"Щодо реформування оподаткування використання енергоресурсів". Аналітична записка

Поділитися:

Податкові та інші платежі, які стягуються із суб’єктів господарювання, є інструментом регулювання їх діяльності. Таким чином, плата за використання енергетичних ресурсів, окрім власне їх ціни (вартості), може виступати додатковим інструментом впливу держави на поведінку суб’єктів господарювання в частині використанням енергетичних ресурсів.

 

Враховуючи важливі задачі щодо модернізації національної економіки, підвищення її конкурентоспроможності, підвищення ефективності використання енергоресурсів національною економікою, вкладу України в загальносвітові зусилля запобігання зміні клімату, оподаткування використання енергетичних ресурсів може бути ефективним інструментом державної політики.

 

Питання щодо запровадження оподаткування енерговикористання також розглядається в контексті запровадження дієвих економічних та політичних інструментів для більш рішучих дій України у сфері зниження викидів парникових газів в рамках політики запобігання зміні клімату. На доцільність підвищення ставок екологічного податку неодноразово вказували експерти та фахівці, які працюють в екологічній сфері.  

 

Запровадження вуглецевого податку в ряді країн є ефективним інструментом стимулювання суб’єктів господарювання до модернізації енергоспоживаючого обладнання. Такі ж пропозиції розглядаються й у фаховому середовищі в Україні, а також вносяться відповідні пропозиції щодо вдосконалення законодавства[1].

 

Враховуючи, що більшу частині викидів парникових газів зумовлюють енергоспоживаючі установки, передусім паливно-енергетичний комплекс (70 % загальних викидів), доцільно повернутись до розгляду питання щодо вдосконалення податкових платежів та зборів, пов’язаних безпосередньо з використанням енергоресурсів.

 

На даний час законодавством визначені наступні податки, пов’язані з використанням енергоресурсів[2]:

- цільова надбавка до діючого тарифу на електричну та теплову енергію (глава 3 Розділу XIV Податкового Кодексу №2755-VI від 02.12.2010). Об'єктом оподаткування збором є вартість відпущеної електричної енергії. Ставка збору становить 3 % від вартості фактично відпущеної платником збору електричної енергії без урахування податку на додану вартість.  До прийняття Податкового Кодексу стягувався збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками (ст. 14. Закону України «Про систему оподаткування» №1251-XII від 25 червня 1991 року);

 

- цільова надбавка до затвердженого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності (глава 4 Розділу XIV Податкового Кодексу № 2755-VI від 02.12.2010). Об'єктом оподаткування збором є вартість природного газу. Ставка збору складає 4 % для населення та 2 % для інших споживачів. До прийняття Податкового Кодексу стягувався збір у вигляді цільової надбавки до затвердженого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності (ст. 14. Закону України «Про систему оподаткування» №1251-XII від 25 червня 1991 року);

 

- екологічний податок (Розділу VIІІ Податкового Кодексу). Об'єктом та базою оподаткування, у частині регулювання енерговикористання, є обсяги та види забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (передусім від спалювання енергоресурсів). Ставка податку за викиди двоокису вуглецю для стаціонарних джерел визначена на рівні 0,24 гривні за 1 тонну. За оцінками експертів даний рівень оподаткування є надзвичайно низьким та не стимулює суб’єктів господарювання до підвищення ефективності енерговикористання і, відповідно, пропонується суттєве збільшення ставок.

 

Варто зазначити, що всі вищенаведені платежі у кінцевому випадку стимулюють суб’єктів господарювання до зниження обсягів енерговикористання, тобто мають однакову цільову спрямованість. Однак при цьому зібрані кошти розподіляються на заходи, які не поєднані єдністю цілі (зниження енерговикористання та підвищення енергоефективності). Запровадження тих чи інших форм платежів з часом втратила свою актуальність, однак збори продовжують стягуватись та використовуватись на інші цілі. Більш того, останні зміни у законодавстві принципово змінюють механізми збору та розподілу коштів.

 

Вперше цільова надбавка на використання енергоресурсів була запроваджена у 2000 р. Змінами до Закону України «Про електроенергетику» (Закон №1812-III від 08.06.2000) було передбачено запровадження механізму підтримки відновлювальної енергетики за рахунок інших суб’єктів господарювання галузі та споживачів електроенергії, тобто надбавка мала цільове галузеве спрямування.

