"Щодо кадрового забезпечення місцевої влади в контексті впровадження адміністративної реформи". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

У аналітичній записці простежено тенденції реформування публічної влади, визначено коло ключових проблем, з якими вона стикається. У рамках передбачуваних напрямів подальшого реформування системи органів місцевої влади основну увагу зосереджено на необхідності, в першу чергу, комплексного перегляду підходів до підвищення якості кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування. При підготовці матеріалів використовувалися рекомендації Асоціації органів місцевого самоврядування України, Української асоціації районних та обласних рад[1].

 


ЩОДО КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ ВПРОВАДЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

 

Актуальність теми дослідження

Система публічної влади в Україні не є ефективною і потребує змін. Розпочатий курс реформ, впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженого Указом Президента України від 27 квітня 2011 року № 504, в рамках проведення адміністративної реформи, одним із напрямів визначає оптимізацію управлінської діяльності та реформування системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.

 

Розпочата адміністративна реформа однією із складових передбачає реалізацію плану дій із оновлення територіальної організації влади шляхом проведення реформ місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. На сучасному етапі оптимізації структур місцевої державної влади вже є певні позитивні напрацювання в зазначеному напрямку. На державному рівні 2012 рік проголошено початком нового етапу реформування місцевого самоврядування.

 

Зміни у нормативно-правовій базі кадрового забезпечення.

Важливим напрямком здійснення реформи стало прийняття у січні 2012 року нового Закону України «Про державну службу» (набирає чинності з 1 січня 2013 року), яким передбачено механізм посилення ефективності місцевих виконавчих органів влади не лише за рахунок скорочення штату, а за рахунок впровадження системи формування професійного і компетентного складу службовців. Серед позитивних аспектів закону у площині кадрової політики відзначимо: запровадження системної класифікації посад залежно від обсягу посадових обов’язків, розмежування в державних органах посад працівників, які виконують функції з обслуговування населення, зміна стандартів зарахування на державну службу шляхом впровадження системи складання іспитів (тестування), проходження співбесіди, тощо.

 

У напрямку підвищення ефективності і якості кадрової політики розпочата робота з удосконалення законодавства. Зокрема, Міністерством юстиції України розроблено законопроект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» № 9673 від 11січня 2012 року. У цілому, законопроект ставить за мету забезпечити правову основу підвищення якості послуг, які надають службовці органів місцевого самоврядування; введення в дію прозорого механізму прийняття на службу в органи місцевого самоврядування; створення політично нейтрального інституту служби в органах місцевого самоврядування; введення в дію ефективного механізму запобігання корупції[2].

 

З метою поліпшення кадрової політики на державному рівні та подальшого удосконалення механізмів адміністративної реформи, Президентом України було прийнято два накази: від 1 лютого 2012 року № 45/2012, яким схвалено Стратегію державної кадрової політики на 2012-2020 роки та наказ № 246/2012 від 5 квітня 2012 року «Про Президентський кадровий резерв «Нова еліта нації». На підтримку реформаторського курсу і посилення кадрової політики на регіональному рівні розробляються програми. Зокрема, Регіональним комітетом з економічних реформ при Донецькій обласній державній адміністрації схвалено «Концепцію регіональної кадрової політики Донецької області на 2011-2020 роки», затверджено «Регіональну програму з розвитку і управління персоналом в місцевих органах влади на 2012-2015 роки».

 

 

Загальні проблеми кадрового забезпечення органів місцевої влади

Серед актуальних проблем організації влади на локальному рівні в контексті адміністративної реформи є :

