"Основні напрями вдосконалення конституційних пропозицій щодо інституту представників Президента України". Аналітична записка

Анотація

 

Записка присвячена основним напрямам удосконалення інституту представників Президента України у регіонах та областях, запровадження якого пропонується Проектом Закону «Про внесення змін до Конституції України», внесеним Главою держави до Верховної Ради України.

 

ОСНОВНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ІНСТИТУТУ ПРЕДСТАВНИКІВ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ

 

Актуальність досліджуваної проблеми зумовлена запланованими заходами щодо децентралізації публічної влади в Україні.

Президентом України внесено до Верховної Ради України Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4178а від 26 червня 2014 р.). Цим проектом передбачається скасування місцевих державних адміністрацій, утворення виконавчих комітетів районних та обласних рад, яким, з високою імовірністю, будуть передані більшість повноважень місцевих державних адміністрацій. Натомість інтереси держави на даних рівнях адміністративно-територіального устрою забезпечуватимуть представники Президента України, наділені серед іншого повноваженнями із нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

 

На реалізацію зазначених змін до Конституції України є необхідним внесення доповнень до вітчизняного законодавства, які мають врегулювати серед іншого такі питання, як деталізовані повноваження представників Президента України, зокрема розподіл обов’язків між цими посадовими особами на рівні районів та областей, процедури здійснення ними наглядових та координаційних функцій тощо.

 

У той же час, при опрацюванні законопроекту № 4178а має бути враховано низку ризиків, які з’являються у зв’язку із впровадженням нового інституту виконавчої влади.

 

1. Відсутність гарантії політичної нейтральності представників Президента України при здійсненні ними повноважень. Порушення принципу політичної нейтральності з високою імовірністю призведе до спроб втручання в роботу органів місцевого самоврядування. Крім того, для представництв Президента України, як і для нинішніх місцевих державних адміністрацій та передбачуваних виконавчих комітетів, залишається високим ризик зрощування із місцевими політичними та бізнесовими елітами.

 

2. Ризик розбалансування бюджетної системи України, а також невиважених підходів з боку місцевих рад до питання бюджетоутворення як імовірний наслідок вилучення у вертикалі виконавчої влади делегованих повноважень у даній галузі. На даний момент делегування, згідно чинного законодавства, районними та обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям повноважень у галузі розробки місцевих бюджетів (через які міжбюджетні трансферти розподіляються до бюджетів сіл, селищ та міст районного значення) забезпечує єдині стандарти бюджетної політики органів місцевого самоврядування.

 

3. Ризик послаблення обороноздатності країни в умовах, коли не оголошено надзвичайний або військовий стан. Без його оголошення, відповідно до проекту змін до Конституції, представники Президента України не набувають повноважень із координування роботи територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; останні при цьому можуть бути недостатньою мірою вмотивовані до вжиття таких заходів. Так, наприклад, окремі місцеві ради у 2014 р. відмовлялися затверджувати територіальні програми оборони у межах делегованих повноважень, а також фінансувати реалізацію оборонних заходів з відповідних місцевих бюджетів[1].

 

4. Ризик зростання зловживань у сфері природокористування, землевідведення та землевикористання, насамперед стосовно сільськогосподарських угідь та рекреаційних територій.

 

5. Висока імовірність перевантаженості завданнями представників Президента України внаслідок великої кількості актів органів місцевого самоврядування, які підлягають нагляду. Зокрема, досить промовистим у даному контексті виглядає досвід Франції. У міру посилення децентралізації в цій країні постійно зростала кількість надісланих до префектур актів, прийнятих виборними органами, сягаючи 5 млн. актів на рік[2]. Як наслідок, нагляд став здійснюватися префектами вибірково[3]. У Італії поступово зменшується коло предметних областей, в межах яких акти органів місцевого самоврядування підлягають нагляду з боку префектів[4].

 

Рекомендації

1. Забезпечити політичну нейтральність та запобігти корпоративній заангажованості представників Президента України шляхом запровадження низки обмежень щодо їх перебування на посадах, а саме:

- встановити вимоги щодо невходження представників Президента України та керівників структурних підрозділів їх апаратів (у разі створення таких підрозділів) до політичних партій;

- встановити граничний строк повноважень представників Президента України, до завершення якого Глава держави не може їх звільнити без вагомих підстав (подання заяви про відставку, виникнення обставин, несумісних із статусом державного службовця, набуття сили обвинувального вироку тощо). По завершенню цього строку представники Президента України мають залишити свої посади. Оптимальним виглядає трирічний строк повноважень представника Президента України;

- передбачити механізм ротації представників Президента України та їх заступників (за умови їх наявності): по завершенню терміну повноважень вони можуть продовжити свою діяльність у системі представництв Президента України лише на території іншого району або області.

 

2. Передбачити наступні сфери нагляду представниками Президента України:

- нагляд щодо доцільності рішень органів місцевого самоврядування, ухвалених у межах повноважень, делегованих їм центральними органами виконавчої влади; щодо власних повноважень – нагляд має здійснюватися лише на предмет законності;

- нагляд в апріорному порядку (відповідно до якого акт набуває чинності лише після перевірки місцевою державною адміністрацією) за прийняттям актів з питань розпорядження та використання земель сільськогосподарського призначення (земельних угідь) та визначення режиму використання територій рекреаційних зон;

- координація діяльності місцевих землевпорядних органів (нині, відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», це належить до делегованих повноважень місцевих державних адміністрацій);

- розробка та дотримання органами місцевого самоврядування виконання рамкових вимог до формування місцевих бюджетів стосовно окремих статей та необхідних параметрів витрат.

 

Відділ розвитку політичної системи

(Макаров Г.В.)

№ 13, Серія «Політика»