"Основні напрями конституційно-правових механізмів формування Конституційного Суду України". Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглянуто основні напрями вдосконалення конституційно-правових механізмів формування Конституційного Суду України. Надано правову оцінку порядку формування суддівського корпусу органу конституційної юрисдикції у законодавстві України та окремих зарубіжних країн. На основі проведеного аналізу запропоновано внести зміни до чинного законодавства.

ОСНОВНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ МЕХАНІЗМІВ ФОРМУВАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

Коаліційною угодою визначено необхідність проведення конституційної реформи в Україні, одним із аспектів якої, на думку експертів, повинно бути реформування Конституційного Суду України.

Конституційне правосуддя є важливою складовою демократичної організації влади. Саме конституційний судовий контроль за правовим змістом нормативних актів є класичним проявом дії механізму стримувань і противаг, у процесі застосування якого Конституційний Суд України має юридичну можливість активно впливати на правові акти законодавчої та виконавчої гілок влади. Часто діяльність єдиного органу конституційної юрисдикції є відображенням конфлікту суспільно-політичних інтересів, що позначається на змісті та якості законодавчих актів. Часом вони можуть створювати загрозу конституційним правам і свободам людини, ефективності і стабільності державного апарату, політичній стабільності тощо. З огляду на це роль суддів, зокрема суддів Конституційного Суду України, у здійсненні державної політики повинна бути дієвою і впливовою.

У зв’язку з цим потребує суттєвого вдосконалення конституційно-правовий механізм формування суддівського корпусу Конституційного Суду України.

Європейський досвід правового регулювання діяльності конституційного суду

Вивчення положень конституцій деяких європейських країн та країн пострадянського простору (див. додаток) дозволяє зробити наступні висновки.

1. Загалом у світі кількість суддів конституційного суду коливається від 4 (Андорра) до 19 (Російська Федерація). Їх чисельний склад в інших країнах: у Молдові – 6, Латвії та Казахстані – 7, Литві, Словенії, Албанії, Азербайджані, Вірменії, Грузії, Франції, Румунії – 9, в Угорщині – 11, в Австрії, Болгарії, Іспанії – 12, Словаччині – 13, Італії, Польщі, Чехії – 15. Найчастіше склад конституційного суду визначається Основним законом держави і відповідним законом про орган конституційної юстиції. Визначальними чинниками, що впливають на визначення чисельного складу конституційного суду, є його завдання (функції), структура, специфіка держави, в якій він створюється, та інші обставини.

2. Різними є й строки перебування на посадах суддів Конституційного суду: це п’ять років в Таджикистані й Узбекистані; шість років – у Молдові, Казахстані; вісім років – у Хорватії; дев’ять років – у Болгарії, Грузії, Литві, Польщі, Румунії, Сербії, Словенії, Албанії, Чорногорії, Франції, Іспанії, Італії; одинадцять – у Білорусії; дванадцять років – в Угорщині, Албанії, Росії, Словаччині. Як правило, не припускається повторне переобрання суддів конституційних судів. При цьому нерідко для забезпечення спадкоємності й стабільності застосовується часткове поновлення складу Конституційного суду.

Так у Франції, Болгарії, Литві, Іспанії, Казахстані кожні три роки оновлюється третина складу Конституційного суду.[1] Також слід зауважити, що, поряд з основним складом, в деяких країнах передбачений інститут так званих неординарних суддів (для вирішення окремих категорій справ), а також запасних суддів, заступників судді. Наприклад, в Австрії Конституційний суд складається з Голови, заступника Голови, 12 суддів і 6 запасних членів суду (стаття 147 Конституції Австрії). А Конституційний Суд Італії включає 15 ординарних суддів і 16 неординарних членів суду, які обираються парламентом у тому ж порядку, що й судді конституційного Суду. Поряд з основними суддями, останні беруть участь у розгляді справ про обвинувачення Президента Республіки (стаття 135 Конституції Італії).