  • Збереження низької якості послуг, що зумовлено відсутністю чіткого переліку та розподілу управлінських функцій між органами місцевого самоврядування та структурами виконавчої влади на місцевому рівні; незначними обсягами бюджетного фінансування державою делегованих повноважень органам місцевого самоврядування на забезпечення послуг у соціальній сфері (освіта, охорона здоров’я, культура тощо).
  • Велика кількість територіальних громад тягне за собою створення громіздкого штату службовців, який не в змозі ефективно працювати та комплексно вирішувати нагальні проблеми через незбалансованість фінансових механізмів забезпечення самостійності місцевих громад. Частка видатків місцевих бюджетів, спрямованих на реалізацію повноважень органів місцевого самоврядування з надання власне муніципальних послуг (благоустрій, утримання і розвиток інфраструктури, транспортне забезпечення), у 2011 році склала лише 9,6 % від усіх видатків місцевих бюджетів, та є найменшою серед країн Європи.
  • Низький рівень безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення та реалізації права на контролюючі дії за належним виконанням посадових повноважень службовцями органів місцевої влади. Головні причини: нерозвиненість інститутів прямої демократії через застарілість правової бази (Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, Постанова Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні» від 17 грудня 1993 року) та низький рівень політичної культури суспільства.
  • Недосконалість нормативно-правового забезпечення системи організації місцевої влади. Зокрема, відсутність у законодавчих актах чітких механізмів реалізації повноважень місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, неврегульованість статусу посадовців органів місцевого самоврядування, зумовлюють необхідність оновлення законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування». З метою стимулювання громадської участі, вимогою часу є прийняття закону «Про місцевий референдум», «Про місцеві ініціативи та збори громадян», тощо.
  • Високий рівень забюрократизованості та корупції в органах місцевої влади. Результати загальнонаціональних соціологічних досліджень 2007, 2008, 2009 та 2011 років засвідчили зростання рівня хабарництва у сферах, пов’язаних із діяльністю місцевої влади. Зокрема, зростання випадків хабарництва протягом 4 років було зафіксоване у наступних сферах: отримання державного житла (з 16 % до 29,5 %), влаштування на роботу до державної установи (з 10,4 % до 15,3 %), оформлення права власності на землю (з 7,1 % до 9,9 %), та на об’єкти нерухомості (з 8,8 % до 11,6 %)[3]. 
  • Низький престиж служби в органах місцевого самоврядування, місцевих органах виконавчої влади, пов’язаний із низьким рівнем соціального захисту працівників зазначеної сфери, недосконалістю системи оплати праці (відсутність зв’язку посадового окладу з рівнем кваліфікації, професійною підготовкою, відсутність прозорої системи преміювання, розрив у заробітній платі керівників І-ІІ категорій посад державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування).

 

У рамках заходів з підвищення ефективності діяльності місцевих органів влади, визначення рівня їх компетентності особливого значення набуває система контролю за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування з боку інститутів громадянського суспільства, зокрема, громадських рад. Але незважаючи на позитивну практику функціонування рад при органах місцевих державних адміністрацій, ситуація з органами місцевого самоврядування ускладнюється через двозначність правового регулювання. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 «Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» і Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» містять лише рекомендації для створення громадських рад при органах місцевого самоврядування, що в свою чергу надає можливість місцевій владі ігнорувати рішення громадськості.

 

Розв’язання наявних проблем потребує впровадження комплексної реформи публічної влади, першим етапом якої і стала адміністративна реформа державних органів влади. Одним із ключових напрямків якої є удосконалення кадрової політики на місцевому рівні з метою підвищення професіоналізму та компетентності посадовців різних рівнів.

 

Особливості кадрового забезпечення місцевих органів виконавчої влади

Реалізація першого етапу адміністративної реформи головним інструментом оптимізації державних владних структур передбачала практику скорочення чисельності штату держслужбовців. Як результат, з 2009 р. по 2010 р. кількість спеціалістів в органах державної влади зменшилась на 1,5 %, керівників – на 0,78 %. Протягом 2010-2011 рр. скорочення збільшилися для спеціалістів на 3,79 %, керівників – 1,74 %. Ситуація на загальнодержавному рівні простежується і в регіонах. Зокрема, аналізуючи дані Головного управління статистики у Донецькій та у Луганській областях щодо середньооблікової кількості штатних працівників державного управління за 2010 р. і 2011 р., можна стверджувати, що в областях проводиться оптимізація органів виконавчої влади шляхом скорочення штатів. Так, на 1 грудня 2010 року у Донецькій області нараховувалось 48395 осіб, у Луганській області – 32161 особа, зайнятих в державному управлінні, а на 1 грудня 2011 року цей показник був майже на 3 тис. менше в Донецькій області і складав 44425 осіб, і на 2 тис. менше в Луганській області і складав 30451 особу.

 

При скороченні штату державних органів влади на місцях відбувається процес зростання обсягів функціональних обов’язків службовців при неврегулюваності матеріально-економічних стимулів заохочення до праці, що безперечно негативно позначається на якості послуг населенню.

