"Щодо вирішення деяких проблемних питань правового забезпечення трансформації та розвитку воєнної промисловості України". Аналітична записка

Анотація

Аналітичну записку підготовлено відповідно до четвертого напряму досліджень "Пріоритетні напрями інституційного забезпечення військової реформи та розвитку Збройних Сил України" Плану виконання у 2013 році науково-дослідної роботи №16 "Стратегічні пріоритети інституційного розвитку сектору безпеки і оборони України". 

У записці проаналізовано окремі важливі проблемні питання у сфері правового забезпечення трансформації і подальшого розвитку національної воєнної промисловості, що є одним із пріоритетів інституційного забезпечення військової реформи та розвитку Збройних Сил України.

Також обґрунтовано та запропоновано рекомендації стосовно доопрацювання низки проектів законів, стратегій, державних програм, інших нормативно-правових актів, які стосуються реформування та розвитку воєнної промисловості, створення і виробництва озброєння, військової та спеціальної техніки, здійснення міжнародного військово-технічного співробітництва.

ЩОДО ВИРІШЕННЯ ДЕЯКИХ ПРОБЛЕМНИХ ПИТАНЬ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТРАНСФОРМАЦІЇ ТА РОЗВИТКУ ВОЄННОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

Одним із пріоритетів інституційного забезпечення реалізації реформування та розвитку Збройних Сил України є здійснення трансформації і подальшого розвитку національної воєнної промисловості. Це необхідно для: відновлення належного технічного стану наявного у військах (силах) озброєння, військової та спеціальної техніки; поступового переозброєння сил безпеки та оборони модернізованими і новітніми їх видами та зразками; підвищення експортного потенціалу цієї промисловості, розширення її участі у міжнародному військово-технічному співробітництві, опанування нових зовнішніх ринків збуту воєнної продукції тощо.

На першому етапі трансформації воєнної промисловості, який передбачається розпочати у другій половині 2013 року, особлива увага приділятиметься визначенню правових засад її діяльності. Це обумовлюється тим, що існуюча нормативно-правова база у цій сфері є вкрай нерозвиненою, недосконалою та навіть суперечливою. З огляду на особливості сучасності, у ній мають бути враховані:

- курс нашої держави на інтеграцію до Європейського Союзу;

- реалізація політики позаблоковості та інших положень оновленої Стратегії національної безпеки і Воєнної доктрини України;

- наявні на сьогодні та у середньостроковій перспективі економічні, наукові, технічні, технологічні, матеріальні, кадрові та інші ресурсні можливості держави.

Результати аналізу чинного законодавства у сфері функціонування української воєнної промисловості дають, зокрема, підстави для висновку щодо необхідності визначення адекватної назви цієї промисловості і складу державних органів, підприємств, установ та організацій, які повинні відноситися до неї. Адже, в українському законодавстві, науці та практиці в якості синонімів використовується низка термінів, пов’язаних зі згаданою промисловістю, зміст яких в останні роки суттєво змінився.

Насамперед йдеться про терміни "військово-промисловий"[1] або "оборонно-промисловий"[2] комплекс та "оборонна"[3],[4], "військова"[5] чи "воєнна"[6] промисловість.

Відомо, що перший з них виник у колишньому СРСР в 50-тих роках минулого століття, на початку "холодної" війни та розгортання гонки озброєнь. Тоді у Радянському Союзі був створений дійсно замкнений, самодостатній та керований з одного центру промисловий комплекс, який поєднував роботу десятків органів державної влади, декілька тисяч державних конструкторських бюро, науково-дослідних установ, в тому числі національних академій наук, а також підприємств-виробників різноманітних галузей промисловості радянських республік і східноєвропейських країн‑членів колишнього Варшавського договору. Діяльність цього комплексу спрямовувалася на розробку та виготовлення за замкненими циклами для потреб їх збройних сил та інших силових структур усього спектру озброєння, військової та спеціальної техніки – космічних, повітряних, наземних та морських.

Тому такий військово-промисловий або оборонно-промисловий комплекс (далі – ОПК) майже п’ять десятиліть можна було ототожнювати із оборонною промисловістю згаданих держав, а відповідні цивільні галузі їх промисловості фактично функціонували в якості його придатку.   

Після розпаду Варшавського блоку та Радянського Союзу термін "ОПК" продовжує використовуватися переважно у Російській Федерації, Білорусі та в інших окремих державах СНД. І це є зрозумілим, оскільки в останнє десятиріччя Росія почала спрямовувати величезні фінансові та інші ресурси на відродження аналога радянського ОПК, в якому планується мати замкнені техніко-технологічні цикли розробки та виробництва без використання іноземних комплектуючих усіх типів озброєння, військової і спеціальної техніки, необхідних для переозброєння російських збройних сил та інших держав-членів ОДКБ.

