"Етика депутатської діяльності та інститут дисциплінарної відповідальності народних депутатів України: напрями удосконалення". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

У записці аналізуються вітчизняні стандарти та правила поведінки для врегулювання ситуацій етичного характеру, що виникають у процесі здійснення народними депутатами України повноважень, покладених на них Конституцією та законами України. Особливу увагу приділено відповідності нормативно-правового регулювання етики діяльності народного депутата Ураїни ефективним практикам зарубіжних країн та міжнародним стандартам у даній сфері. Запропоновано ряд заходів, реалізація яких сприятиме удосконаленню чинного законодавчого забезпечення етики депутатської діяльності та інституту дисциплінарної відповідальності народних депутатів України.

 

ЕТИКА ДЕПУТАТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ІНСТИТУТ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ: НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ

 

Легітимність парламенту визначається не лише відповідністю його діяльності нормам Конституції та законів, але й довірою до нього та підтримкою результатів його діяльності з боку суспільства. Саме через такі елементи встановлюється зворотній зв’язок між суспільством та його обранцями. Парламент та політичні партії в Україні традиційно вважаються найбільш корумпованими політичними інститутами, яким населення України найменше довіряє. Показовими з огляду на це є результати соціологічного дослідження, проведеного напередодні парламентських виборів 2012 року Центром Разумкова, відповідно до яких рівень підтримки населенням діяльності парламенту становив 4 %, відповідно, не підтримують Верховну Раду – 54 %[1].

 

Особливої актуальності питання підвищення політичної культури та етичної поведінки парламентарів набувають після відкриття першої сесії Верховної Ради України нового скликання, першочерговим завданням якої є відновлення довіри до парламенту як представницього органу українського народу.

 

Моделі регулювання етичних норм поведінки парламентарів

Світовою практикою парламентаризму вироблено три основні моделі регулювання етичних норм поведінки членів парламенту. Перша модель передбачає створення судового або квазісудового органу, який здійснює контроль за дотриманням депутатами норм етики у їх професійній діяльності. Труднощі пов’язані із застосуванням цієї моделі – будь-які порушення норм поведінки призводять до відкриття кримінального провадження, що одночасно може призводити до порушення принципу парламентської недоторканності.

 

Друга модель спирається на саморегулювання парламенту. Вона передбачає створення спеціального парламентського комітету з питань етики депутатської діяльності, який повинен працювати зі звітністю, розслідуванням випадків можливої негідної поведінки та накладенням санкцій на парламентарів, підозрюваних у порушені правил. Недоліком такої моделі регулювання є те, що вона перетворює членів парламенту на слідчих, суддів та присяжних замість того, щоб забезпечити їх існування у якості незалежного органу, який лише ратифікує рішення, прийняті незалежним суддею.

 

Третя модель поєднує у собі елементи перших двох. Нею передбачається створення незалежного спеціалізованого органу, який призначається та звітує перед парламентом. Цей орган розслідує справи та надає консультативну допомогу членам парламенту із питань, пов’язаних із застосуванням норм етики, але санкції за їх порушення (у разі виявлення такого факту у ході розслідування) накладає спеціально скликаний комітет парламенту[2].

 

В Україні реалізується друга модель регулювання етичних норм поведінки депутатів. Контроль за дотриманням норм етики покладено в основному на Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України (який не є політично незалежним органом), а також головуючого на засіданні Верховної Ради (у частині дотримання правил етики на засіданнях парламенту). Зазначений Комітет покликаний відповідно до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»[3] та Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання»[4] виконувати контрольні функції у таких сферах відання, що стосуються дотримання норм етики депутатської діяльності: надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України; дострокове припинення повноважень народного депутата України; несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності, дисципліна та дотримання норм депутатської етики.

 

В межах функціонування другої моделі регулювання етики депутатської діяльності великого значення набуває законодавче та процедурне забезпечення відповідних норм.

 

Законодавче регулювання поведінки членів парламенту

У демократичних країнах названі вище аспекти депутатської діяльності детально врегульовані. Так, у Великобританії, США, Шотландії, Австралії, Індії, Польщі, Литві прийняті спеціальні кодекси поведінки членів парламенту, які містять основні морально-етичні принципи, яких депутат повинен дотримуватися у своїй діяльності, та конкретні інструкції стосовно поведінки парламентарів, і відповідальність, яку вони повинні нести за порушення цих інструкцій. В інших випадках ці норми достатньою мірою деталізовані у регламентах парламентів (у Австрії, Франції, Італії).

