"Про необхідність прискорення доопрацювання та винесення на розгляд ВРУ законопроекту "Про виробництво військової техніки". Аналітична записка

Одними з основних чинників, що гальмують процеси перебудови і розвитку оборонно-промислового комплексу (ОПК), є відсутність законодавчо-правових механізмів унормування діяльності суб’єктів виробництва озброєння і військової техніки та забезпечення сприятливих умов для залучення інвестицій в ОПК.

На виконання Рішення РНБОУ „Про хід реалізації Державної програми реформування і розвитку ОПК” від 20.07.2007 р. Міністерством промислової політики України спільно з зацікавленими міністерствами та іншими органами виконавчої влади розроблено та практично повністю узгоджено (за винятком питання щодо організації та прав міждержавних підприємств зі спільного створення військової техніки) законопроект „Про виробництво військової техніки”.

У законопроекті сформульовано основні принципи діяльності, пов’язані з виробництвом військової техніки (ВТ). Наведено положення щодо її правового режиму. Сформульовано повноваження державних та іноземних замовників і суб’єктів виробництва ВТ. Визначено основні завдання Генеральних конструкторів зі створення ВТ. Наведено перелік засобів державного регулювання діяльності ОПК. Передбачено положення, що визначають порядок ініціювання і створення ВТ. Унормовано основні положення розроблення ВТ на замовлення іноземних замовників. Передбачено створення державним замовником єдиного наскрізного плану розроблення зразка ВТ та порядок його державного впровадження. Наведено заходи щодо організації виробництва ВТ, авторського нагляду за нею на стадіях виробництва та зняття з виробництва. Унормовано положення щодо технічного та авторського нагляду за ВТ на стадії експлуатації, зберігання, ремонту та демілітаризації (утилізації).

Законом передбачено створення сприятливих умов для залучення інвестицій в ОПК шляхом надання наступних пільг:

– звільняються від сплати в’їзного мита устаткування, обладнання і комплектувальні вироби до них, матеріали та сировина, що ввозяться на митну територію України суб’єктами інвестиційної діяльності на суму інвестиції для реалізації інвестиційних проектів, але терміном до трьох років;

– звільняється від оподаткування прибуток (у частині, одержаній від освоєння інвестицій) новоствореного перепрофільованого чи реструктуризованого суб’єкта інвестиційної діяльності в разі спрямування вивільнених від оподаткування коштів виключно на реінвестування проектів, але терміном до трьох років;

– прибуток таких суб’єктів інвестиційної діяльності, одержаний від реалізації інвестиційного проекту з четвертого до п’ятого року включно оподатковується за ставкою у розмірі 50 % діючої ставки оподаткування;

– до валового доходу підприємства, нарахованого з метою оподаткування, не включається сума іноземних інвестицій у вигляді коштів, матеріальних цінностей та нематеріальних активів.

 

Закон містить положення, згідно з яким держава гарантує стабільність режиму іноземної інвестиційної діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ, на весь термін виконання інвестиційного проекту. Передбачено, що суб’єктами – інвесторами та учасниками інвестиційних діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ, – можуть бути тільки держави, а також юридичні особи, зокрема, утворені і зареєстровані згідно з законами іноземної держави.

Закон „Про виробництво військової техніки” має стати ключовим законодавчо‑правовим актом щодо державного регулювання діяльності ОПК та залучення інвестицій. Відсутність закону гальмує доопрацювання і винесення КМУ на розгляд ВРУ іншого важливого законопроекту „Про особливості приватизації підприємств оборонно-промислового комплексу України”. Без прийняття цих двох законів реалізація основного завдання прийнятої Стратегії розвитку ОПК – створення нового ядра оборонної промисловості на базі низки ринково-орієнтованих інтегральних структур є практично неможливою.

Законопроект „Про виробництво військової техніки” підготовлено з запізненням на два з половиною роки. Термін винесення його на розгляд ВРУ не визначено.

З урахуванням наведеного доцільно:

1. Надати доручення КМУ щодо прискорення доопрацювання та винесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів „Про виробництво військової техніки” та „Про особливості приватизації підприємств оборонно-промислового комплексу України”.

2. Запропонувати КМУ розглянути можливість внесення до законопроекту „Про виробництво військової техніки” статті щодо організації міждержавних підприємств (корпорацій) з спільного створення ВТ, передбачивши повноваження сторін, максимально припустимий обсяг участі іноземних інвесторів у виробництві стратегічних видів ВТ (у відсотках від загального обсягу акцій); законодавчо-правові норми створення державно‑приватних підприємств (корпорацій), порядок формування їх статутного капіталу та право керівництва таких структур використовувати капітал для реалізації будь яких бізнес-ідей з метою підвищення обсягів розроблення, виробництва та експорту високотехнологічної ВТ.

