.
У економічній сфері було проголошено прагнення виходу країни на світовий ринок як великого експортера енергоносіїв, насамперед газу. Однак закритість Туркменістану значно обмежила можливості приходу у країну інвесторів, відповідно не відбувалося відчутного розвитку та модернізації важливих сфер економіки країни (енерговидобувної, переробної та транспортної, інфраструктури країни), практично не реалізовувалися досягнуті угоди. Яскравим прикладом цього може служити проект з будівництва газопроводу Туркменістан-Китай, питання щодо спорудження якого розглядалося з 1996 р., а практична реалізація почалася лише після 2007 р. з приходом до влади нового президента.
У період президентства С. Ніязова Туркменістан мав доволі напружені відносини зі своїми сусідами Узбекистаном та Азербайджаном. Це призводило навіть до збройних сутичок між Азербайджаном і Туркменістаном через невирішеність питань демаркації акваторії Каспію, і відповідно, приналежності нафтогазових родовищ Сердар, Осман та Омар; та кількох прикордонних інцидентів Туркменістану з Узбекистаном через розбіжності в питаннях прикордонної торгівлі.
Після 2000 р. закордонні візити та контакти С. Ніязова практично припинилися. Винятком став лише його візит до Китаю у 2006 р. і китайський візит у відповідь, що було обумовлено потребою вирішення питань постачання туркменського газу до Китаю.
З приходом до влади новий глава Туркменістану Г. Бердимухаммедов задекларував курс на помірну лібералізацію як внутрішньої, так і зовнішньої політики країни. Він наголосив на необхідності модернізації країни, проведенні «помірних» реформ в усіх сферах життя Туркменістану, переходу до ринкової економіки та політики «відкритих дверей». Але, як зазначають аналітики, у внутрішній політиці країни за два роки відчутних змін не відбулося. Зберігається значний державний контроль над економікою, відсутні умови для діяльності громадських організацій, виїзд за межі країни для переважної більшості мешканців є неможливим тощо. Закордонні інвестори залучаються партнерами переважно у сферу розроблення та експлуатації нафтових та газових родовищ, створення спільних підприємств у текстильній галузі, а також у будівельні проекти та розбудову туристичної зони «Аваза».
Водночас відчутні зміни відбуваються у розвитку зовнішньої політики держави. Новими напрямами сучасної зовнішньополітичної діяльності Туркменістану є:
1. Відмова від принципу міжнародної самоізоляції при збереженні статусу постійного нейтралітету.
Підтвердженням цього може бути інтенсивність візитів як закордонних делегацій різного рівня до Туркменістану, так і закордонних візитів президента Туркменістану. Так, тільки за 2007 р., перший рік перебування при владі Г. Бердимухаммедова, Туркменістан відвідало більше 300 офіційних іноземних делегацій. За цей же рік президент Туркменістану здійснив понад 10 офіційних та робочих поїздок за кордон. У тому ж році країною було підписано понад 40 міжнародних договорів і угод на міждержавному, міжурядовому та міжгалузевому рівнях. У 2008 р. та 2009 р. динаміка міждержавної взаємодії зберегла свою високу інтенсивність.
Туркменістан активізував участь у заходах регіональних та міжнародних організацій, таких як СНД, ОЕС (Туркменістан подав заявку на асоційоване членство), Енергетичної Ради об’єднаної енергосистеми Центральної Азії тощо.
2. Активний розвиток багатовекторного міжнародного співробітництва, зокрема:
- налагодження відносин з визнаними «центрами сили», такими як США, ЄС, Росія та Китай;
- активізація співробітництва з країнами-сусідами членами СНД, передусім Узбекистаном, Азербайджаном, Казахстаном та Таджикистаном;
- розвиток відносин з країнами Південної Азії;
- налагодження співпраці з країнами Близького та Середнього Сходу.
3. Розроблення нової газової політики Туркменістану, основною складовою якої є створення багатоваріантної системи транспортування енергоносіїв (при збереженні попередніх зобов’язань у відповідності до діючих міжнародних угод). У руслі цієї політики:
▪ укладені угоди з Росією щодо збільшення ціни за туркменський газ у 2008 р. та з 2010 р. формування розміру оплати за газ за європейською формулою ціни, тобто відхід від фіксованих обсягів платежів;
▪ здійснюються заходи з проектування та побудови нових енерготранспортних маршрутів, що є альтернативними російським.
Така політика засвідчує також намагання Туркменістану перевести діалог з Росією із положення “залежний газопостачальник – всемогутній монотранспортер” на рівень рівноправних партнерів.
Довідково: до квітня 2009 р. Туркменістан транспортував до Росії до 45 млрд куб. м газу на рік, з квітня 2009 р. у зв’язку з аварією на газопроводі САЦ-4 поставки були припинені, а з першої декади 2010 р. була укладена угода про постачання 30 млрд куб. м на рік. Крім Росії Туркменістан експортує до 8 млрд куб. м газу в Іран. У червні 2009 р. Туркменістан та Іран домовилися про збільшення обсягів постачання газу до 14 млрд куб. м на рік, обсяг яких у майбутньому планується довести до 20 млрд куб. м на рік.
