"Про деякі протиріччя між Конституцією України та Законами України в частині визначення статусу народного депутата України та принципів формування депутатських об'єднань у парламенті". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

 

В аналітичній записці розглядаються протиріччя між Конституцією України та Законами України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України» та «Про комітети Верховної Ради України» в частині визначення статусу народного депутата України та принципів формування депутатських об’єднань у парламенті, які виникли внаслідок зміни конституційної моделі та внесення правок до деяких законів України. На основі проведеного аналізу запропоновано внести зміни до відповідних нормативно-правових документів.

 

ПРО ДЕЯКІ ПРОТИРІЧЧЯ МІЖ КОНСТИТУЦІЄЮ УКРАЇНИ ТА ЗАКОНАМИ УКРАЇНИ В ЧАСТИНІ ВИЗНАЧЕННЯ СТАТУСУ НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ ТА ПРИНЦИПІВ ФОРМУВАННЯ ДЕПУТАТСЬКИХ ОБ’ЄДНАНЬ У ПАРЛАМЕНТІ

 

21 лютого 2014 р. Верховна Рада України схвалила Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України», повернувши цим рішенням в дію Конституцію 1996 р. із внесеними до неї правками від 8 грудня 2004 р., 1 лютого 2011 р. та від 19 вересня 2013 року. Таким чином в Україні була відновлена парламентсько-президентська форма правління.

 

Зміна конституційної моделі потребувала внесення відповідних правок до інших законів України, зокрема тих, що визначали статус народного депутата України та регламентували роботу ВР України та її структур. Деякі правки були внесені. Проте, робота над приведенням у відповідність до нових вимог Основного Закону всіх нормативно-правових актів України не була завершена, що спричинило появу певних юридичних протиріч.

 

1) Питання коаліції депутатських фракцій.

Стаття 83 Конституції України визначає, що у ВР України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу ВР України. Саме на коаліцію, за Конституцією, покладається обов’язок вносити пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

 

Засади формування, організації діяльності та припинення існування коаліції депутатських фракцій мають встановлюватися Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (стаття 83). Тим часом, у Регламенті ВР України таке об’єднання навіть не згадується.

 

Відсутність згадок про коаліцію у Регламенті призводить до того, що (на відміну від попередньої версії Закону 2010 року) залишаються невизначеними:

- порядок утворення коаліції (процедура, укладання коаліційної угоди);

- зміни у складі коаліції;

- припинення діяльності коаліції тощо*.

 

Відкритим лишається і питання членства. За вимогами Конституції, коаліція формується фракціями, індивідуальне членство, як і входження до неї депутатських груп – не згадуються. І якщо відсутність дозволу на індивідуальне членство депутатів у коаліції є виправданим з точки зору її зміцнення та посилення внутрішньої дисципліни, то заборона на участь депутатських груп які, за тим самим Регламентом, мають права, аналогічні правам фракцій, – є сумнівною нормою.

 

2) Питання депутатських груп.

Необхідно зазначити, що юридичне закріплення за депутатами права на створення груп та наділення їх повноваженнями фракцій – значно ускладнило структуризацію та організацію роботи ВР. Зроблено це було Законом від 08.10.2010 р. внаслідок скасування конституційної реформи 2004 р. Чинна на той момент Конституція не вимагала більше створення коаліції.

 

Згодом, в 2011 р. була повернена змішана система виборів народних депутатів і з’явилася необхідність зрівняти у правах депутатів, що обиралися за списками партій і входили, відповідно, до фракцій, та депутатів, обраних у одномандатних округах і які, за тогочасною редакцією Регламенту, формально не могли долучатися до складу фракцій. При цьому було визначено, що кількість осіб в депутатській групі має бути не меншою, ніж чисельність депутатів у найменшій з депутатських фракцій, що були сформовані протягом першої сесії. Таким чином існування у парламенті депутатських груп відігравало важливу роль в питанні забезпечення рівності прав та можливостей народних депутатів.

 

Пізніше депутати, обрані в одномандатних округах, отримали можливість входити до фракцій. Так, 06.11.2012 р., до переліку суб’єктів формування фракцій були додані депутати, обрані в одномандатних округах від партій та самовисуванці. Змінами до Регламенту від 22.07.2014 р. до їх числа були додані народні депутати, які були висунуті політичною партією, що за результатами виборів не взяла участь у розподілі депутатських мандатів. В результаті цих змін перелік депутатів, які можуть вступати до фракцій, сформованих політичними партіями, що подолали 5 % бар’єр, був значно розширений.