У Франції, згідно зі статтею 56 Конституції та у Казахстані (ст. 71 Конституції) до Конституційної Ради пожиттєво входять (за правом       ex officio) колишні Президенти цих країн.

3. Професійний рівень суддів Конституційних судів у різних країнах зазвичай високий, юридично визначені й деякі інші вимоги щодо організації органів конституційної контролю. Практично в усіх країнах передбачена компетентність, яка визначається наявністю відповідної вищої освіти, стажу практичної, наукової (педагогічної) роботи, вченого ступеня, авторитету, бездоганної репутації. Крім того, встановлені вікові цензи для займання посад суддів Конституційних судів. У багатьох країнах встановлююся особливі вимоги до кандидатів суддів конституційних судів. Як приклад, у деяких країнах конституційним суддям забороняється перебувати в політичних партіях (наприклад, з ч. 5 ст. 147 Конституції Болгарії; ч. 4 ст. 159 Конституції Іспанії).

4. Формування конституційних судів зазвичай здійснюється за участю кількох державних органів чи посадових осіб, які представляють різні гілки влади. Загалом у світі існує три способи формування конституційних судів:

  1) рішення щодо персонального складу конституційного суду приймається автономно органами, що представляють три гілки влади (Болгарія, Грузія, Італія, Молдова, Україна);

  2) призначення (обрання) суддів конституційного суду здійснюється автономно органами, що представляють дві гілки влади – законодавчу і виконавчу (Австрія, Канада, Румунія, Чехія);

  3) формування конституційного суду здійснюється за участі й у взаємодії різних гілок влади. При цьому остаточне рішення щодо кандидатур на посади суддів конституційного суду приймається або виключно органом законодавчої влади (Естонія, Литва, Німеччина, Польща, Угорщина), або лише главою держави (Бельгія, Данія, Туреччина). Проте в обох випадках відповідні органи приймають рішення на основі подань (пропозицій), що вносяться главою держави чи органами, що представляють інші гілки влади. Іншим варіантом взаємодії у формуванні органу конституційної юстиції є затвердження суддів, обраних парламентом, президентом держави.

Порядок формування органів Конституційного суду має істотні особливості в різних країнах. Однак у більшості країн конституційні суди формуються вищими державними органами, що представляють різні гілки влади, що здійснюють відповідні повноваження самостійно або спільно.

В Азербайджані, Білорусії, Киргизстані, Латвії, Литві, Македонії, Німеччині, Монголії, Словенії, Угорщині, Узбекистані, Хорватії, Чорногорії суддів органу конституційної юрисдикції обирає парламент. Наприклад, відповідно до п. 5 статті 24 Конституції Угорщини, 11 членів конституційного суду обираються парламентом строком на дванадцять років більшістю в дві третини голосів членів парламенту. Ч. 1 ст. 163 Конституції Республіки Словенія визначено, що «Конституційний суд складається з дев'яти суддів, які обираються Державними зборами». У Росії суддів конституційного суду призначає верхня палата парламенту за поданням президента.

В Іспанії, Словаччині, Туреччині, Чехії суддів призначає глава держави за пропозицією палат парламенту, уряду, вищої ради судової влади. Наприклад, у п. 1 ст. 159 Конституції Королівства Іспанія зазначено, що «Конституційний Суд складається з 12 членів, яких призначає Король. З них 4 – за пропозицією Конгресу... 4 – за пропозицією Сенату... 2 – за пропозицією Уряду і 2 за пропозицією Генеральної ради судової влади». Згідно п. 2 ст. 134 Конституції Словацької Республіки «Суддів Конституційного суду строком на 12 років призначає за пропозицією Національної ради Словацької Республіки Президент Словацької Республіки…». У п. 2 ст. 84 Конституції Чеської Республіки встановлено, що «суддів Конституційного Суду призначає Президент Республіки за згодою Сенату».