 

Окремою складовою у підвищенні якості кадрового забезпечення є створення на загальнодержавному рівні кадрового резерву. Проте, він практично не є задіяним під час формування штату органів місцевої влади. За даними Національного агентства України з питань державної служби, у 2011 році потенціал кадрового резерву був недостатньо задіяним: із 125 призначених на посади, лише 1 особа була призначена з кадрового резерву. Із 169 осіб, призначених на керівні посади місцевих державних адміністрацій, з кадрового резерву в 2011 році було призначено 49 осіб (29 % від загальної кількості призначених). До кадрового резерву на 2012 рік на відповідні посади в місцевих органах виконавчої влади включено 1414 осіб, що на 8,9 % менше у порівнянні з минулим роком, у тому числі на посади голів обласних адміністрацій включено 63 особи (4,5 % від загальної кількості резервістів). За віковим показником у складі кадрового резерву місцевих державних адміністрацій на 2012 рік, найчисельнішою залишається група від 41 до 50 років – 577 осіб, що становить 40,8 % від загальної кількості (у 2011 році – 665 осіб, що становило 43,2 %). Сталою залишається кількість осіб, зарахованих до кадрового резерву у віці до 30 років – 37 осіб, що становить 2,6 % від загальної кількості (у 2011 році – 32 особи або 2,1 %). Водночас чисельність групи віком від 56 до 60 років збільшилася і складає 126 осіб, що становить 8,9 % (у 2011 році – 76 осіб або 4,9 %)[4].

 

Підвищення ефективності застосування кадрового резерву на місцевому рівні потребує посилення механізмів прозорості призначення на посади та реформування кадрових служб державних органів та органів місцевого самоврядування.

 

Проблеми кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування

Специфіка посадових осіб органів місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови, голів районних, районних у містах та обласних рад), обумовлена їх виборністю і відповідно, їх постійній змінюваності. Тому особливої актуальності набуває проблема забезпечення фаховості цих структур через створення системи підвищення кваліфікації (40 відсотків сільських, селищних та міських голів, 40-60 відсотків депутатів місцевих рад під час чергових виборів обираються вперше).

Інша складова – це формування кадрів для структур відділів, управлінь органів місцевого самоврядування. Згідно до діючого Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» ці призначення віднесені до компетенції сільських, селищних, міських голів, голів районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі. Більш того, законодавством надається право головам районних, районних у містах, обласних рад, самостійно без проведення конкурсу приймати на службу своїх помічників, радників. Такі положення унеможливлюють здійснення дієвого контролю за добором кадрів, створюють умови для впровадження корупційних схем при зарахуванні на посади. У свою чергу населення територіальної громади фактично позбавляється права впливати на кадрову політику органу місцевого самоврядування при наявності фактів низького професійного, фахового рівня посадовців.

 

Станом на 31 грудня 2010 р. в органах місцевого самоврядування працювало 99783 посадових осіб місцевого самоврядування, з них, чисельно переважали фахівці у віці 45-55 років, при збереженні низької частки молоді на рівні 27 %. Існує проблема плинності кадрів посадових осіб органів місцевого самоврядування, так у 2010 р. було прийнято 16,7 %, вибуло 17,5 %[5].

 

У сучасних українських реаліях не виконується в повному обсязі стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає: «Умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності. Для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі».

 

У той же час, суттєві недоліки, особливо в контексті розмежування органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій, містить законопроект «Про службу в органах місцевого самоврядування» № 9673 від 11 січня 2012, розроблений Міністерством юстиції України. Показовим є чітка позиція Асоціації органів місцевого самоврядування України, Української асоціації районних та обласних рад, які висловили критичні зауваження до даного законопроекту. Неоднозначно сприймається доцільність запропонованого у законопроекті поділу посад за групами, підгрупами та рангами в органах місцевого самоврядування, при відсутності чітких механізмів їх існування в існуючій системі класифікації посад. З метою підвищення престижності і залучення молоді до служби в органах місцевого самоврядування, існує необхідність врегулювання питань оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування та приведення їх у відповідність до норм оплати праці держслужбовців.

 

Рекомендації

Ефективність здійснення оптимізації системи територіальної організації влади на локальному рівні залежить від поєднання трьох складових:

  • забезпечення автономного функціонування служби в органах місцевого самоврядування від державної служби;
  • посилення фаховості і компетентності кадрового забезпечення місцевого самоврядування;
  • посилення громадського контролю.

