"Політика європейських нейтральних країн щодо питання про колективну безпеку та оборону". Аналітична записка

Упродовж кількох десятиліть Австрія, Ірландія, Фінляндія, Швейцарія, Швеція забезпечували національну безпеку і оборону, покладаючись на власні сили та міжнародні гарантії їх нейтрального статусу, але співробітництво з міжнародними організаціями (ЄС, ОБСЄ, НАТО) посідає ключове місце в зовнішній політиці та політиці безпеки європейських нейтральних країн.

 

Наразі всі зазначені країни є членами ООН, ОБСЄ, а також повноправними членами ЄС (крім Швейцарії). Всі п’ять держав беруть активну участь у Програмі НАТО ПЗМ, Раді Євроатлантичного партнерства. З огляду на стратегічний характер партнерства з ЄС та НАТО, тісні формальні та неформальні зв’язки між двома організаціями, обидва напрями розглядаються урядами як складові цілісного підходу до вирішення проблем безпеки. Країни-члени ЄС продовжують активно розвивати військові та цивільні спроможності із врегулювання криз у рамках Спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС, нарощують військово-технічне співробітництво у форматі Європейського оборонного агентства.

 

Аналізуючи причини вибору нейтралітету можна зробити висновок, що цей вибір був продиктований, у першу чергу, зовнішньополітичними чинниками. Так, наприклад:

- Нейтралітет Ірландії (з 1938 р.) обумовлений намаганням дистанціюватися від Великої Британії;

- Нейтралітет Фінляндії (з 1955 р.) обумовлений її геополітичним розташуванням, та великою довжиною кордонів із Росією, до складу якої вона входила до 1918 року;

- Нейтралітет Швейцарії (з 1815 р.) обумовлений намаганням зберегти єдність держави;

- Нейтралітет Австрії (з 1955 р.) обумовлений бажанням стати суверенною державою та позбавитися іноземних військових баз.

 

Політика європейських нейтральних країн щодо питань про колективну безпеку та оборону виглядає наступним чином.

 

Сьогодні більшість нейтральних країн упевнено, що ситуацію в сфері безпеки для європейських держав більше не можна розглядати ізольовано. Нові проблеми та ризики для політики безпеки не можуть бути вирішені окремими державами поодинці, а тільки через міжнародне співробітництво, що здійснюється в дусі солідарності. І чим більше країна інтегрована в архітектуру європейської безпеки, тим ефективніше вона буде забезпечувати свої інтереси в галузі безпеки і вирішувати завдання з підтримки миру.

 

Можливі такі варіанти політики безпеки нейтральних чи позаблокових країн на перспективу:

- підтримка існуючого нейтрального статусу;

- відхід від політики нейтралітету, інтеграція в структури безпеки ЄС, але поза рамками НАТО;

- відмова від нейтрального статусу, вступ до НАТО, курс на повну інтеграцію до євроатлантичних структур безпеки.

 

АВСТРІЯ

На думку керівництва Австрії перший із трьох вищеназваних варіантів вже не відповідає потребам часу і європейським реаліям після закінчення «холодної війни». Позиція Австрії між Сходом і Заходом, яку вона традиційно займала, отримуючи при цьому чималі дивіденди з обох сторін, сьогодні себе вичерпала, навіть у питаннях врегулювання регіональних конфліктів, де ініціативу перехопили міжнародні організації та самі військово-політичні блоки. Нейтралітет, особливо постійний, у новій Європі, – це вже вчорашній день, він не відповідає складним реаліям початку 21 століття.

 

Реалізація другого варіанту політики національної безпеки сьогодні практично вже почалася. Таким чином, Австрія, завдяки своїй активній участі в СЗБП ЄС, радикально змінила свій статус постійного нейтралітету - сьогодні статус цієї країни за принципами міжнародного права відповідає статусу позаблокової, а не нейтральної держави.

Довідково:

Нейтральна держава - юридичний і політичний статус держави, яка зобов’язується не брати участі у війні між іншими державами, а в мирний час - відмова від участі у військових блоках. Позаблокова країна – визначається як невходження до міжнародних структур колективної безпеки та оборони.

 

У даний час безпека Австрії та ЄС нерозривно пов’язані між собою. По суті, основу політики безпеки цієї держави складають забезпечення власних життєво важливих інтересів у цій сфері та безпекових інтересів, що досягаються спільно з ЄС.