 

Для фінансування будівництва вітрових електростанцій згідно з Комплексною програмою будівництва вітрових електростанцій встановлювалась цільова надбавка в розмірі 0,75 відсотка до діючого тарифу на електричну енергію, що продається виробниками електричної енергії на оптовому ринку електричної  енергії  України. Кошти зараховувались на спеціальний рахунок і використовувались виключно на фінансування витрат, пов'язаних із будівництвом  вітрових електростанцій, а також проведенням  науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у сфері вітроенергетики відповідно до Комплексної програми  будівництва вітрових електростанцій.

 

Невдовзі розміри надбавки та об’єкт збору були розширені, а зібрані кошти були включені до державного бюджету. У травні 2003 р. змінами до Державного бюджету України на 2003 р. було запроваджено додатковий «збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію». Відповідний збір, окрім іншого, став джерелом наповнення спеціального фонду державного бюджету та мав також цільове спеціальне призначення, оскільки метою його запровадження стало фінансування добудови двох блоків на Рівненській та Хмельницькій атомних електростанціях.[3] При цьому зазначалось, що розмір та механізм справляння збору у вигляді цільової надбавки встановлюються Кабінетом Міністрів України разом з НКРЕ.

 

Зібрані кошти, згідно бюджетного розпису у 2003 р., спрямовувались на:

- субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів;

- заходи по реалізації Комплексної програми будівництва вітрових  електростанцій;

- будівництво  енергоблоків  атомних  та  гідроакумулюючих електростанцій  України,  перелік  яких  встановлюється  Кабінетом Міністрів України. Причому більша частина зібраних коштів (73 % цільової надбавки) спрямовувалась на забезпечення добудови двох блоків атомної енергетики.

 

Успішний досвід реалізації зазначених проектів через запровадження такого механізму отримання коштів спричинив бажання розширити базу та обсяги збору коштів і для інших цілей. При цьому цільова галузева спрямованість фінансованих проектів уже не була визначальною при розподілі коштів.

 

У березні 2005 р. змінами до Державного бюджету України на 2005 р. було запроваджено додатковий цільовий збір уже на ринку природного газу. До джерел наповнення спеціального фонду Державного бюджету України на 2005 р. було включено:

- надходження від збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію;

- надходження збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності.

 

За рахунок цільової надбавки на електроенергію передбачалось фінансувати:

- заходи по реалізації комплексної програми будівництва вітрових  електростанцій;

- будівництво енергоблоків атомних, гідроакумулюючих та інших електростанцій,  магістральних,  гірських та сільських ліній електропередач;

- здешевлення кредитів на створення запасів твердого палива для теплоелектростанцій;

- будівництво та технічне переоснащення підприємств з видобутку  кам'яного  вугілля,  лігніту (бурого вугілля);

- впровадження енергозберігаючих технологій в агропромисловому комплексі;

- реструктуризацію вугільної та торфодобувної промисловості;

- здійснення науково-дослідницьких та дослідно-конструкторських робіт Інститутом проблем безпеки атомних електростанцій  НАН України;

- будівництво пускового комплексу «Вектор»;

- виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу та ліквідацію радіаційних аварій;

- гірничо-рятувальні заходи на вугледобувних підприємствах.

 

За рахунок цільової надбавки на природний газ фінансувалась субвенція з Державного  бюджету України на будівництво газопроводів-відводів та газифікацію населених пунктів, у  першу чергу, сільських.

 

Фактично, цільові надбавки на енерговикористання стали джерелом фінансування різноманітних урядових потреб та задач. Тим не менш їх загальна галузева спрямованість дотримувалась, а через зарахування коштів до спеціального фонду бюджету фіксувалось їх «збереження» для потреб енергетичної галузі.

 

Однак уже в червні 2005 р. напрями спрямування коштів цільових надбавок були розширені. Законом України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» (№ 2711-IV від 23.06.2005) цільова надбавка, яка є складовою цін (тарифів) на електричну енергію та газ, а також послуги з  їх  передачі,  транспортування, стали також джерелом для забезпечення розрахунків за договорами реструктуризації заборгованості в енергетичному секторі.

 

Окрім того, напрями спрямування коштів цільових надбавок розширювались й у рамках  щорічних бюджетних видатків. У Державному бюджеті на 2010 р. на доповнення до попередніх напрямів передбачалось спрямовувати кошти також на:

 

- за рахунок цільової надбавки на електроенергію на:

  • заходи з реалізації Комплексної програми створення ядерно-паливного циклу в Україні та Державної цільової екологічної програми приведення в безпечний стан уранових об'єктів виробничого об'єднання «Придніпровський хімічний завод»;
  • фізичний захист ядерних установок та ядерних матеріалів;
  • створення резерву ядерного палива та ядерних матеріалів;
  • реалізацію Державної цільової економічної програми енергоефективності на 2010-2015 роки;
  • державну підтримку вуглевидобувних підприємств (включаючи підприємства з видобутку бурого вугілля) на часткове покриття витрат із собівартості продукції, у тому числі забезпечення гарантійних зобов’язань по поверненню бюджетних позик, а також погашення простроченої заборгованості за електричну енергію (передбачено у державному бюджеті на 2008 р.).