 

Не дивлячись на позитивну динаміку, пов’язану з прийняттям важливих програмних документів, у сфері розвитку і використання управлінського потенціалу з метою продовження реформи публічної влади необхідно:

1.  Посилити процедуру громадського обговорення і прийняття нових законів «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування в Україні» з чітким визначенням комплексу управлінських рішень і забезпеченням економічних механізмів сфер компетенції органів місцевого самоврядування.

2.  Продовжити процедуру подальшого громадського обговорення специфіки проходження служби в органах місцевого самоврядування і прийняття нового проекту закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» з урахуванням низки пропозицій громадських організацій направлених на посилення компетентності посадовців органів місцевого самоврядування. Зокрема, серед низки пропозицій доцільним буде окремо відзначити наступні:

-    ввести до законопроекту норму про те, що умови оплати праці службовців органів місцевого самоврядування та штатна чисельність виконавчих органів і виконавчих апаратів рад визначається органом місцевого самоврядування;

-    перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби в органах місцевого самоврядування службовців виконавчих органів рад, їх секретарів;

-    виключити із проекту Закону посилання на Закон України «Про державну службу» та встановити окремі вимоги до регулювання служби в органах місцевого самоврядування.

3.  Законодавчо визначити чіткі вимоги до спеціалізації освіти при зарахуванні до служби в органах місцевого самоврядування із урахуванням специфічності сфер діяльності цих структур і з врахуванням статусу місцевих рад.

4.  Посилити роботу із представниками органів місцевого самоврядування щодо залучення на вакантні посади в першу чергу кандидатів із кадрового резерву. У свою чергу, з метою активізації громадян до включення у резерв, розробити на державному та регіональних рівнях цільові програми професійно-орієнтаційної та пропагандистської роботи, в першу чергу, серед молоді.

5.  Активізувати роботу в напрямку подолання інформаційного вакууму, щодо реалізації адміністративної реформи. Впровадження реформи має супроводжуватись роз’ясненням її цілей, завдань та результатів на місцевому рівні. Інформування населення підвищить прозорість процесу прийняття важливих державних рішень, забезпечить суспільну підтримку перетворень.

6.  Закріпити на законодавчому рівні статус та повноваження громадських рад при органах місцевого самоврядування з метою посилення громадського контролю.

7.  З метою підвищення престижності праці в органах місцевого самоврядування, передбачити при формуванні місцевих бюджетів на 2013 рік збільшення видатків на утримання цих структур та переглянути систему оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування.

 

Регіональний філіал НІСД у м. Донецьку

(І. Доля) 



[1] Асоціація міст України [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://www.auc.org.ua/ Українська асоціація районних та обласних рад [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://uaror.org.ua/pro-asociaciyu/zagalna-informaciya/

[2] Проект Закону про службу в органах місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=42274

[3] Чотири загальнонаціональні дослідження були здійснені Київським міжнародним інститутом соціології за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Базове дослідження проводилось у лютому–березні 2007 року (n=10580)2. Проміжний замір був здійснений у березні–квітні 2008 року (n=2013) та в лютому–березні 2009року (n=10577). Ці три дослідження здійснювались під керівництвом Менеджмент Системз Інтернешнл (MSI). Останнє опитування проводилось у березні–квітні 2011року (n=10639) за підтримки проекту UNITER, який упроваджує в Україні PACT Inc., та у співпраці з Європейською дослідницькою асоціацією. Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень: 2007-2009 -2011. Звіт за результатами соціологічних досліджень. – Київ, 2011. – 47 с.

[4] Державна кадрова політика в Україні: стан, проблеми та перспективи розвитку : наук. доп. / авт. кол. : Ю.В. Ковбасюк, К.О. Ващенко, Ю.П. Сурмін та ін. ; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. Ю.В. Ковбасюка, д-ра політ. наук, проф. К. О. Ващенка, д-ра соц. наук, проф. Ю. П. Сурміна (кер. проекту). - К. : НАДУ, 2012. - с. 17.

[5] Формування та розвиток кадрового резерву як важливий елемент модернізації державної служби [Електронний ресурс]. – Доступно з: http://donetskstat.gov.ua›reformi/dodatok1.doc