У Болгарії, Грузії, Італії, Молдові, Сербії, Україні посади суддів конституційного суду в рівній кількості заповнюють президент, парламент і збори суддів або вищі суди (вища рада магістратури). Наприклад, у п. 1 ст. 147 Конституції Республіки Болгарії встановлено, що «Конституційний Суд складається з 12 суддів, одна третина яких обирається Народними Зборами, одна третина призначається Президентом і одна третина обирається загальними зборами суддів Верховного касаційного суду та Верховного адміністративного суду», у п. 2 ст. 88 Конституції Грузії зазначено, що «Конституційний Суд складається з дев'яти суддів-членів Конституційного Суду. Трьох членів суду призначає Президент Грузії, трьох членів обирає Парламент... трьох членів призначає Верховний Суд», у ч. 1 ст. 135 Конституції Італійської Республіки визначено, що «Конституційний суд складається з п'ятнадцяти суддів, призначаємих по третині: Президентом Республіки, Парламентом на спільному засіданні палат і вищими загальним і адміністративним магістратурами».

Правова база діяльності Конституційного Суду України

Чинна Конституція України та відповідні закони України містять низку норм стосовно формування суддів Конституційного суду України. Так, відповідно до статті 148 Конституції України,[2] а також статті 5 Закону України Про Конституційний Суд України,[3] чисельний склад складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України.

Верховна Рада України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України. При цьому слід зазначити, що за своєю чисельністю на сьогодні Конституційний Суд України є одним із найбільших у світі. При цьому система його формування, на перший погляд, виглядає доволі збалансованою, хоча результат значною мірою залежить від політичних чинників.

Щодо строків перебування на посаді, то, відповідно до статті 148 Конституції України, а також статті 9 Закону України «Про Конституційний Суд України», суддя Конституційного Суду України призначається строком на дев'ять років без права бути призначеним повторно.

Суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту, стаж практичної, наукової або педагогічної роботи за фахом не менше десяти років, володіє державною мовою і проживає в Україні протягом останніх двадцяти років (стаття 148 Конституції України, а також стаття 16 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Крім того, статтею 16 згаданого закону передбачені додаткові вимоги щодо заборони членства у політичних партіях, політичної діяльності, а також діє заборона виконувати оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої діяльності.

Також у цій статті передбачена спеціальна перевірка для осіб, які претендують на зайняття посади судді Конституційного Суду України, подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру тощо.

Напрями вдосконалення правової бази діяльності Конституційного Суду України

На основі вивчення положень конституцій деяких європейських країн та законодавства України щодо формування органів конституційної юрисдикції пропонується звернути увагу на основні напрями удосконалення чинного конституційно-правового регулювання.

Йдеться, насамперед, про запровадження нової системи добору кандидатів на посади суддів Конституційного Суду України, в якій слід передбачити відкритість (гласність) списків кандидатів на ці посади (наприклад, на сайті Конституційного суду України). Правом формувати такий список можна наділити спеціальну кваліфікаційну комісію, до якої входили б судді конституційного суду у відставці та інші правники, котрі за віком не можуть претендувати на згадані посади. Зазначена комісія буде здійснювати попереднє оцінювання кандидатів на посади, з цього приводу доцільно передбачити складання кваліфікаційного іспиту для кандидатів на посаді суддів Конституційного Суду України, а вже потім суб’єкти призначення будуть обирати і призначати на посади суддів.

Також необхідно підвищити вимоги до фахового складу Конституційного суду України, зокрема запровадження відповідної квоти суддів з науковим ступенем з юридичних наук, у тому числі в галузі конституційного права, певного числа (до четверті його складу) суддів-процесуалістів, які мали практику у верховних судах, із числа авторитетних правозахисників, адвокатів, науковців. Як правило, конституційні судді мають спеціалізуватися на конституційному праві, публічному праві, а також цивільному праві.