3. Міністерству промислової політики України прискорити розроблення і винесення на розгляд КМУ для затвердження „Положення про порядок застосування компенсаційних (офсетних) програм у сфері поставок озброєння, військової та спеціальної техніки, продукції та технологій подвійного призначення для потреб оборони та національної безпеки України”, передбачивши заходи щодо впровадження його в практику військово-технічної співпраці. Саме офсетні схеми залучення іноземних інвестицій та технологій відіграли ключову роль в реформуванні оборонної промисловості країн Центрально-Східної Європи.

 

Додаток

Аналітичний матеріал

ЕКСПЕРТИЗА ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ „ПРО ВИРОБНИЦТВО ВІЙСЬКОВОЇ ТЕХНІКИ”

 

Одним з основних чинників, що гальмують процеси перебудови та розвитку ОПК, є відсутність законодавчо-правових механізмів управління діяльністю суб’єктів виробництва озброєння та військової техніки (далі - військової техніки), пов’язана з дослідженням і обґрунтуванням створення військової техніки (ВТ), її розробленням, виробництвом, експлуатацією, зберіганням, ремонтом, модернізацією, утилізацією (знищенням) або демілітаризацією. На теперішній час відповідальні структури влади, організації та підприємства ОПК у своїй практичній діяльності вимушені користуватися стандартами часів СРСР, які не враховують перетворень, що відбулися в економіці України, та неузгоджені з актами національного законодавства. Наприклад, радянськими стандартами передбачається розроблення і виробництво ВТ без використання науково-технічної та виробничої кооперації з іншими країнами. У сучасних умовах саме такий підхід вважається одним з пріоритетних. Цими стандартами не передбачено також участь у забезпеченні стадій життєвого циклу ВТ суб’єктами з приватною формою власності; не визначено порядок модернізації, забезпечення справності та технічної придатності ВТ іноземного виробництва, взяття їх на озброєння, а також не приведено механізм розроблення і виробництва ВТ у відповідність до вимог Закону України „Про державне оборонне замовлення”.

Стандарти часів СРСР визначали відповідні повноваження державних органів та були обов’язкові для виконання всіма міністерствами, рганізаціями, підприємствами, науковими установами. Планування і контроль за розробленням і виробництвом ВТ здійснювалися єдиним органом – ВПК при Раді Міністрів СРСР. В Україні ж, згідно з законодавством, стандарти мають до цього часу рекомендаційний характер і застосовуються на добровільній основі. Конституцією та законами України визначено лише загальні повноваження центральних органів влади. Відсутній єдиний орган з планування та контролю за розробленням і виробництвом ВТ.

Другим гальмуючим чинником є хронічна нестача бюджетного фінансування перебудови та розвитку ОПК. Певні зусилля влади щодо його подолання впродовж тривалого часу призводять лише до подальшого занепаду оборонно-промислового комплексу. З огляду на найближчу та подальшу перспективу економічного розвитку України принципового значення набуває залучення в ОПК іноземних інвестицій та інвестицій на офсетних засадах.

Існуючі законодавчо-правові норми залучення і використання іноземних і вітчизняних інвестицій, на жаль, урівняно прийнятим у 1996 р. Законом України „Про режим іноземного інвестування” і, як наслідок, втратою чинності раніш прийнятих законів „Про іноземні інвестиції” (від 13.03.1992 р. № 2198-XII) та „Про державну програму заохочення іноземних інвесторів в Україні” (від 17.12.1993 р. № 3744-XII). Законодавчо-правових норм щодо спеціального режиму інвестування діяльності ОПК взагалі не існує.

Концепція створення національної системи розроблення та поставлення на виробництво ВТ. Враховуючи багатовимірність та складність питання унормування діяльності суб’єктів виробництва ВТ, Міністерством оборони та Міністерством промислової політики України спільно з іншими міністерствами та іншими органами виконавчої влади розроблено концепцію з однойменною назвою, яка схвалена розпорядженням КМУ від 1.07.2009 р. № 756-р. У концепції впровадження національної системи заплановано шляхом послідовного опрацювання і прийняття взаємоузгоджених актів законодавства, державних стандартів, технічних регламентів та актів центральних виконавчих органів влади. Передбачено два етапи створення системи. Основним завданням на першому етапі є врегулювання відносин суб’єктів виробництва ВТ, що виникають, у тому числі, в умовах ринкових взаємовідносин (після зміни назви законопроекту) – на рівні закону „Про виробництво військової техніки”. Основним завданням на другому етапі є врегулювання нормативно-правових актів КМУ з питань, що належать до його повноважень, а також тих, що регулюються державними стандартами, технічними регламентами та актами центральних органів влади.

