"Напрями вдосконалення системи публічної адміністрації в частині розподілу функцій між органами державної влади та органами місцевого самоврядування". Аналітична записка

Анотація

 

У аналітичній записці проаналізовані проблеми, пов’язані з недосконалим розподілом сфери компетенції між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Запропонована більш ефективна модель розподілу компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Дана модель має передбачати: максимальне уникнення дублювання компетенції різних органів управління; формування виконавчих органів районних та обласних рад; вдосконалення інституту делегування повноважень.

 

НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В ЧАСТИНІ РОЗПОДІЛУ ФУНКЦІЙ МІЖ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

 

Актуальність проблеми, розглянутої в даній записці, зумовлена такими чинниками:

- надмірною централізацією системи державного управління, що була обґрунтованою в умовах здійснення радикальної трансформації суспільної системи країни, а також слугувала стримуванням загрози регіонального сепаратизму на початкових етапах Незалежності України;

- необхідністю адаптації вітчизняної законодавчої бази та управлінських практик до відповідних стандартів Ради Європи, членом якої є Україна.

 

Наявні проблеми публічної адміністрації, на розв’язання яких перш за все має бути спрямована, адміністративно-територіальна реформа, можна окреслити наступним чином:

1. Недосконалість критеріїв класифікації територіальних громад з точки зору надання їм того чи іншого обсягу повноважень. Зокрема, через відмінності у кількості населення та розмірі місцевих бюджетів недоцільною є повна уніфікація обсягу наданих повноважень для сіл, селищ та міст різного ступеня підпорядкування.

 

2. Недосконалість системи державного контролю на рівні села, селища й міста, зокрема за виконанням органами самоврядування власних повноважень. Відповідно до ст. 35 Закону України «По місцеві державні адміністрації», контроль за їх діяльністю, що формально здійснюється районними та обласними державними адміністраціями, стосується, перш за все, делегованих місцевим радам та їх виконавчим органам повноважень, однак чітко визначає, що «місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень»[1]. Об’єктом контролю з боку Рахункової палати є центральні органи виконавчої влади. Прокурорський нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування дещо ускладнений у зв’язку зі скасуванням змін до Конституції України від 2004 р., зокрема пункту 5 статті 121. Крім того, наявність у Прокуратури наглядових функцій зазвичай ставало предметом критики України з боку Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії), оскільки дана сфера компетенції не властива органам прокуратури у країнах – членах Ради Європи.

 

3. Нечіткий розподіл компетенції органів місцевого управління та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу, зокрема:

а) між районними та обласними радами;

б) між районними та обласними державними адміністраціями;

в) між місцевими радами у випадках входження адміністративно-територіальних одиниць одного рівня одна до одної (наприклад, міст та селищ до складу міських рад) зі збереженням відповідних органів місцевого самоврядування. Подібні недоліки адміністративно-територіального поділу найбільш характерні для Автономної Республіки Крим та Донецької області.

 

Виконання місцевими державними адміністраціями окремих функцій місцевого самоврядування, при тому, що ці інститути мають відмінну природу (державну та самоврядну), зумовлює виникнення таких негативних наслідків:

- Фактичне пряме втручання державної виконавчої влади у справи територіальних громад всупереч деяким міжнародним нормативно-правовим актам. Так, у статті 44 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що на районному та обласному рівнях ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження щодо ініціатива з розробки бюджетів та програм місцевого розвитку районів, а також щодо місцевого управління практично в усіх можливих сферах[2]. Натомість обласні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, можуть лише затверджувати проекти бюджетів та програм, а їхній вплив на рішення місцевих державних адміністрацій є незначним. Натомість одними з головних принципів самоврядування, які визначені в Європейській хартії місцевого самоврядування, є виключність його повноважень, а також небажаність передання повноважень органів місцевого самоврядування органам влади[3].

 

- Конфліктогенність бюджетного процесу на рівні областей та районів. У тому випадку, якщо місцева державна адміністрація та більшість депутатського корпусу відповідної обласної або районної ради мають відмінні погляди на структуру бюджетних витрат, бюджет області (району) на наступний рік може бути ухвалений із значним порушенням встановлених термінів.

 

- Протистояння між обласними (районними) радами та обласними (районними) державними адміністраціями з приводу делегованих повноважень. Зокрема, рішення про повернення делегованих повноважень від обласних державних адміністрацій у 2006 р. ухвалювали Київська, Одеська та Харківська обласні ради. При цьому створення виконавчих органів районних та обласних рад, на які було б покладено реалізацію даних повноважень не передбачене законодавством України, а виконавчі апарати відповідних рад, на відміну від виконавчих комітетів сільських, селищних та міських рад, лише організують роботу ради, то реалізація таких рішень може спричинити дезорганізацію управління на рівні відповідних областей або районів.