 

За порушення депутатської етики законодавством різних держав (основним законом держави, регламентом парламенту (палат), положенням про організацію та діяльність парламенту тощо) можуть встановлюватись такі види дисциплінарних заходів щодо депутатів, як нагадування (за відхилення від предмету обговорення), зауваження (якщо депутат після висловленого йому нагадування продовжує порушувати порядок), осуд (якщо депутат і надалі порушує порядок засідання, створює безлад у сесійній залі), позбавлення слова (після закінчення часу виступу, оголошення зауваження чи осуду), відсторонення від присутності на засіданні (2-3 засіданнях) за голосування з використанням чужої картки, блокування роботи парламенту в залі засідання тощо.

 

В окремих країнах (наприклад, Великобританії) неналежна поведінка, створення перешкод для діяльності членів палати чи палати в цілому розцінюються як злочин проти парламенту і можуть за собою тягнути накладення штрафу, винесення догани, заборони брати участь у роботі палати на певний період, виключення з палати, ув’язнення[5]. Важливим засобом забезпечення дисципліни є встановлення матеріальної відповідальності народного депутата за порушення ним обов’язку бути присутнім та брати участь у роботі парламенту[6].

 

В Україні норми депутатської етики переважно визначаються Законом України «Про статус народного депутата України» (ст. 8, ст. 24) та Регламентом Верховної Ради України (ст. 51-53). Відповідно до них народний депутат у своїй діяльності повинен дотримуватись загальноприйнятих норм моралі, уникати дій, заяв та вчинків, що компрометують його, виборців, Верховну Раду України, державу. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях (тобто індивідуальні та корпоративні інтереси народних депутатів не повинні перешкоджати виконанню ними представницьких функцій), повинен додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики.

 

Статті 51-52 Регламенту забороняють внесення до зали засідань плакатів, гучномовців, перешкоджання виступам депутатів, образи на адресу депутатів, виступи без дозволу головуючого на засіданні, перевищення часу тривалості виступів. Регламентом передбачені наступні види дисциплінарних заходів щодо народних депутатів: попередження (за виголошення образливих та непристойних слів, заклики до незаконних дій), припинення виступу (за виголошення образливих та непристойних слів, заклики до незаконних дій), позбавлення права виступу на засіданні (у випадку повторного порушення дисципліни), позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях (до п’яти пленарних засідань).

 

Однак, варто відзначити, що дотримання дисципліни та норм етики народними депутатами України врегульовано досить побіжно нормами згаданих Законів «Про статус народного депутата України» (в основному містить декларативні норми), «Про Регламент Верховної Ради України» (сфера дії норм поширюється лише на поведінку депутатів під час пленарних засідань), а Правила (Кодекс) поведінки народних депутатів впродовж тривалого часу прийнято не було, незважаючи на те, що потреба у їх прийнятті передбачена Конвенцією ООН проти корупції[7] (була ратифікована Верховною Радою у 2006 році), ХХІІ рекомендацією Групи держав проти корупції (GRECO)[8] та 16 рекомендацією[9] Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією Мережі боротьби проти корупції для країн Східної Європи і Центральної Азії Організації економічного співробітництва та розвитку[10].

 

Проект Закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування» було розроблено Головдержслужбою України ще у 2007 році. Він розглядався на четвертій сесії Верховної Ради шостого скликання, але не був ухвалений. Лише у травні 2012 року прийнятий Закон «Про правила етичної поведінки», дія якого поширюється на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (у тому числі – на народних депутатів України). В основу Закону покладено Міжнародний кодекс поведінки посадових осіб та Модельний кодекс поведінки державних службовців, який рекомендовано державам-членам Комітетом Міністрів Ради Європи (Рекомендація №R(2000)10)[11]. Серед основних правил етичної поведінки визначені: 1) законність, 2) пріоритет інтересів, 3) політична нейтральність, 4) толерантність, 5) неупередженість, 6) компетентність і ефективність, 7) формування довіри до влади, 8) конфіденційність, 9) утримання від виконання незаконних дій чи доручень, 10) недопущення конфлікту інтересів, 11) запобігання отриманню неправомірної вигоди, подарунків (пожертвувань), 12) декларування майна, доходів та витрат і зобов’язань фінансового характеру[12].

 

Проте, незважаючи на можливі позитивні ефекти від унормування у згаданому Законі поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, варто визначити його основні вади:

 

1) У Законі містяться положення, в яких визначаються єдині вимоги до етики діяльності різних за професійною ознакою категорій осіб (Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, суддів, депутатів місцевих рад та ін.). Разом з тим, ч. 4 ст. 1 Модельного кодексу встановлює, що його положення не застосовуються до «публічно обраних представників, членів уряду та суддів».

 

2) Значна кількість положень проекту закріплює вимоги морально-етичного змісту («дотримуватись загальноприйнятих етичних норм поведінки», «діяти толерантно», «діяти об’єктивно», «всіляко сприяти зміцненню впевненості громадян у чесності, безпристрасності й ефективності влади» тощо), що викликає сумніви у доцільності закріплення їх (норм) на рівні закону. Адже Модельний Кодекс передбачає прийняття відповідних національних кодексів на рівні підзаконних актів.