- за рахунок цільової надбавки на природний газ на:

  • компенсацію Національній акціонерній компанії «Нафтогаз  України» різниці між  цінами закупівлі імпортованого природного газу та його реалізації населенню, бюджетним установам та на виробництво теплової енергії, спожитої населенням;
  • субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи з енергозбереження, у тому числі оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку споживання води і теплової енергії, ремонт і реконструкцію теплових мереж та котелень, будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів (передбачено у державному бюджеті на 2008 р.).

Таким чином, цільове призначення запроваджених надбавок на даному етапі втратило своє призначення, тобто втратило природу «тимчасового «перерозподілу» ресурсів однієї галузі в цілях реалізації окремих пріоритетних проектів цієї ж галузі.

 

Даний стан був зафіксований прийнятими у 2010 р. Бюджетним та Податковим кодексами України. Зокрема, ст. 29 Бюджетного Кодексу України визначено, що збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, крім електроенергії, виробленої кваліфікованими когенераційними установками (п.14), та збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності (п.15) належить до доходів загального фонду Державного бюджету України.

 

Іншими словами, збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну та теплову енергію, а також на природний газ фактично стали додатковим податковим платежем, який стягується до загального фонду бюджету. При цьому очевидним є порушення загального  принципу оподаткування – рівності усіх платників, оскільки дані платежі стягуються лише з кінцевих споживачів електроенергії, теплової енергії та природного газу.

 

Висновки та рекомендації

Доцільність повернення до розгляду питання щодо запровадження податку на використання енергоресурсів (енергетичного або екологічного) зумовлено також і змінами законодавства, зокрема в частині прийняття Бюджетного та Податкового кодексів України та ряду законів щодо регулювання енергетичного сектору країни та передбачають зміну принципів їх функціонування.

 

Зокрема, прийнятими в останні роки законами України «Про засади функціонування ринку природного газу» та «Про засади функціонування ринку електроенергії України» передбачається принципово змінити правила функціонування ринку електроенергії та природного газу. Передбачається лібералізація відносин і правил торгівлі на зазначених ринках через відмову від моделі «оптового» постачальника, що спричинить необхідність перегляду суб’єкта сплати збір у вигляді цільової надбавки.

 

Окрім того, всі вищенаведені платежі у кінцевому випадку мають однакову цільову спрямованість на регулювання обсягів енерговикористання.

 

Виходячи із зазначеного, доцільно розглянути питання щодо об’єднання збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на електричну, теплову енергію та природний газ, а також екологічний податок (у частині викидів спалювальних установок) в єдиний податок на енерговикористання. При цьому з метою обмеження зростання податкового навантаження на споживачів при розгляді об’єкта оподаткування доцільно розширити базу оподаткування через розширення видів енергоресурсів, використання яких оподатковуватиметься.

 

Такий інструмент є одним із найбільш зрозумілих, прозорих, простих у реалізації та економічним в адмініструванні. Енергетичний податок також буде безпосереднім інструментом реалізації політики енергоефективності та запобігання зміні клімату, оскільки забезпечуватиме стимулювання підвищення енергоефективності національної економіки та стимулюватиме інвестиції у проекти з великим періодом окупності.

 

Відділ енергетичної та ядерної безпеки

 (О.М. Суходоля)

№12, Серія «Національна безпека»



[1] Проект Закону про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо ставок окремих податків та податкових пільг). Зокрема в частині розширення кола податкових агентів, що сплачують екологічний податок за енергоносії, які утворюють викиди забруднюючих речовин в атмосферу та індексації ставок екологічного податку. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=49342

[2] Податковий кодекс України. Кодекс від 02.12.2010 № 2755-VI. http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17

[3] Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.97 № 1323 “Про фінансове забезпечення будівництва енергоблоків №2 Хмельницької АЕС та №4 Рівненської АЕС” та постановою НКРЕ від 26.12.97 № 1212 “Про тариф на електроенергію для ДП НАЕК “Енергоатом” була введена цільова надбавка. Введення цільової надбавки планувалось як для додаткового фінансування будівництва енергоблоків, так і для вивільнення коштів з видаткової частини бюджету України.