 

- Недосконалість системи стримувань і противаг у взаємодії між місцевими державними адміністраціями та місцевими радами. У якості інструменту здійснення контролю за реалізацією делегованих повноважень передбачене висловлення недовіри з боку обласних та районних рад головам відповідних державних адміністрацій. Причому ухвалення такого рішення двома третинами складу ради тягне за собою обов’язкове звільнення голів МДА зі своїх посад. Однак, даний інститут може використовуватися опозиційними (станом на відповідний період) партіями, за умови домінування їхніх представників у місцевих радах, для блокування діяльності місцевих адміністрацій у тих питаннях, які належать до компетенції держави. Найінтенсивніше подібні процеси відбуваються у період вертикальної коабітації, коли більшість депутатського корпусу місцевої ради та керівництво відповідної місцевої адміністрації належать до конкуруючих політичних сил. Глибокі територіальні відмінності у політичних орієнтацій громадян зумовлює практично постійне відтворення стану вертикальної коабітації у тих чи тих адміністративно-територіальних одиницях.

 

- Відсутність законодавчо закріпленої процедури делегування повноважень та чітко визначених механізмів відмови місцевих рад від виконання делегованих повноважень, зокрема у разі які незабезпеченості належними ресурсами.

 

Основними недоліками чинної системи розподілу компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями є:

- уніфікація повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад незалежно від їх категорії, кількості населення та матеріального забезпечення;

- нечіткий розподіл повноважень між органами місцевого та державного управління на субрегіональному та регіональному рівнях;

- недосконала система контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;

- недосконалість інституту делегування повноважень та відповідних йому засобів стримувань і противаг, що є потенційним джерелом конфліктів.

 

З метою подолання зазначених недоліків, система розподілу компетенції між органами місцевого самоврядування має бути реформована в напрямку її децентралізації та максимальної передачі повноважень органам місцевого самоврядування та регіональної влади.

 

Здійснення такої стратегії пов’язане з низкою ризиків, що потребують врахування при плануванні основних етапів здійснення реформи та додаткових заходів гарантування керованості адміністративних процесів і забезпечення основних потреб громадян.

 

При здійсненні реформування слід враховувати можливий негативний вплив на систему управління таких чинників:

- недостатність фінансування виконання розширених повноважень органів місцевого самоврядування. На даний момент понад 90% місцевих бюджетів є дотаційними, причому половина є дотаційними більш як на 70%. Особливо актуальною дана проблема стає у період економічних криз;

- організаційна та кадрова неспроможність до виконання поставлених перед органами місцевого самоврядування завдань внаслідок низького рівня кваліфікації службовців;

- недостатній рівень розвитку громадянської активності на місцевому рівні, що у випадку децентралізації може суттєво посилити безконтрольність роботи органів місцевого самоврядування.

 

Рекомендації

Пропонована нижче модель організації публічної влади на місцях виходить із необхідності запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою держави. Вона, зокрема, передбачає спрощення типології адміністративно-територіальних одиниць, яка має бути зведена до 3 рівнів:

1-й рівень (базовий) – міські та сільські громади.

2-й рівень (субрегіональний) – райони, включаючи міста зі статусом районів.

3-й рівень (регіональний) – області; міста Київ, Севастополь та інші міста загальнодержавного значення.

 

Автономна Республіка Крим, хоч і належить до категорії адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня, але має специфічний перелік функцій та повноважень порівняно з іншими регіональними одиницями, тому в даному дослідженні не розглядається.

 

Реформування територіальної організації влади має здійснюватися за такими напрямами:

І. Запровадження нової структури публічної влади.

- Розмежування органів виконавчої влади на регіональному та субрегіональному рівнях на ті, що здійснюють повноваження зі сфери компетенції держави, та ті, що діють у системі місцевого самоврядування:

- Реформування системи місцевих державних адміністрацій, які складають вертикаль державної виконавчої влади. Найбільш прийнятним є варіант, за якого на регіональному рівні діють регіональні державні адміністрації, а на субрегіональному рівні – представництва регіональних державних адміністрацій як їх територіальні підрозділи.

- Створення виконавчих комітетів обласних та районних рад.

 

ІІ. Розмежування сфер компетенції між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади на регіональному рівні, що має здійснюватися на принципах максимально можливого уникнення спільних повноважень органів публічної влади різних рівнів:

 

1. Збереження у сфері компетенції органів місцевого самоврядування регіонального рівня (крім міст загальнодержавного значення) таких питань:

- розробка та реалізація програм та реалізація проектів (інвестиційних, інфраструктурних тощо), що не можуть бути реалізовані зусиллями одного району або мають значення для громад на території кількох районів;

- повноваження, передбачені частиною 2 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», які не будуть перерозподілені на користь місцевих державних адміністрацій.

- повноваження, делеговані органами місцевого самоврядування субрегіонального рівня;

- повноваження, делеговані державними адміністраціями та іншими органами державного управління.

 

2. Органи місцевого самоврядування міст загальнодержавного значення мають одночасно отримати повноваження, що належать відповідним органам територіальних громад, районів та областей.

 

3. Закріплення за місцевими державними адміністраціями таких повноважень:

- Здійснення контролю за ухваленням рішень органами місцевого самоврядування на предмет їх відповідності Конституції та законам України.