 

Проте невизначеність чи, правильніше сказати, практична відсутність ефективних європейських структур безпеки робить реалізацію цієї альтернативи щонайменше проблематичною.

 

За таких умов тільки третій варіант політики може забезпечити надійний захист національних інтересів Австрії. Немає сумніву, що НАТО буде вітати подібний вибір, й інтеграція країни до Альянсу буде проведена у майбутньому. Справа тут не тільки в тому, що Австрія відповідає всім вимогам НАТО, висунутим до нових його членів у процесі розширення блоку. Важливим є насамперед те, що інтеграція цієї країни, завдяки її унікальному геостратегічному положенню, дозволить значно підсилити дієздатність Альянсу і вирішити цілий ряд його внутрішніх проблем.

 

ФІНЛЯНДІЯ

Щодо Фінляндії, то попри свій позаблоковий статус, вона не відкидає можливість приєднання до Північноатлантичного альянсу колись у майбутньому, оскільки свідомо враховує зміни, що відбуваються у безпековому середовищі і відповідно змінює власну оборонну доктрину. Фінляндія активно співпрацює з НАТО, зокрема у межах програми Партнерство заради миру. Попри позаблоковість, ці країни беруть участь у військових операціях з кризового урегулювання, організованих ЄС, а також братимуть участь у створенні військових підрозділів ЄС.

 

Головними ознаками оборонної політики Фінляндії була система тотальної територіальної оборони, загального призову та захисту всієї території країни.

 

Однак, з’явилися нові тенденції. На початку 2011 р. стало відомо, що міністерство оборони Фінляндії підготувало своє бачення оборонної політики країни на наступні кілька років у вигляді рапорту[1], представленого на обговорення уряду і парламенту, Фінляндія планує знизити чисельність військ у воєнний час з 450 тис. до 350 тис. чоловік, продовжувати участь в зарубіжних місіях під егідою НАТО та інших організацій, а також збільшувати витрати на оборону на два відсотки в рік. У фінському оборонному відомстві вважають, що «Фінляндія як незалежна країна не може покладатися на політичні переговори і повинна за необхідності мати реальний потенціал для відбиття нападу агресора».

 

У новому документі дещо по-іншому, порівняно з минулими десятиліттями, оцінюються військово-політичні ризики, які виходять від Росії. На ці зміни вплинув збройний конфлікт між РФ та Грузією у 2008 р. У рапорті вказується, що антигрузинські дії Росії ясно продемонстрували готовність Москви використовувати для захисту своїх інтересів військову силу поза межами російської території. У цьому вбачається потенційна загроза для безпеки суміжних з Росією держав, у т.ч. й Фінляндії.

 

На розробку фінської оборонної концепції вплинуло положення в сусідніх країнах, зокрема у Швеції, яка перейшла на професійну армію і скасувала систему резервістів, що базувалася на загальному військовому обов’язку. Головним завданням шведської армії стає участь у міжнародному військовому співробітництві, а збройна оборона країни як така відходить на задній план. Таким чином Фінляндія позбулася свого традиційного сподівання на Швецію у сфері оборони. Залишається Норвегія, яка серед європейських країн-членів НАТО - як і раніше витрачає на оборону більше всіх грошей пропорційно валовому національному продукту.

 

Що стосується прибалтійських країн, то Латвія і Литва фактично відмовилися від планів створення самостійних дієздатних збройних сил. Схоже, що Рига і Вільнюс пішли за шведським шляхом, роблячи основний упор на багатостороннє військове співробітництво в рамках НАТО. Естонія намагається розвивати самостійні сили оборони, але її військові ресурси настільки обмежені, що їх навряд чи варто серйозно брати до уваги.

 

З урахуванням вищевикладеного, Фінляндія змушена приймати на себе функції провідної військової держави в Північній Європі. Фінляндія має також намір грати активнішу роль у виробленні і проведенні в життя єдиної оборонної політики в рамках Європейського Союзу. Вона готова збільшити свій фінансовий внесок у військові проекти ЄС.