Особливості вирішення питань. Після тривалих досліджень можливих напрямів перебудови і розвитку ОПК пропозиції науковців, фахівців та відповідальних структур влади трансформувалися у Рішення РНБОУ „Про хід реалізації Державної програми реформування і розвитку ОПК” від 20.07.2007 року. Рішенням передбачалось, зокрема, підготовку і внесення на розгляд Верховної Ради України у IV кварталі 2007 року трьох законопроектів:

– „…щодо прав суб’єктів господарювання всіх форм власності з питань володіння, користування і розпорядження ВТ в процесі її створення і виготовлення …”;

– „…забезпечення сприятливих умов для залучення у вітчизняний ОПК іноземних інвестицій та надання гарантій щодо їх захисту…”;

– „…застосування офсетних (компенсаційних) програм при здійсненні імпорту товарів військового призначення та подвійного використання для потреб національної безпеки і оборони…”.

 

Відповідно до встановленого порядку Міністерством промислової політики України розроблено та попередньо узгоджено концепції перелічених законів. За результатами їх обговорення Кабінетом Міністрів України прийнято наступні рішення.

Об’єднати перші два закони в один законопроект під загальною назвою „Про розроблення та поставлення на виробництво озброєння, військової і спеціальної техніки” (розпорядження КМУ від 03.09.2008 р. № 1170-р). Замість підготовки окремого Закону України з питань „…застосування офсетних (компенсаційних) програм…” внести в проект Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про державне оборонне замовлення” нову статтю „Про особливості закупівлі продукції, робіт, послуг оборонного призначення за імпортом”. На додаток передбачити розроблення і впровадження КМУ „Положення про порядок застосування компенсаційних (офсетних) програм у сфері поставок озброєння, військової та спеціальної техніки, продукції та технологій подвійного призначення для потреб оборони та національної безпеки України”.

Відповідно до інтегральної концепції в законі мали бути визначені засади державного регулювання діяльності суб’єктів ОПК, повноваження державної влади з урегулювання організаційних та господарських відносин в ОПК; правовий режим реалізації права власності у сфері ОПК; засади залучення недержавних інвестицій в розроблення та виробництво ВТ.

Законопроект пройшов практично повний цикл узгоджень з зацікавленими міністерствами і структурами, отримав позитивний висновок Мін’юсту. За результатами експертного доопрацювання винесений на Урядовий комітет з питань правової політики, оборони та правоохоронної діяльності (протокол від 16.02.2010 р. № 5) в редакції Секретаріату Кабінету Міністрів під назвою „Про виробництво військової техніки”, зазнавши при цьому змін, в тому числі і з точки зору концептуальних підходів.

У законопроект України „Про внесення змін до Закону України „Про державне оборонне замовлення” внесено статтю 8 „Про особливості закупівлі продукції, робіт, послуг оборонного призначення за імпортом”. Закон прийнято лише у першому читанні 11.12.2008 року. Щоправда, статтею 11 (п. 4) законопроекту „Про виробництво військової техніки” передбачено можливість укладання та порядок виконання зовнішньоекономічних договорів на компенсаційній (офсетній) основі. Зазначене вище „Положення про порядок застосування компенсаційних (офсетних) програм…” перебуває у стадії розроблення і потребує всілякого прискорення його впровадження в практику.

Мета та основні завдання законопроекту „Про виробництво військової техніки”. Метою закону є забезпечення розроблення та реалізації державної політики у сфері виробництва ВТ; створення конкурентоспроможної ВТ, пільгових умов для залучення інвестицій у сферу виробництва ВТ, розвитку міжнародної науково-технічної та виробничої кооперації у цій сфері. Основні завдання – визначення основних принципів діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ, повноважень суб’єктів діяльності у цій сфері; унормування порядку виробництва ВТ, а також забезпечення спеціального режиму інвестиційної діяльності у сфері ОПК, тобто створення системи ОПК з ефективним механізмом регулювання діяльності основних його суб’єктів.

Унормування діяльності, пов’язаної зі створенням ВТ. У законі оборонно-промисловий комплекс визначено як організаційно-економічну систему, яка складається із сукупності органів державної влади – КМУ, Спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань оборонно-промислового комплексу, центральних органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать суб’єкти виробництва ВТ – суб’єктів виробництва ВТ та інших передбачених законодавством суб’єктів. Передбачено, що критерії віднесення суб’єктів до ОПК встановлюються в КМУ. Перелік суб’єктів виробництва ВТ також затверджується КМУ[1].