Реалізується проект із будівництва газопроводу до Китаю, яким щорічно транспортуватиметься 40 млрд куб. м газу протягом 30 років. Введення в дію зазначеного газогону відбулося у середині грудня 2009 р. У червні 2009 р. Китай надав кредит Туркменістану у розмірі 4 млрд дол. на освоєння нових газових родовищ для гарантованого забезпечення поставок.
Проводиться робота щодо створення трансафганського газопроводу Туркменістан-Афганістан-Пакистан-Індія (ТАПІ), угода про будівництво якого була підписана у 2002 р. (Індія підтвердила свою участь у проекті у 2006 р.), а рамкова угода між усіма учасниками - у 2008 р.
Туркменістан виступає одним із майбутніх постачальників та учасників проекту побудови Прикаспійського трубопроводу, яким планується постачати до Росії газ із родовищ Туркменістану та Казахстану. У травні 2007 р. президентами Туркменістану, Казахстану та Росії була підписана спільна Декларація щодо будівництва трубопроводу, у грудні 2007 р. тристороння міжурядова Угода про співробітництво у його побудові, а у липні 2008 р. – Угода про участь "Газпрому" в інвестиційних проектах у газовій сфері на території Туркменістану. Обсяг газу, що планується постачати цим трубопроводом із Туркменістану становить до 30 млрд куб. м на рік, із Казахстану – до 10 млрд куб. м на рік з можливістю у майбутньому його збільшення. Планувалося, що роботи з будівництва цього газопроводу розпочнуться восени 2008 р., пізніше були перенесені на 2009 р., але на сьогодні реалізація проекту ще не розпочалася. Пояснюється це як відсутністю на даний час вільних резервів газу у Туркменістані, так і нерозробленістю ключових аспектів угоди, таких як фінансування проекту, умови торгівлі для національних нафтогазових компаній, невизначеністю формули формування тарифів та цін як на самі енергоносії, так і на їх транзит.
Крім того, Туркменістан не виключає транспортування свого газу трубопроводом Набукко, хоча й не підписав Декларацію Празького саміту. Питання участі Туркменістану у проекті Набукко ускладнюється невирішеністю питання щодо статусу акваторії Каспія та приналежності нафтогазових родовищ Сердар (азербайджанська назва – Кяпаз), Осман та Омар (Азері і Чираг), які є предметом гострих суперечок між Азербайджаном та Туркменістаном. Проблема статусу акваторії Каспію може призвести до блокування Росією, і, можливо, Іраном будівництва трубопроводу дном моря. Для виключення такої ситуації у Декларації, прийнятій на Празькому енергетичному саміті у травні 2009 р., передбачається створення таких стратегічних інфраструктурних проектів, що дозволять транспортувати природний газ не тільки за допомогою трубопроводів, а й за допомогою танкерів. Для реалізації цієї мети планується побудова у Туркменістані нового заводу зі скраплення газу або використання вже існуючих потужностей та транспортування газу танкерами до Азербайджану, а далі трубопроводом до Європи.
4. Ініціювання та сприяння процесу створення невоєнними, політико-дипломатичними засобами міцної та довгострокової системи загальної безпеки.
За ініціативою Туркменістану та за підтримання всіх країн ЦА у Ашхабаді у грудні 2007 р. відкрито регіональний Центр ООН з превентивної дипломатії у Центральній Азії. Основними напрямами роботи цього Центру є: досягнення громадянського миру й стабільності в Афганістані, урегулювання доступу до водних ресурсів на території держав Центральної Азії, вирішення екологічних проблем Аральського моря, сприяння процесам роззброєння у регіоні.
Пріоритетним напрямом безпекової регіональної політики для Туркменістану є забезпечення енергетичної безпеки, досягнення багатосторонніх консенсусних рішень, що дозволять розпочати вироблення нової моделі взаємовідносин на світовому енергетичному просторі. В основі такої політики, на думку Туркменістану має бути:
· принцип сумісності й сполучуваності інтересів постачальників, транзитерів та споживачів енергетичних ресурсів;
· спроможність прийти до спільного рішення щодо майбутньої конфігурації маршрутів постачання енергоресурсів та розробити дієвий міжнародно-правовий механізм щодо забезпечення безпеки енергопостачання і відповідальності за невиконання взятих на себе зобов’язань.
Цьому сприяла й ініційована Туркменістаном у грудні 2008 р. та схвалена Генеральною Асамблеєю ООН резолюція «Надійний та стабільний транзит енергоносіїв та його роль у забезпеченні сталого розвитку та міжнародного співробітництва».