Виходячи з Висновку «Європейської комісії за демократію через право» (Венеціанська комісія) CDL-AD(2006) 016[4], доцільними є також зміни до механізму призначення (звільнення) суддів Конституційного Суду України:

- щодо створення запобіжної гарантії на випадок, коли конституційно уповноважений орган (Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України) не здійснив призначення (або обрання) нових суддів Конституційного Суду шляхом передання повноважень з призначення від цього органу, який був первинно уповноважений, – до решти органів рівною мірою;

- щодо запровадження інституту вакансій суддів Конституційного Суду України, коли суддя, який має йти у відставку за віком або після завершення дев’ятирічного строку перебування на посаді, йде у відставку, але продовжує виконувати свої обов’язки до призначення на цю посаду його наступника;

- щодо спрощення процедури складання присяги, передбачивши її письмову форму або запровадивши внутрішній механізм приведення до присяги, тобто її складання в самому Конституційному Суді.

Існує також правова колізія щодо механізму звільнення судді Конституційного Суду України у зв’язку з порушенням присяги. Таке звільнення передбачене законом України Про Конституційний Суд України, проте в законодавстві не визначено, що розуміється під поняттям «порушення присяги суддею Конституційного Суду України». Крім того, необхідно не лише визначити це поняття, а й розробити процедуру встановлення факту такого порушення, з урахуванням специфіки конституційної юрисдикції, яка відрізняється від процедури, передбаченої Законом України «Про судоустрій і статус суддів» для суддів судів загальної юрисдикції.

Розв’язання вказаних проблем сприятиме підвищенню ефективності роботи Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції.

Висновки та рекомендації

Пропонується внести наступні зміни у правові та нормативні акти, що регламентують діяльність Конституційного Суду України.

1. Скорочення чисельного складу суддів Конституційного Суду України до 14 осіб з відповідною зміною у системі призначення та звільнення суддів по 7 осіб від Президента України, Верховної Ради України та запровадження запобіжної гарантії на випадок, коли конституційно уповноважений орган не здійснив призначення (або обрання) нових суддів Конституційного Суду, шляхом передання повноважень з призначення від цього органу, який був первинно уповноважений, – до іншого органу.

2. Формування Конституційного Суду в Україні на конкурсній основі за принципом ротації третини суддів через кожні три роки, з числа науковців і юристів-практиків у галузі конституційного права (як це передбачено у Албанії, Болгарії, Литві та Румунії).

3. Запровадження, поряд з основним складом суддів КСУ,  інституту неординарних суддів (для вирішення окремих категорій справ), з числа суддів у відставці.

4. Підвищення вікового цензу для кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України до 45 років та стаж роботи не менше 15 років з урахуванням професійних досягнень у правовій сфері.

5. Створення  кваліфікаційної комісії при Конституційному Суді України із залученням представників громадських об’єднань, науковців, суддів Конституційного суду України у відставці з метою  добору кандидатів на посади суддів Конституційного Суду України.

6. Запровадження нової системи добору кандидатів на посади суддів КСУ шляхом внесення кандидатур (претендентів) до відкритого списку, який оприлюднюється на сайті Конституційного суду України.

7. Запровадження механізму змінності суддів Конституційного суду України включно з нормою, що суддя залишається на посаді до вступу його наступника.

8. Законодавче визначення поняття «порушення присяги суддею Конституційного Суду України» та розроблення процедури встановлення акту такого порушення з урахуванням специфіки конституційної юрисдикції.

9. Запровадження нової процедури складання присяги суддями КСУ шляхом викладення частини третьої статті 17 Закону України «Про Конституційний Суд України» в наступній редакції:

«Суддя Конституційного Суду України складає присягу на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України, яке проводиться за участю Президента України, а також Прем'єр-міністра України, Голови Верховного Суду України або осіб, які виконують їх повноваження».

Відділ розвитку політичної системи

(Беседіна Н.І.)

№ 14, Серія "Політика"

Додаток

Зарубіжний досвід формування судів конституційної юрисдикції5