 

3) Окрім того, об’єктивна оцінка відповідності поведінки посадової особи цим критеріям є досить складною. Саме тому у тих країнах, де прийнято кодекси поведінки, створені та діють органи, які наділені правом розглядати справи щодо порушення положень цих кодексів. Виходячи зі змісту розділу ІІІ Закону («Відповідальність за порушення правил етичної поведінки»), залишається незрозумілим, які органи уповноважені встановлювати відповідність/невідповідність поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави, вимогам цього Закону.

 

4) Закон містить в основному норми-декларації, через що більшість його положень не матимуть практичного застосування, оскільки у ньому не визначається ні порядок притягнення до відповідальності за порушення вимог цього Закону, як це задекларовано у преамбулі, ні конкретні санкції за його порушення.

 

Таким чином, виникають сумніви щодо можливості ефективного врегулювання питань, пов’язаних із етикою депутатської діяльності, за допомогою Закону «Про правила етичної поведінки». Питання щодо прийняття Кодексу поведінки народних депутатів Верховної Ради України залишається на порядку денному.

 

За умов відсутності Кодексу поведінки депутатів, Регламент Верховної Ради має бути тим механізмом, що перешкоджає втручанню особистих інтересів і конфліктів у сферу парламентських процедур. Але практика показує, що його норми в частині депутатської етики не виконуються належним чином, оскільки:

- по-перше, норми Регламенту Верховної Ради в частині депутатської етики встановлюють відповідальність лише за вчинення окремих дій (виголошення образливих висловлювань), тоді як вчинення інших (перешкоджання проведенню засідань, виведення з ладу системи голосування, позбавлення головуючого можливості ведення засідання)[13] взагалі не передбачає будь-якої відповідальності;

- по-друге, Регламентом визначено лише норми етичної поведінки на засіданнях парламенту і не врегульовано поведінку депутатів поза його межами.

 

Окрім того, поза межами правового регулювання залишаються питання:

- відповідальності народних депутатів за порушення ними обов’язку бути присутніми та брати участь у роботі парламенту, його комітетів та комісій;

- застосування санкцій за відмову присутнього на засіданні парламенту депутата брати участь у голосуванні;

- утворення незалежного органу[14], який би здійснював контроль за дотриманням правил етики депутатами (на сьогодні його здійснюють самі депутати – члени відповідного профільного комітету Верховної Ради).

 

Підсумовуючи, необхідно наголосити, що наявні законодавчі норми у сфері регулювання депутатської діяльності не створюють ефективних механізмів запобігання порушенням норм етики народними депутатами. Свідченням цього є той факт, що впродовж усіх скликань Верховної Ради спостерігались випадки порушення її членами етики професійної діяльності: робота парламенту неодноразово блокувалась депутатами; народні депутати часто голосували картками інших депутатів (що є грубим порушенням конституційно встановленого принципу особистого голосування під час засідань парламенту); присутні на засіданні парламенту депутати неодноразово відмовлялись брати участь у голосуванні (це є грубим порушенням їх конституційного обов’язку – приймати рішення, порушенням присяги); двічі була пошкодження система голосування «Рада»; неодноразово відбувалися сутички, під час яких окремі парламентарі отримували тілесні ушкодження. За вчинення цих правопорушень депутати до юридичної відповідальності не притягались.

 

З огляду на зазначені численні випадки порушення народними депутатами вимог Законів «Про статус народного депутата», «Про Регламент Верховної Ради України» діяльність профільного парламентського комітету щодо запобігання порушенням норм етики можна визначити як малоефективну. Більше того, за умов, коли на сьогоднішній день важливою метою є відновлення суспільної довіри до парламентарів, модель регулювання етики депутатської діяльності, що спирається на саморегулювання народних депутатів, навряд чи зможе забезпечити суспільну довіру. У зв’язку з цим, виникає потреба в збалансуванні існуючої в Україні моделі шляхом створення додаткового спеціалізованого органу, на який була б покладена функція регулювання етики депутатської діяльності.

 

Рекомендації

Україна як країна, що прагне інтегруватися у європейське співтовариство, повинна вдосконалити своє законодавство у тій частині, що регулює етичну поведінку народних депутатів України, яке б встановило певні вимоги до депутатської діяльності, а також передбачало санкції за невиконання цих вимог. Посилення відповідальності народних депутатів за порушення етики депутатської діяльності повинне передбачати:

 

у короткостроковій перспективі

- внесення змін до Закону «Про регламент Верховної Ради України», які б передбачали, що санкції за порушення норм етики, які закріплені у Регламенті Верховної Ради, повинні встановлюватись за порушення всіх, а не лише окремих норм;

-  внесення змін до Закону «Про статус народного депутата України», які встановлюватимуть санкції за:

1) невиконання депутатом своїх обов’язків:

  • фінансова відповідальність (наприклад, у вигляді зменшення заробітної плати) для депутатів, які без поважних причин відсутні на засіданнях Верховної Ради, її комітетів та комісій;
  • відповідальність за порушення норми Конституції щодо особистого голосування народним депутатом;
  • санкції за відмову парламентаря брати участь у голосуванні, за порушення присяги.

