"Місцеве самоврядування за межами населених пунктів: проблема забезпечення повсюдності" Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглядається проблема забезпечення повсюдності місцевого самоврядування. Наголошується, що однією з основних складових проблеми є питання права власності на землі за межами населених пунктів, вирішення проблеми деякими політиками пропонується через механічну передачу цих земель з державної в комунальну власність. Описано ризики, що можуть виникнути внаслідок такого варіанту вирішення проблеми забезпечення повсюдності. Надано рекомендації щодо врегулювання питання належності земель за межами населених пунктів з урахуванням інших складових децентралізації та з огляду на необхідність зменшення числа можливих правових конфліктів.

 

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЗА МЕЖАМИ НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ: ПРОБЛЕМА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОВСЮДНОСТІ

 1.   Постановка проблеми.

Важливим напрямом утвердження в Україні демократичної політичної системи європейського зразка є розвиток вітчизняного місцевого самоврядування відповідно до базових європейських принципів організації місцевої влади. Одним із таких принципів є повсюдність місцевого самоврядування, яка притаманна політичній практиці чи не всіх країн західного світу, хоча й не міститься в явному вигляді в міжнародних документах.

 

Зазвичай під повсюдністю розуміють таку територіальну організацію системи державного управління, за якої «кожна частина території країни управляється певним муніципальним урядом»[1].

Забезпечення повсюдності місцевого самоврядування в Україні є й однією з важливих складових децентралізації, побудови ефективної системи територіальної організації влади з фінансово спроможним місцевим самоврядуванням.

 

На даний момент принцип повсюдності в Україні реалізовано лише частково. Так, на адміністративних картах вся територія України розмежована на найнижчому рівні адміністративно-територіального устрою на території сільських, селищних та міських рад, які межують одна з одною. Причому слід зазначити, що згідно з адміністративними картами найнижчим рівнем адміністративно-територіального устрою є території сільських, селищних та міських рад, а не села, селища, райони в містах та міста, як це передбачено ст. 133 Конституції України.

Також згідно з розмежуванням на найнижчому рівні адміністративно-територіального устрою бюджети місцевих рад отримують місцеві податки, збори, платежі, які збираються в межах територій відповідних рад. Перелік цих доходів визначено статтею 69 Бюджетного кодексу України, це, зокрема, податок на майно, туристичний збір, частина коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення.

 

Водночас, ключовою проблемою в забезпеченні повсюдності місцевого самоврядування в Україні органами державної влади, політичними силами, експертами визнається відсутність у територіальних громад права власності на землю за межами населених пунктів. Згідно зі ст. 83 Земельного кодексу України (ЗКУ) у комунальній власності (власності територіальних громад) перебувають лише землі в межах населених пунктів, окрім земельних ділянок приватної та державної власності. А за межами населених пунктів у комунальній власності перебувають лише земельні ділянки, на яких розташовані об’єкти нерухомого майна комунальної власності і земельні ділянки, які передбачається використати для розміщення об’єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади. Усі інші землі за межами населених пунктів, за винятком земель приватної власності, віднесено до державної власності (стаття 84 ЗКУ).

 

Відсутність у територіальних громад права власності на землі за межами населених пунктів суттєво звужує матеріальну основу місцевого самоврядування, унеможливлює повноцінний соціально-економічний розвиток територіальних громад, надання органами місцевого самоврядування якісних публічних послуг, як наслідок – обмежує конституційне право територіальної громади щодо самостійного вирішення питань місцевого значення.

2.      Відображення проблеми в стратегічних документах державної політики.

Проблема забезпечення повсюдності місцевого самоврядування визнана як одна з пріоритетних у низці стратегічних документів державної політики. Так, Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена Кабінетом Міністрів України (розпорядження КМУ від 01.04.2014 р. № 333), визначає як одну з проблем, що потребують розв’язання, «відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення соціальної напруги серед сільського населення внаслідок відсутності повсюдності місцевого самоврядування». Планом заходів щодо реалізації цієї Концепції (розпорядження КМУ від 18.06.2014 р. № 591) планувалося «внесення змін до Земельного кодексу України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів» ще на вересень 2014 року. Зобов’язання щодо «забезпечення повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування на рівні територіальних громад» міститься в Угоді про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді поточного скликання. Реалізація в повній мірі принципу повсюдності місцевого самоврядування визначено як одну з цілей політики у сфері децентралізації в Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», затвердженої Указом Президента України.

3.    Законотворчі ініціативи та можливі ризики їх реалізації.

На розгляд Верховної Ради внесено цілу низку законопроектів, які стосуються питань розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин та забезпечення повсюдності місцевого самоврядування. Найбільш вичерпно проблему пропонується вирішити в проекті Закону України «Про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами» (реєстр. № 1159), ініціаторами якого виступили 20 народних депутатів, серед яких – народні депутати з усіх фракцій чинної парламентської коаліції.

 

Цей законопроект передбачає забезпечення повсюдності місцевого самоврядування шляхом механічної передачі земель державної власності за межами населених пунктів до комунальної власності, а саме запропоновано «віднести до комунальної власності відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст усі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах територій сільських, селищних, міських рад», окрім земельних ділянок приватної власності, земель оборони й деяких інших категорій земель.

 

Водночас, цей законопроект викликав неоднозначну реакцію серед депутатського корпусу, зокрема й серед інших членів фракцій коаліції, отримав негативний висновок Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції. Згідно з цим висновком наслідком ухвалення законопроекту може бути «невиправдане створення умов для виникнення конфлікту інтересів та можливостей для зловживання повноваженнями». У результаті, попри кількаразове включення до порядку денного, законопроект так і не було винесено на розгляд у сесійну залу.