 

На сьогодні, сенс існування депутатських груп в парламенті полягає у необхідності надати можливість позафракційним народним депутатам, які не бажають входити до складу якоїсь з існуючих фракцій, утворити власне об’єднання і зрівнятися у можливості реалізовувати свої права з фракційними депутатами. Зокрема: у праві брати участь у роботі Погоджувальної ради парламенту; делегувати своїх представників до лічильної комісії, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій; подавати свої пропозиції щодо формування розкладу пленарних засідань; мати гарантоване право на виступ одного представника від групи з кожного питання порядку денного; пропонувати свою кандидатуру на посаду Голови ВР України та його заступників тощо. Групи, як і фракції, мають квоти при розподілі посад у парламентських комітетах.

 

Оскільки депутати, обрані за партійними списками та в одномандатних виборчих округах, є рівними за своїм статусом – внутрішня організація роботи парламенту не повинна цю рівноправність порушувати. Тому незрозумілим лишається, чому депутатські групи, які за своїм розміром дорівнюють фракціям і чиї права за Регламентом є такими самими як права фракції, ‑ не можуть брати участь у формуванні коаліції.

 

Не відповідає вимогам щодо рівноправ’я депутатських груп та фракцій і Закон України «Про комітети Верховної Ради України», стаття 6 якого передбачає, що обрання народних депутатів України до складу комітетів ВР України здійснюється на основі пропозицій депутатських фракцій, внесених з дотриманням квот, визначених Регламентом ВР України. Таким чином, даний Закон суперечить Регламенту ВР України, який однозначно надає депутатським групам право на участь у формуванні парламентських комітетів за квотним принципом.

 

3) Питання імперативного мандату.

Внаслідок повернення до Конституції України норми щодо позбавлення народного депутата повноважень у разі його невходження до складу депутатської фракції тієї політичної партії, чи виборчого блоку* політичних партій, за списками яких його було обрано, або в результаті виходу народного депутата України зі складу такої фракції (стаття 81) – в Україні знов з’явився т.зв. імперативний мандат.

 

26 червня Президентом України було внесено до ВР України проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)», в якому, зокрема, ці положення 81 статті Основного Закону запропоновано скасувати. Обґрунтованість і правильність цієї пропозиції не викликає сумніву. Але необхідно зазначити, що на даний момент, поки законопроект не схвалений ВР України, в конфлікт з діючими положеннями Основного Закону в частині, що встановлює імперативний мандат, вступає Закон України «Про статус народного депутата України». Даний Закон не передбачає імперативного мандату. Більше того, пункт 5 статті 13 Закону закріплює за депутатами право вільного виходу зі складу депутатських фракцій чи груп.

 

Крім того, пункт 3 статті 59 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» вказує, що народний депутат, який не увійшов до складу депутатської фракції, якого виключено чи який вийшов зі складу депутатської фракції, є позафракційним. Про можливість позбавлення його депутатського мандату також не йдеться.

 

Висновки та рекомендації

1. о Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» необхідно внести положення, які передбачають формування коаліції. Доцільно (як це мало місце в попередніх редакціях Регламенту) передбачити обов’язковість укладання Коаліційної угоди. Також необхідно чітко визначити:

- порядок утворення коаліції;

- процедуру та наслідки змін у складі коаліції;

- процедуру припинення діяльності коаліції.

 

2. Надати депутатським групам дозвіл на участь у формуванні коаліції.

 

3. В разі визнання за депутатськими групами права долучатися до коаліційної більшості – внести зміни до Конституції України: змінити назву «коаліція депутатських фракцій» на «коаліція депутатських фракцій та груп».

 

4. Внести зміни до Закону України «Про комітети Верховної Ради України» в частині передбачення участі депутатських груп у формуванні парламентських комітетів (як це визначено у Регламенті ВР України).

 

5. Скасувати положення Основного Закону України, що запроваджують т.зв. імперативний мандат. У разі відсутності підтримки даної пропозиції парламентом, ‑ внести відповідні зміни до Законів України «Про Регламент Верховної Ради України» та «Про статус народного депутата України».

 

Відділ розвитку політичної системи

(І.А. Павленко)

№ 12, Серія «Політика»

 



* Тут необхідно зазначити, що разом зі статтями, що регламентували існування коаліції більшості, 08.10.2010 р. з Регламенту були вилучені положення щодо прав парламентської опозиції.

* В Основному Законі досі зберігається згадування про виборчі блоки, хоча, нагадаємо, через зміни у законодавстві блоки не мають більше права брати участь у виборах.