2) порушення порядку роботи комітетів та парламенту в цілому:

 

у довгостроковій перспективі

- визначення правил поведінки та стандартів етики народних депутатів України не в Регламенті Верховної Ради та законах «Про статус народного депутата України», «Про правила етичної поведінки», а в окремому документі (Правилах етики діяльності народного депутата чи Кодексі поведінки народних депутатів), який встановлюватиме правила поведінки депутатів: а) у сесійній залі парламенту, б) на засіданнях комітетів, в) у відносинах з третіми особами (наприклад, з представниками ЗМІ);

- створення спеціального органу, уповноваженого стежити за дотриманням депутатами Кодексу поведінки народних депутатів України.

 

Відділ політичних стратегій

(О. В. Токар-Остапенко)



[1] Інформаційно-аналітичні матеріали «Парламент і парламентські вибори в Україні 2012 р.: політична ситуація, суспільні настрої та очікування» (робоча версія) до Круглого столу на тему «Україна напередодні парламентських виборів: чи справдяться очікування громадян» 26 вересня 2012 р. – Київ, 2012. – С. 51 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.razumkov.org.ua/upload/Przh_Partiyi_2012_fnll.pdf

[2] Greg Power. Handbook on Parliamentary Ethics and Conduct. A Guide for Parliamentarians. Global Task Force on Parliamentary Ethics. Published by GOPAC-WFD. – р. 30. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gopacnetwork.org/Docs/PEC_Guide_EN.pdf

[3] Про Регламент Верховної Ради України: Закон України №1861-VI від 10.02.2010 р. (Редакція від 13.12.2012) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1861-17/print1356103918036950. – Ст. 51, 219-223.

[4] Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання: Постанова Верховної Ради України №4-VI від 04.12.2007 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/4-17

[5] Депутат парламента в зарубежных государствах [Текст]. – М. : Юрид. лит., 1995. – С.19-20, 31-32.

[6] Так, наприклад, Регламент Сенату Польщі передбачає, що за кожну без поважної причини відсутність на пленарному засіданні розмір заробітної плати депутата зменшується на 10 %, а за відсутність на засіданні комісії – на 5%.

[7] Ч. 2 ст. 8 Конвенції ООН проти корупції гласить: «…кожна Держава-учасниця прагне застосовувати, у рамках своїх інституціональних і правових систем, кодекси або стандарти поведінки для правильного, добросовісного й належного виконання державних функцій».

[8] ҐРЕКО рекомендувала створити новий модельний кодекс поведінки/етики для публічних службовців, аби покращити їхню обізнаність з відповідними обов’язками та належною поведінкою стосовно їхньої служби.

[9] Оновити та розповсюдити Кодекс поведінки або інші схожі правила для публічних службовців. Підготувати та широко розповсюдити комплексний практичний посібник для публічних службовців з питань корупції, конфлікту інтересів, етичних стандартів, санкцій та повідомлення про корупцію.

[10] Стамбульський план дій з боротьби проти корупції для Азербайджану, Вірменії, Грузії, Казахстану, Киргизької Республіки, Російської Федерації, Таджикистану та України. [Україна. Узагальнення рекомендацій] [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.oecd.org/countries/ukraine/43846543.pdf

[11] Рекомендація №R(2000)10 Комітету Міністрів державам-членам Ради Європи щодо кодексів поведінки державних службовців (прийнята Комітетом міністрів на 106 сесії 11 травня 2000 року) [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://crimecor.rada.gov.ua/komzloch/control/uk/publish/article;jsessio…

[12] Про правила етичної поведінки [Електронний ресурс] : Закон України № 4722-VI від 17.05.2012. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4722-17

[13] Ч. 4 ст. 47 чинного Регламенту лише декларує, що «…народний депутат не повинен перешкоджати розгляду питань порядку денного, в тому числі шляхом блокування трибуни, перешкоджанню роботи головуючого на пленарному засіданні, а також голосуванню інших народних депутатів».

[14] Цікавим у даному плані є досвід Канади, де з 2006 року успішно працює офіс комісара з питань етики та конфлікту інтересів. Ця незалежна від будь-яких політичних сил парламентська інституція проводить моніторинг поведінки канадських парламентарів. Зазвичай офіс комісара з питань етики та конфлікту інтересів розпочинає детальне вивчення того чи іншого випадку неналежної поведінки депутата після відповідного запиту з боку депутатів парламенту чи урядових інституцій, на які така поведінка може негативно вплинути.