 

Слід зауважити, що запропонована згаданим вище законопроектом (і обстоювана деякими експертами) реалізація повсюдності місцевого самоврядування просто шляхом передачі всіх земель певних категорій за межами населених пунктів з державної в комунальну власність – за чинної системи адміністративно-територіального устрою, без зміни принципів територіальної організації влади та чіткого розмежування земель державної і комунальної власності відповідно до їх цільового призначення – видається недоцільною з ряду причин.

 

По-перше, в межах чинного адміністративно-територіального устрою зберігається ситуація «вкладеності» адміністративно-територіальних одиниць, коли до складу міста входять інші міста, селища або села, що мають органи місцевого самоврядування з такою ж компетенцією. У такому разі при передачі земель у комунальну власність виникає колізія щодо вибору об’єкта передачі земель – незрозуміло, якій територіальній громаді передавати – і, як наслідок, конфлікт юрисдикцій між громадами.

 

По-друге, Кабінетом Міністрів України розпочато підготовчі заходи до процесу добровільного об’єднання територіальних громад. З огляду на це землі з державної власності доцільно передавати у власність уже новостворених, об’єднаних громад. З одного боку, це стане для громад стимулом до об’єднання, з іншого – дозволить уникнути додаткового навантаження на органи ведення державного земельного кадастру, яке виникне, якщо землі передаватимуться територіальним громадам в їхніх нинішніх межах, а вже за деякий час відбуватиметься нове розмежування внаслідок об’єднання громад.

 

По-третє, в умовах конфлікту з Російської Федерацією, нових викликів національній безпеці і пов’язаних з цим завдань реформування Воєнної організації держави має бути здійснена перевірка стану і обсягів земель оборони з погляду їх достатності для реалізації завдань забезпечення національної безпеки. Така оцінка має передувати передачі земель з державної в комунальну власність.

 

Змінам у Земельному кодексі мають передувати й зміни в законодавстві щодо регулювання містобудівної діяльності з метою надання територіальним громадам і органам місцевого самоврядування повноважень з планування території всієї адміністративно-територіальної одиниці, а не лише території населених пунктів. Це необхідно для того щоб територіальні громади могли здійснювати планування напрямів використання отриманих з державної власності земель та соціально-економічного розвитку всієї адміністративно-територіальної одиниці.

 

Передача земель з державної в комунальну власність потребує й відповідної конституційно-правової основи, уточнення конституційних положень, що регулюють територіальний устрій країни та інститут місцевого самоврядування. Щодо територіального устрою – має бути: запроваджено трирівневу систему адміністративно-територіального устрою (громада – район – область); визначено поняття адміністративно-територіальної одиниці; забезпечено принцип, відповідно до якого на одній території існує не більше одного органу місцевого самоврядування одного рівня. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування потребує удосконалення в частині чіткого визначення первинного суб’єкта місцевого самоврядування, територіальної основи та базових принципів місцевого самоврядування.

 

Також у Земельному кодексі України необхідно чітко визначити категорії земель, які не можуть бути передані в комунальну власність. До таких слід віднести ті ж самі категорії земель, що заборонені Земельним кодексом України до передачі в приватну власність (частина 4 статті 84 ЗКУ). Це, зокрема, землі оборони, землі атомної енергетики, землі космічної системи, землі під державними залізницями, об’єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту. Слід зазначити, наприклад, що вищезгаданим законопроектом № 1159 землі атомної енергетики й космічної системи пропонується передати в комунальну власність.   

 

Висновки і рекомендації

1. Процес передачі земель державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність доцільно здійснювати після закінчення основного етапу добровільного об’єднання територіальних громад, передавати землю у комунальну власність уже об’єднаним громадам.
2. Передачі земель державної власності в комунальну власність мають передувати конституційні зміни, якими визначатиметься трирівнева структура адміністративно-територіального устрою України, територіальна основа місцевого самоврядування та первинний суб’єкт місцевого самоврядування.
3. До початку передачі земель за межами населених пунктів у комунальну власність необхідно здійснити перевірку стану і обсягів земель оборони з погляду їх достатності для реалізації завдань забезпечення національної безпеки в умовах конфлікту з Російською Федерацією.
4. Змінам власника земель за межами населених пунктів мають передувати зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», які передбачали б повноваження територіальних громад щодо планування території всієї адміністративно-територіальної одиниці, а не лише населених пунктів, як це наразі визначено чинним законодавством.
5. Необхідно чітко визначити перелік категорій земель державної власності, які не передаються в комунальну власність, включивши до них: землі оборони; землі атомної енергетики; землі космічної системи; землі під державними залізницями; землі під об’єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; землі під об’єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності центральних органів державної влади та державних академій наук; земельні ділянки зон відчуження та безумовного відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними та вищими навчальними закладами. Окремого розгляду потребує питання правового статусу земельних ділянок, що, згідно з чинним законодавством, використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів.
6. Доцільним є визначення, з урахуванням вищенаведеного, послідовності етапів та відповідних строків процесу передачі земель із державної в комунальну власність. Оптимальним майданчиком для обговорення цього питання та формування консенсусної позиції центральних органів державної влади видається Національна рада реформ.

Відділ розвитку політичної системи

(С.О. Янішевський)

№ 20, Серія «Політика»