 

У рапорті приділено зачну увагу відносинам з НАТО. У документі чітко вказується, що членство в Альянсі було б корисно для Фінляндії і, по суті, єдиною перешкодою для вступу до нього є негативне ставлення фінської громадськості. Найбільше громадяни країни побоюються того, що членство в НАТО спричинить за собою участь фінських військовослужбовців у військових місіях у віддалених регіонах світу з усіма наслідками, що виходять з цього.

 

Незважаючи на це, фінські підрозділи вже зараз беруть участь у міжнародних миротворчих місіях, що проводяться під егідою як ЄС, так і НАТО, наприклад в Афганістані. У майбутньому Гельсінкі планує ще більше розширити участь фінських військовослужбовців в міжнародних військових операціях. На ці цілі уряд Фінляндії щорічно збирається виділяти до 150 млн євро, що майже на третину більше, ніж до теперішнього часу.

 

Таким чином, сьогодні військовий нейтралітет Фінляндії перетворився на чисту формальність. Сьогодні все управління фінськими військами, оперативне планування, озброєння та спорядження відповідають натовським стандартам і вимогам.

 

ШВЕЙЦАРІЯ

Якщо говорити про Швейцарію, то в рамках НАТО країна бере участь у Програмі «Партнерство заради миру» (ПзМ) з 1996 року. Слід одразу наголосити, що інтерес до цієї програми дав нейтральним країнам можливість співпрацювати з НАТО, як «єдиною на даний час дієвою структурою безпеки та оборони». При цьому, Швейцарія не має наміру взагалі будь-коли стати членом НАТО, оскільки це б суперечило її позаблоковому статусу і принципу озброєного нейтралітету. Тому роль країни у Партнерстві заради миру передбачає участь виключно у гуманітарних акціях, заходах з підтримки миру, наданні допомоги у випадках катастроф, санітарних навчаннях. Так, будь-яка участь військових підрозділів у будь-яких збройних акціях виключається.

 

В останні роки, у зв’язку із змінами в Європі і світі, в уряді та громадській думці набирає чинності настрій на користь посилення інтеграції з ЄС і більш гнучкого трактування принципу нейтралітету:

- забезпечення національної безпеки;

- вироблення позиції щодо приєднання до режимів санкцій Ради Безпеки ООН;

- співробітництво з Європейським Союзом.

 

Відповідно до зовнішньої політики, Швейцарія поступово нарощує свою участь в органах, що займаються питаннями контролю над озброєннями і роззброєння, надає цивільний і військовий персонал для міжнародних миротворчих місій, в т.ч. в якості спостерігачів ООН і ОБСЄ.

 

Членство ж Швейцарії в НАТО, якщо таке взагалі відбудеться, малоймовірно, оскільки опозиційні партії і більшість населення налаштовані дуже скептично на цей рахунок.

 

Одним словом, швейцарський нейтралітет перебуває ніби на перехідному етапі - від механізму захисту національних інтересів та самоізоляції до інструмента активної зовнішньої політики. Незважаючи на нападки з різних сторін, постійний нейтралітет Швейцарії має солідний запас міцності і, очевидно, збереже своє значення на тривалу перспективу.

 

ШВЕЦІЯ

З появою у світовому глобальному просторі так само глобальних нових загроз нейтралітет і позаблоковість дедалі менше здатні слугувати засобом і гарантією національної безпеки. Тому в нейтральних та/або позаблокових країнах активізуються пошуки шляхів і засобів забезпечення національної безпеки в нових умовах. І Швеція не є винятком.

Характеризуючи поточну політику Швеції щодо національної безпеки країни, можна виділити наступні основні варіанти на перспективу:

- продовження політики неприєднання, що визначається нині як «неприєднання у мирний час з метою забезпечення для Швеції можливості бути нейтральною на випадок війни у сусідніх регіонах»[2];

- «північна кооперація» (у першу чергу з Фінляндією та Норвегією);

- створення балтійської системи регіональної безпеки;

- інтеграція до спільної системи європейської оборони;

- повне членство в НАТО.

 

Перший з варіантів цілком відповідає традиційному позаблоковому статусу Швеції. Разом з тим, цілком очевидно, що на випадок серйозного конфлікту в Європі ця країна однозначно дотримуватиметься західноєвропейських орієнтацій. Її нейтралітет, якщо й буде проголошений, носитиме обмежений, умовний характер.