Сформульовано основні принципи діяльності, пов’язані з виробництвом ВТ, а також положення щодо правового режиму ВТ. Сформульовано повноваження органів державної влади, до сфери управління яких належать суб’єкти виробництва ВТ, а також повноваження державних та іноземних замовників. Визначено завдання Генеральних конструкторів із створення ВТ та суб’єктів їх виробництва. Наведено перелік засобів державного регулювання діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ, у тому числі з використанням класифікації, кодування, каталогізації, технічної регламентації та стандартизації військової техніки, державних оборонних замовлень, ліцензування та регулювання цін і тарифів. Передбачено положення, що визначають порядок ініціювання та створення ВТ, у тому числі на замовлення іноземних країн, розробку державним замовником єдиного наскрізного плану створення зразка ВТ та особливості державного впровадження ВТ. Наведено заходи щодо організації виробництва ВТ, авторського нагляду за нею на стадіях виробництва та зняття з виробництва. Унормовано положення щодо технічного та авторського нагляду за ВТ на стадії експлуатації та зберігання, ремонту та демілітаризації (утилізації).

Спеціальний режим інвестиційної діяльності при виробництві ВТ. Законопроектом передбачено пільги для залучення інвестицій в ОПК:

– звільняються від сплати в’їзного мита устаткування, обладнання і комплектувальні вироби до них, матеріали та сировина, які ввозяться на митну територію України суб’єктами інвестиційної діяльності на суму інвестиції для реалізації інвестиційних проектів, але на час до трьох років;

– звільняється від оподаткування прибуток (у частині, одержаній від освоєння інвестицій) новоствореного перепрофільованого чи реструктуризованого суб’єкта інвестиційної діяльності в разі спрямування вивільнених від оподаткування коштів виключно на реінвестування проектів, але терміном до трьох років;

– прибуток таких суб’єктів інвестиційної діяльності, одержаний від реалізації інвестиційного проекту з четвертого по п’ятий роки включно оподатковується за ставкою у розмірі 50 % діючої ставки оподаткування;

– до валового доходу підприємства, нарахованого з метою оподаткування не включається одержана відповідно до інвестиційного проекту сума іноземних інвестицій у вигляді коштів, матеріальних цінностей та нематеріальних активів.

 

Наведено положення, згідно з яким держава гарантує стабільність режиму іноземної інвестиційної діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ на весь термін виконання відповідного інвестиційного проекту. Передбачено, що суб’єктами – інвесторами та учасниками – інвестиційної діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ, можуть бути тільки держави, а також юридичні особи, зокрема, утворені і зареєстровані згідно з законами іноземної держави.

Щодо унормування організації і прав міжнародного підприємства (корпорації) з спільного створення ВТ. Статті законопроекту достатньо відпрацьовані з питань організацій і діяльності, пов’язаної з створенням і експлуатацією ВТ на всіх етапах її життєвого циклу, у тому числі в інтересах іноземного замовника. Проте питанню організації та прав міждержавних підприємств (корпорацій) зі спільного створення ВТ, у тому числі з використанням ідей державно-приватного партнерства, приділено недостатньо уваги. Доцільно ввести додаткову статтю, наприклад, після статті 11 законопроекту, наступного змісту.

„Стаття 12. Організація міждержавних підприємств (корпорацій) з спільного створення військової техніки.

1. Повноваження сторін при створенні підприємств (корпорацій) для спільного створення військової техніки визначаються цим законом, іншими законами та міжнародними договорами, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України.

2. При організації міждержавного підприємства (корпорації) для спільного розроблення стратегічних видів військової техніки участь іноземних учасників має складати не більше 35 % пакету акцій від загального обсягу акцій підприємства (корпорації)[2].

3. Створення кожного спільного підприємства (корпорації) для виробництва ВТ з використанням ідей державно-приватного партнерства визначається окремим законом України.

4. Внесок до статутного капіталу міждержавного підприємства (корпорації) сторони можуть здійснювати у формі бюджетних коштів, державного майна у вигляді акцій, прав, цінних паперів, приватних капіталів, приватних засобів виробництва, машин, обладнання тощо. Порядок передачі державного майна українською стороною до спільного підприємства (корпорації) визначається спеціальним положенням, що розробляється і затверджується Кабінетом Міністрів України.

5. Керівництво державно-приватних міждержавних підприємств (корпорацій) має право використовувати статутний капітал підприємства (корпорації) для реалізації будь-яких бізнес-ідей, у тому числі для здійснення всіх видів комерційних угод і операцій, які забезпечують підвищення обсягів розроблення, виробництва та експорту високотехнологічної військової техніки.”