Важливим питанням забезпечення енергетичної безпеки є також питання вирішення проблеми узгодження позицій сторін щодо визначення статусу Каспію та, відповідно, розмежування зон юрисдикції у його акваторії. Ця проблема для Туркменістану посилюється протиріччями з Азербайджанською Республікою (АР) щодо спірних нафтових родовищ центральної частини морського шельфу, де АР в односторонньому порядку веде активний видобуток вуглеводневої сировини. Туркменістан чітко дотримується переконання, що доки сторони не прийдуть до взаємоприйнятного рішення з приводу визначення серединної лінії моря у чітких географічних координатах, визначення приналежності спірних територій є неможливим, і, відповідно, проведення будь-яких робіт на цих територіях є незаконним. Виходячи із зазначених позицій, Туркменістан у липні 2009 р. розпочав роботу з підготовлення та передачі необхідних документів до Міжнародного арбітражного суду щодо вирішення питань спірних територій з метою ліквідації будь-якого непорозуміння між прикордонними країнами та створення на Каспії зони безконфліктного розвитку міжнародного політичного та економічного співробітництва. При цьому Туркменістан заявив про готовність прийняти будь-яке рішення цієї міжнародної інстанції.
5. Розвиток транспортно-комунікаційної інфраструктури у напрямах Північ-Південь, Схід-Захід.
Туркменістан бере участь у таких проектах: будівництво залізниці Росія-Казахстан-Туркменістан-Іран, автомобільних шляхів Ашхабад-Каракуми-Дашогуз і Фараб-Туркменбаши, нового морського порту у місті Туркменбаши, який має стати великим міжнародним транзитно-транспортним центром.
6. Розповсюдження політичного досвіду нейтралітету країни як засобу досягнення мирного урегулювання гострих зовнішньополітичних проблем. Підставою для такої діяльності Г. Бердимухаммедов вважає накопичений за 14 років перебування у якості країни з постійним статусом нейтралітету досвід ефективного міжнародного діалогу, який засвідчує продуктивність впровадження такої моделі у світову практику.
Висновки
Аналіз нового зовнішньополітичного курсу президента Туркменістану дає підстави говорити про активізацію зовнішньополітичної діяльності країни, що, в свою чергу, сприяє підвищенню зацікавленості у співпраці з нею з боку як регіональних, так і світових гравців. Насамперед це стосується енергетичної співпраці, водночас Туркменістан позиціонує себе як потугу, головною ціллю якої є всебічне співробітництво зі світовою спільнотою у зусиллях з підтримання та укріплення глобальної системи безпеки. Країна відмовляється від політики повного ізоляціонізму і стає активним учасником пошуку шляхів вирішення проблем та налагодження співробітництва як на регіональному, так і на світовому рівні. У своїй зовнішньополітичній діяльності Туркменістан використовує політику налагодження взаємодії з усіма гравцями, використовуючи для цього нейтральний статус країни, переваги свого географічного розташування та наявності вуглеводневої сировини.
Україна сьогодні не є країною, співробітництво з якою входить до пріоритетних напрямів як зовнішньополітичних, так і зовнішньоекономічних зв’язків Туркменістану. Українсько-туркменські відносини нині переживають період стагнації. Значною мірою це пояснюється:
· зміною президента Туркменістану та втратою напрацьованих за час попереднього президента С. Ніязова зв’язків;
· особливостями ведення переговорів з туркменськими партнерами, що передбачають попереднє узгодження питань безпосередньо з президентом Туркменістану, особливо у таких важливих сферах як енергетика;
· внутрішньополітичною неузгодженістю в Україні що сприймається центральноазійськими партнерами як слабкість влади і, відповідно, призводить до невпевненості у виконанні українською стороною досягнутих угод.
Рекомендації
Враховуючи особливості нового зовнішньополітичного курсу Туркменістану, зокрема його ініціативи у сфері енергетичної безпеки Україна має:
- зосередити зусилля на співробітництві з Туркменістаном з розроблення міжнародного правового механізму щодо забезпечення безпеки енергопостачання і відповідальності за невиконання взятих на себе зобов’язань. Це продемонструє налаштованість та зацікавленість України у прозорій, взаємовигідній співпраці. Важливою сферою співпраці можуть стати і інші сфери безпекової політики, зокрема екологічна, водна, транспортна, міграції тощо.
- розширити сферу діяльності Спільної міжурядової українсько-туркменської комісії з питань економічного співробітництва, долучивши до питань, що вирішуються нею, політичний аспект взаємодії та залучити до її роботи крім безпосередніх учасників економічного співробітництва експертів відповідних профілів для вироблення адекватної політики співробітництва з країнами регіону в енергетичній, безпековій, економічній, політичній та інших сферах;
- зважаючи на наявність у Туркменістані заводів із виробництва скрапленого газу та досвіду його транспортування до Афганістану наземним транспортом, доцільно розглянути можливі варіанти імпорту частини необхідного Україні газу у скрапленому стані, а в майбутньому і для подальшого транспортування до Європи та співпраці у побудові відповідної інфраструктури.
Відділ зовнішньополітичних стратегій
(Н. Мхитарян)