 

Другий та третій варіанти політики національної безпеки також не є принципово новими. Вони відповідають довгостроковій зовнішньополітичній стратегії Швеції, спрямованій на формування (в тому чи іншому вигляді) регіонального союзу нордичних балтійських країн під її лідерством. Взагалі, як цілком слушна і перспективна виглядає ідея створення регіональних структур безпеки, які б доповнювали існуючі інституції та могли б у перспективі стати підсистемами загальної всеохоплюючої системи європейської безпеки. Але цілком вірогідно, що другу спробу створення скандинавського альянсу може спіткати доля першої (невдача створення політичного союзу на основі економічного у середині 1950-х років).

 

Інтеграція в тій чи іншій формі до існуючих структур європейської та євроатлантичної безпеки виглядає для Швеції сьогодні найбільш раціональним вибором. Проте, незважаючи на все вищеназване, Швеція перебуває до НАТО значно ближче, ніж Австрія, і впевнена в автоматичній підтримці НАТО на випадок кризи, а також наголошує на готовності швидко змінити свій позаблоковий статус у разі необхідності.

 

Сьогодні відбувається подальша модернізація шведського оборонного сектора. Так, військове відомство Швеції оголосило про початок реформування збройних сил країни на основі аналізу російсько-грузинського конфлікту серпня 2008 року. На думку шведських військових, він показав, що події в сучасній війні розвиваються стрімко. При цьому вони вважають важливим той факт, що Росія не направляла значну кількість військ в регіон, однак їх передислокацію було здійснено у вкрай стислі терміни.

 

Водночас питання перенесення акценту на виконання ЗС Швеції міжнародних завдань викликають стурбованість громадськості країни у контексті можливого негативного впливу цих процесів на територіальну оборону країни. Однак військове керівництво висловлює упевненість, що такій невеликій державі як Швеція сьогодні нереально забезпечити національну оборону, здатну протистояти широкомасштабній агресії проти неї з боку великої країни. Цілком достатньо було б мати такі сили й засоби, які могли б стримувати агресора. Тому сьогодні на перший план виходить розвиток співробітництва з іншими кранами, у т.ч. проведення спільних навчань, та спільні розробка й закупка сучасного ОВТ.

 

Найкращим наочним прикладом перетворення ЗС є участь Швеції у створенні у 2008 році Північної тактичної групи – як багатосторонньої військової структури, до якої увійшли також Естонія, Фінляндія та Норвегія. Ця група підтримує зусилля Європейського Союзу, спрямовані на формування сил швидкого реагування ЄС. З 2700 чол. особового складу групи 2400 є шведськими військовослужбовцями.

 

Аналогічним чином Швеція як і раніше відіграє активну роль у відпрацюванні завдань нещодавно створених Сил реагування НАТО. Протягом останніх десяти років країна широко взаємодіяла з країнами Балтії, які є членами НАТО, і допомагала їм перетворювати збройні сили і систему оборони. Одночасно з цим Швеція і сусідня з нею держава-член НАТО Норвегія розширювали заходи щодо спільного спостереження за повітряним і морським районом.

 

ІРЛАНДІЯ

Ірландія визначає свій статус як «військовий нейтралітет». Акцент на слові «військовий» означає, що в політичній і економічній сфері країна не є нейтральною. Однак і для неї нейтралітет - тільки засіб. Під час санкціонованого урядом огляду політики нейтралітету у 2000 році було зазначено, що політика нейтралітету застосовуватиметься доти, доки країна не отримає іншої, більш привабливої з погляду безпеки альтернативи.

 

У системі європейсько-євроатлантичної безпеки Ірландія займає особливе місце як формально нейтральна (а фактично позаблокова) держава‑член ЄС. Не будучи членом НАТО, Ірландія з одного боку – бере активну участь у НАТО «Партнерство заради миру», а з іншого – не має індивідуальних програм партнерства з Альянсом (які мають, наприклад, Україна або Росія).

 

Ірландський нейтралітет практично не має «міжнародних гарантій», але на армію ця країна завжди витрачала набагато менше інших європейських «нейтральних країн» (зараз – близько 1,3 % ВВП) – цьому сприяє насамперед досить «безпечне» геополітичне розташування – далеко від основних «ліній фронтів». Тому можна вважати, що позиція Ірландії була стратегічно вивіреною: спочатку гнучка стратегія «м’якого» нейтралітету (а фактично позаблоковості) була засобом самозбереження, а зрештою стала засобом розвитку.