У Росії та Білорусі також відновлюється жорстко-централізована владна вертикаль керівництва діяльністю у сфері ОПК, а його підприємства залишаються у власності держави. Тому у цих країнах практично не існує різниці між ОПК та оборонною промисловістю, а терміни "ОПК" та "оборонна" промисловість, будучи законодавчо невизначеними, вживаються як синоніми у законах, президентських та урядових актах.

Натомість в Україні, яка отримала у спадок лише окремі фрагментарні частки колишнього радянського ОПК, ситуація у цій сфері має суттєві відмінності.

Так, зокрема, хоча у нашій державі зміст терміна "ОПК" також досі законодавчо не визначено, Кабінет Міністрів України у 2007 році затвердив "закритий" перелік понад 160-ти підприємств, установ та організацій, які відносяться до національного ОПК[7]. У подальшому цей перелік був перезатверджений Урядом України (розпорядження від 30.10.2008р. № 1382‑р) і протягом 2008-2010 років неодноразово ним уточнювався.

Наприкінці 2010 року Президент України утворив Державний концерн (ДК) "Укроборонпром"[8]. У 2011-2012 роках міністерства та відомства передали до цього Концерну понад 130 державних підприємств, що здійснюють господарську діяльність у сфері розроблення, виготовлення, реалізації, ремонту, модернізації та утилізації озброєння, військової і спеціальної техніки та боєприпасів, а також є учасниками міжнародного військово-технічного співробітництва[9].

У 2010-2012 роках Верховна Рада України ухвалила низку законів[10], норми яких визначили, що до ОПК належать лише ДК "Укроборонпром" і державні підприємства, організації та установи, які входять до його складу. Ними також встановлено, що учасники Концерну не перебувають в управлінні органів виконавчої влади, хоча за відсутності такого управління уявляється некоректним вважати "комплексом" сукупність об’єднаних у Концерн різногалузевих державних підприємств, установ та організацій.

При цьому поза межами названого ОПК залишилися декілька десятків державних підприємств воєнної промисловості, що здійснюють розробку, виготовлення, реалізацію, ремонт, модернізацію та утилізацію озброєння, військової і спеціальної техніки та боєприпасів. Це, зокрема, ремонтні підприємства Міністерства оборони, авіабудівні та інші підприємства Міністерства промислової політики, підприємства ракетно-космічної галузі Державного космічного агентства, а також відповідні підприємства Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Адміністрації Держспецзв’язку та Фонду держмайна України.

Крім того, в Україні у згаданій сфері функціонують 36 приватних підприємств, кількість яких у майбутньому буде збільшуватися. Прикладом їх є один із лідерів української воєнної промисловості – ПАТ "Мотор Січ".

Усього ж із загальної кількості українських підприємств, що мають відповідні ліцензії на розробку, виготовлення, реалізацію, ремонт, модернізацію та утилізацію озброєння, військової і спеціальної техніки та боєприпасів, близько 35 % складають підприємства недержавної форми власності[11]..

Важливо, що обсяги виробництва озброєння, військової та спеціальної техніки і надання відповідних послуг вище вказаними підприємствами, що не входять до українського ОПК, за різними оцінками становили у минулі роки у грошовому еквіваленті від 20 до 45 відсотків від загальних обсягів їх виробництва національною воєнною промисловістю у цілому.

Таким чином, нині український ОПК складає лише ДК "Укроборонпром" і державні підприємства, організації та установи, які є його учасниками. Тому їх, разом з іншими суб’єктами усіх форм власності, що здійснюють розроблення, виготовлення, реалізацію, ремонт, модернізацію та утилізацію озброєння, військової і спеціальної техніки, інших товарів військового призначення та подвійного використання, а також спільно із відповідними центральними органами виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають згадані суб’єкти, доцільно вважати воєнною промисловістю України. За таких умов вона зможе розглядатися однією із галузей промисловості держави.

З огляду на наведене, такий ОПК не може ототожнюватися з усією воєнною промисловістю України. До того ж, ці дві структури мають дещо різні пріоритети, напрями і шляхи реформування та подальшого розвитку. У цьому сенсі виникають певні зауваження, наприклад, до назви та змісту Державної цільової програми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу (виділено нами) на період до 2017 року, підготовка проекту якої ще триває.

Оскільки вітчизняний ОПК є важливою, але усе ж складовою воєнної промисловості України, некоректно вживати в якості синонімів у національному законодавстві, науці та практиці терміни "ОПК" та "воєнна" (чи "оборонна" або "військова") промисловість.

Більш того, використання у подальшому в Україні колишнього радянського терміну "ОПК" є, на наш погляд, недоцільним, зважаючи на курс нашої держави на інтеграцію до Європейського Союзу, у країнах-членах якого такого терміну та відповідних державних структур немає.