- Ініціювання санкцій щодо органів місцевого самоврядування в разі систематичного порушення ними Конституції та законів України. Місцеві державні адміністрації мають отримати право звертатися з відповідним поданням до центральних органів виконавчої та судової влади, але не ухвалювати такі рішення самостійно. При цьому їхні повноваження мають бути розмежовані із повноваженнями органів Прокуратури України.

-  Контроль за реалізацією органами місцевого самоврядування повноважень, делегованих державою, а також за використанням бюджетних коштів, виділених органам місцевого самоврядування для реалізації цільових програм.

- Координація діяльності відповідних територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади.

- Сприяння виконанню державними органами функцій у галузі оборони, зокрема: забезпечення мобілізації громадян на військову службу; управління цивільною обороною територій; допомога у забезпеченні життєдіяльності військових частин; здійснення заходів військово-патріотичного виховання населення.

- Реалізація заходів, визначених загальнонаціональними програмами розвитку (при одночасному затвердженні таких програм шляхом ухвалення Законів).

- Підготовка рішень про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією.

- Підготовка рішень про віднесення у встановленому законом порядку лісів до категорії.

- Участь в управлінні майном, що перебуває у власності держави (крім майна, що знаходиться в підпорядкуванні Міністерства оборони України, Служби безпеки України).

- Координація діяльності органів землевпорядкування та землекористування, органів правопорядку, пожежної охорони тощо.

- Інформування органів державної виконавчої влади вищого рівня про стан справ та тенденції розвитку на підзвітних їм територіях.

 

ІІІ. Розмежування сфер компетенції між органами місцевого самоврядування та органами державної виконавчої влади на субрегіональному рівні.

 

1. Передання виконавчим комітетам районних рад таких повноважень:

- розробка та виконання стратегічних планів, загальних та цільових програм розвитку відповідних територій;

- розробка та виконання проектів місцевих бюджетів, розпорядження відповідними бюджетними коштами;

- контроль за виконанням рішень та нормативно-правових актів, виданих  представницькими органами місцевого самоврядування;

- керівництво роботою санітарно-епідеміологічних станцій та нагляд за якістю у сфері будівництва і торгівлі;

- забезпечення діяльності середніх спеціальних навчальних закладів;

- управління установами охорони здоров’я (крім тих, що перебувають у підпорядкування регіональних органів публічної влади);

- інші повноваження, визначені статтею 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за винятком тих, що будуть закріплені за державними адміністраціями як виключні.

 

2. Органи місцевого самоврядування міст зі статусом районів мають отримати повноваження, що належать відповідним органам територіальних громад і районів.

 

3. Представництва регіональних державних адміністрацій на субрегіональному рівні повинні отримати такі повноваження:

 

а) власні:

- інформування місцевих державних адміністрацій про стан справ на підвідомчих їм територіях;

- здійснення прийому громадян;

 

б) повноваження, що можуть бути делеговані відповідними регіональними  державними адміністраціями, зокрема:

- контроль щодо законності рішень, ухвалюваних органами місцевого самоврядування на базовому рівні;

- координація діяльності територіальних підрозділів органів державної виконавчої влади на субрегіональному рівні в умовах надзвичайного чи надзвичайного екологічного стану.

 

ІV. Вдосконалення інституту делегованих повноважень, що має включати:

- збереження можливості делегування державою своїх повноважень органам місцевого самоврядування через підписання відповідних угод. Порядок здійснення такого делегування має бути визначений законом;

- скасування практики делегування повноважень місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям. Натомість доцільним є вдосконалення порядку делегування повноважень органам місцевого самоврядування вищого рівня відповідно до адміністративно-територіального поділу;

- встановлення порядку ухвалення рішень щодо делегування повноважень та їх скасування;

-  розробка та впровадження порядку нагляду адміністраціями за реалізацією делегованих повноважень. Він має передбачати аналіз доцільності ухвалених рішень.

 

До повноважень, які можуть бути делеговані місцевими державними адміністраціями органам місцевого самоврядування, слід віднести:

- організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення;

- керівництво пожежною охороною та органами охорони правопорядку.

 

До повноважень, які можуть бути делеговані державою виключно органам місцевого самоврядування регіонального рівня, мають належати:

- використання природних ресурсів та охорони навколишнього середовища;

- використання та розвиток рекреаційних зон.

 

V. Скасування інституту висловлення недовіри головам регіональних державних адміністрацій одночасно зі скасуванням повноважень, які делегуються місцевим державним адміністраціям.

 

Відділ політичних стратегій

(Г. Макаров, Ю. Каплан)

Джерельна база дослідження

 

Біла С.О. Місцеве самоврядування в Україні: стан та перспективи розвитку: Аналітична доповідь. / С.О. Біла, І.Г. Бабець, В.І. Жук та ін. / Національний інститут стратегічних досліджень. [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://old.niss.gov.ua/Table/15122009/ingex.htm

Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_036.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=280%2F97-%E2%F0

Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [Електронний ресурс]. Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=586-14

Слухай С. В. Удосконалення формування доходів місцевих бюджетів в Україні. / С. В. Слухай, О. В. Гончаренко. // Фінанси України. – 2007. - № 8. - С. 63 – 72.