Законопроект „Про виробництво військової техніки” спільно з законопроектом „Про особливості приватизації підприємств оборонно‑промислового комплексу України”[3] мають стати основними для регулювання подальшої перебудови і розвитку ОПК. Без їх прийняття виконання масштабного і складного[4] завдання щодо створення низки ринково-орієнтованих інтегрованих структур[5], відповідно до прийнятої Стратегії розвитку ОПК, є практично неможливим.

Підсумовуючи викладене, слід звернути увагу на наступне:

1. Рішення РНБОУ від 20.07.2007 р. „Про хід реалізації Державної програми реформування та розвитку ОПК на період до 2010 року” стосовно підготовки трьох проектів законів України з питань унормування діяльності підприємств ОПК, застосування офсетних (компенсаційних) програм та створення сприятливих умов для залучення в ОПК інвестицій не виконано.

2. Замість двох законопроектів з питань унормування діяльності суб’єктів виробництва та створення сприятливих умов залучення в ОПК інвестицій розроблено та узгоджено один – законопроект „Про виробництво військової техніки”. Законопроект підготовлено із значним запізненням, майже у два з половиною роки. Строк винесення проекту закону на розгляд Верховної Ради України не визначено.

3. Замість підготовки окремого проекту Закону України з питань застосування компенсаційних (офсетних) програм при здійсненні імпорту до проекту Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про державне оборонне замовлення” внесено нову статтю 8 „Особливості закупівлі продукції, робіт та послуг оборонного призначення за імпортом”. Закон прийнято лише у першому читанні 11.12.2008 року. Щоправда, статтею 11 (п. 4) законопроекту „Про виробництво військової техніки” передбачено можливість укладання та порядок виконання зовнішньоекономічних договорів на компенсаційній (офсетній) основі. „Положення про порядок застосування компенсаційних (офсетних) програм у сфері поставок озброєння, військової та спеціальної техніки, продукції та технологій подвійного призначення для потреб оборони та національної безпеки України” перебуває у стадії розроблення.

4. Проектом Закону України „Про виробництво військової техніки” унормовано найбільш важливі аспекти діяльності суб’єктів створення ВТ, зокрема, наведено визначення ОПК як організаційно-економічної системи, сформульовано основні принципи діяльності, пов’язані з виробництвом ВТ, правовий режим військової техніки, повноваження КМУ, Спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань ОПК, центральних органів виконавчої влади, державних та іноземних замовників, основних завдань і повноважень Генеральних конструкторів із створення ВТ та суб’єктів виробництва ВТ.

5. Законом передбачено пільговий режим інвестиційної діяльності в ОПК. Суб’єкти виробництва ВТ звільняються від сплати ввізного мита, податку на землю, від оподаткування певних видів прибутку; передбачається також пільгова схема визначення валового доходу підприємства з метою зниження обсягів оподаткування. Держава гарантує стабільність спеціального режиму іноземної інвестиційної діяльності, пов’язаної з виробництвом ВТ на весь термін виконання інвестиційного проекту.

6. У законопроект доцільно внести додаткову статтю з питання організації і прав міждержавних підприємств (корпорацій) з спільного створення ВТ, передбачивши повноваження сторін, порядок передачі державного та приватного майна до статутного капіталу підприємств (корпорацій), максимально припустимий обсяг участі іноземних учасників в діяльності підприємств (корпорацій) у вигляді відповідного пакету акцій, створення кожного державно-приватного підприємства (корпорації) за окремим законом та право його керівництва на реалізацію будь яких бізнес‑ідей, що забезпечуватимуть підвищення обсягів розроблення, виробництва та експорту високотехнологічної ВТ.

7. Законопроект „Про виробництво військової техніки” є одним з ключових законів щодо унормування діяльності ОПК. Його прийняття Верховною Радою України прискорить розроблення та впровадження закону „Про особливості приватизації підприємств оборонно-промислового комплексу України”. Використання обох законів створить необхідні умови для виконання основного завдання прийнятої Стратегії розвитку ОПК – створення ядра оборонної промисловості України на базі ринково‑орієнтованих інтегрованих структур.

8. Доцільно надати доручення КМУ щодо прискорення доопрацювання та винесення на розгляд Верховної Ради України законопроектів „Про виробництво військової техніки” та „Про особливості приватизації підприємств оборонно-промислового комплексу України”.

Регіональний філіал НІСД у м. Дніпропетровську

(В. Шеховцов, О. Шевченко)