До того ж, вважати ДК "Укроборонпром" (за складом, спроможностями та напрямами діяльності) національним ОПК є великим перебільшенням. Він є тільки одним із суб’єктів господарської та зовнішньоекономічної діяльності, який, до речі, лише бере участь у виконанні державного оборонного замовлення і навіть не має статусу державного замовника.

Враховуючи наведене, бажано було б запровадити у національному законодавстві, науці та практиці термін "воєнна" промисловість[12], який відповідатиме термінам "воєнна" доктрина, "воєнна" економіка тощо. Використання ж терміну "оборонна" промисловість уявляється неадекватним та недоцільним, оскільки її підприємства спрямовують на потреби забезпечення оборони України лише 5-25 % виготовлених ними у межах державного оборонного замовлення товарів військового призначення та подвійного використання, а інші 75-95 % – експортують до іноземних держав для забезпечення потреб їх оборони[13]. Зазначимо також, що термін "військова" промисловість може вживатися лише стосовно ремонтних та інших підприємств Міністерства оборони (Збройних Сил, тобто, війська, армії) України.

Певним недоліком нинішнього українського законодавства, науки та практики є і те, що у них використовуються два однакові за сутнісним наповненням, але різні за визначенням терміни, пов’язані із питаннями формування та реалізації державної політики у сфері воєнної промисловості. Йдеться про "військово-промислову політику"[14],[15] та "оборонно-промислову політику"[16],[17]. З причин, наведених вище, доцільно було б замінити їх терміном "воєнно-промислова політика".

При цьому бажано й надалі використовувати існуючий термін "військово-технічна політика". Ця політика формується Міністерством оборони України[18] і реалізується ним спільно з Мінекономрозвитку, Мінпромполітики та іншими центральними органами виконавчої влади з метою оснащення Збройних Сил (тобто, війська, армії), інших військових формувань та органів спеціального призначення сучасним озброєнням, військовою і спеціальною технікою.

Одночасно, є сенс замінити існуючий термін "військово-технічне співробітництво" терміном "воєнно-технічне співробітництво" з наступних причин. Це співробітництво здійснюється переважно суб’єктами саме воєнної промисловості України, тоді як частка участі у ньому Збройних Сил (війська, армії) є незначною. До того ж, у процесі такого співробітництва між національними та іноземними його учасниками відбуваються міжнародні передачі товарів не лише військового призначення, а й подвійного використання.

Нагальним завданням уявляється також визначення у законодавстві змісту державної воєнно-промислової та військово-технічної політики, а також політики у сфері воєнно-технічного співробітництва України. 

Підсумовуючи необхідно зауважити, що запровадження запропонованих вище термінів не варто сприймати тільки як юридичне та наукове удосконалення відповідних норм законодавства.

Це спонукатиме до серйозного перегляду засад формування та шляхів реалізації державної політики у сфері воєнної промисловості України, втілення ефективних форм та способів управління діяльністю усіх підприємств, організацій та установ, що займаються створенням та виробництвом озброєння, військової та спеціальної техніки, інших товарів військового призначення та подвійного використання. Адже, ядро цієї промисловості, на відміну від існуючого нині ОПК, складатимуть не лише державні (казенні) підприємства, а й постійно зростаюча частка підприємств інших форм власності, в тому числі приватних.

Зазначене вимагатиме також здійснення переходу від адміністративно-бюрократичних до ринкових, економічних механізмів управління роботою підприємств, установ та організацій воєнної промисловості, налагодження ефективного державно-приватного партнерства у цій сфері.

Цілком зрозуміло, що підготовка та внесення запропонованих та інших змін до законів, актів Президента та Кабінету Міністрів України вимагатиме значного часу. Тому нереально їх врахувати у проектах законів, державних програм та інших нормативно-правових актів з питань воєнної промисловості[19], доопрацювання яких у даний час завершується на виконання низки доручень Президента України (зокрема, від 16.01.2013 р. № 1-1/72).

З огляду на зазначене, було б доцільно рекомендувати Кабінету Міністрів України утворити міжвідомчу робочу групу у складі представників зацікавлених центральних органів виконавчої влади, ДК "Укроборонпром", наукових установ та організацій для здійснення протягом першого кварталу 2014 року термінологічного і змістовного удосконалення національного законодавства з викладених та інших питань діяльності воєнної промисловості України. 

Відділ стратегій реформування сектору безпеки

 (В.П. Тютюнник)

Відділ глобалістики та безпекових стратегій

 (В.К. Горовенко)

[7] Рішення Міжвідомчої комісії з питань державних закупівель Рахункової палати (від 20.12.2007 р. № 01/43рш), у якому йдеться про розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.04.2007 р. № 244-р "Про затвердження переліку підприємств,  установ та організацій оборонно-промислового комплексу" [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.uazakon.com/documents/date_ba/pg_gxnvwg.htm.