 

Відповідно, одним з чинників упередженого ставлення населення Ірландії до європейської політико-економічної інтеграції (що виявилося за результатами референдумів)[3] стали не до кінця з’ясовані перспективи (не)участі Ірландії у воєнно-політичних складових зовнішньої політики й політики безпеки Євросоюзу.

 

Адже за півстоліття країна набула не тільки досвід позаблоковості, але й інші «вміння» для виживання в непростих геостратегічних реаліях новітнього часу.

 

Рівень актуальності питання можливого вступу до НАТО нейтральних країн залежить переважно від географічного розташування. Зрозуміло, що відсутність загрози кордонам Австрії і Швейцарії, які територіально знаходяться всередині НАТО, доповнена історичним досвідом і суспільним менталітетом, робить питання членства в НАТО абсолютно не актуальним для цих країн.

 

Віддаленість острівної країни Ірландії від потенційних джерел збройної агресії та наявність одного сухопутного сусіда – Великої Британії (члена НАТО, домінування якого Ірландія остерігається насамперед) – не сприяє зростанню числа прихильників вступу до НАТО.

 

Отже, можна констатувати, що всі європейські нейтральні країни не намагаються попри все зберегти нейтралітет, якого дотримувалися в тій формі, в якій він існував протягом тривалого часу, навпаки, вони намагаються якомога ефективніше використати його у нових умовах, наповнюючи його новим змістом, адаптуючи його до нових реалій міжнародного життя.

 

ВИСНОВКИ

1. Підтримка позиції нейтралітету/позаблоковості такими країнами, як Австрія, Швеція, Фінляндія, Ірландія у сучасних умовах створює для урядів цих країн суттєві проблеми як юридичного, так і етичного плану. Для країн Європейського Союзу загроза безпосереднього воєнного нападу, який загрожував би їхній територіальній цілісності є неактуальною (не в останню чергу через те, що більшість країн-членів ЄС є водночас членами НАТО). Тому поняття нейтралітету, пов’язане з неучастю у війнах, втрачає практичний зміст, а нейтральний статус названих країн значною мірою стає даниною підтримці історичних традицій.

 

2. Співробітництво з міжнародними організаціями – насамперед з ООН, ЄС, ОБСЄ, НАТО – посідає ключове місце в зовнішній політиці та політиці безпеки європейських нейтральних країн. Наразі всі зазначені країни є членами ООН, ОБСЄ, а також повноправними членами ЄС (крім Швейцарії). Всі п’ять держав беруть активну участь у Програмі НАТО ПЗМ, Раді Євроатлантичного партнерства. З огляду на стратегічний характер партнерства ЄС-НАТО, тісні формальні та неформальні зв’язки між двома організаціями, обидва напрями розглядаються урядами як складові цілісного підходу до вирішення проблем безпеки. Країни-члени ЄС продовжують активно розвивати військові та цивільні спроможності із врегулювання криз у рамках Спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС, нарощують військово-технічне співробітництво у форматі Європейського оборонного агентства.

 

3. Рівень актуальності питання про можливу інтеграцію нейтральних країн залежить переважно від географічного розташування. Зрозуміло, що відсутність загрози кордонам Австрії і Швейцарії, які територіально знаходяться всередині ЄС, доповнена історичним досвідом і суспільним менталітетом, робить питання членства в блоках менш актуальним ніж, наприклад у Фінляндії чи Швеції.

 

4. Проголосивши нейтралітет, держави на кілька десятиліть перетворилися на буферні зони між двома військово-політичними блоками і фактично зникли з європейської політики як впливові гравці. Разом з тим, саме політика нейтралітету дала змогу вирішити свої питання з державним суверенітетом, економічними реформами, досягти відповідного розвитку економіки, ліквідували іноземні військові бази (цей маневр досить вдало використали Австрія та Фінляндія).

 

Отже, аналізуючи зміни в підходах нейтральних країн Європи до забезпечення безпеки, можна зробити висновок стосовно суттєвої трансформації політики нейтралітету та, фактично, відмови від політичної автономії на користь дедалі активнішої участі в регіональних і глобальних процесах.

 

Відділ оборонних стратегій та військово-технічної політики

(В.К. Антошкін)