"Щодо запровадження інституту народної законодавчої петиції". Аналітична записка

Анотація

В аналітичній записці розглянуто питання участі громадян у законотворенні. Аналізуються існуючі можливості реалізації народної ініціативи шляхом прийняття законів на всеукраїнському референдумі. Пропонуються шляхи запровадження інституту народної законодавчої петиції до Верховної Ради України. На основі аналізу норм Конституції України, конституційних актів деяких країн Європи, рішень Конституційного Суду України та Венеціанської Комісії в цій сфері окреслено проблеми, що можуть виникнути в процесі імплементації запропонованих новацій в Основний Закон України.

ЩОДО ЗАПРОВАДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ НАРОДНОЇ ЗАКОНОДАВЧОЇ ПЕТИЦІЇ

Відповідно до Національної стратегії у сфері прав людини, затвердженої, Указом Президента України від 25 серпня 2015 року № 501/2015, забезпечення права на участь в управлінні державними справами є одним із стратегічних напрямів цієї стратегії. Потребують вдосконалення механізми реалізації безпосередньої демократії, а також механізми взаємодії між громадянським суспільством та органами державної влади, в процесі прийняття рішень. Очікуваними результатами реалізації цього стратегічного напряму, зокрема, мають стати: вдосконалення законодавства про всеукраїнський референдум; створення умов для запровадження електронної демократії[1].

 

Зважаючи на це, актуальним є питання удосконалення існуючих та запровадження нових можливостей для реалізації різних форм народної законодавчої ініціативи з урахуванням досвіду країн Європи.

Конституційний Суд України, здійснюючи тлумачення низки статей Конституції України у 2008 році, вирішив[2], що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів (із питань податків, бюджету, амністії), прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України (ст. 74). Таким чином, зараз Основний Закон України не містить порядку прийняття народом на всеукраїнському референдумі законів України.

 

Натомість, Верховна Рада України 6 листопада 2012 року прийняла Закон України «Про всеукраїнський референдум». Зазначений закон, зокрема, встановив порядок прийняття чи скасування народом законів України та внесення змін до них (п. 3 ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15), що до внесення відповідних змін до чинної Конституції України видається передчасним[3].

 

На сьогодні, чинна Конституція України передбачає низку норм, що врегульовують питання ініціювання прийняття законів. Так, ст. 93 Основного Закону України визначає, що «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Натомість, статті 72 та 74 Конституції України передбачають можливість прийняття на всеукраїнському референдумі законів за народною ініціативою.

 

Разом з тим, слід зазначити, що за час, який минув від дня набуття чинності Конституцією України, у нашій країні на всеукраїнському референдумі не було прийнято жодного закону. Така ситуація, скоріш за все, пояснюється не стільки низькою активністю громадян, як тим, що «здійснення народовладдя у формах безпосередньої демократії виглядає у Конституції надзвичайно обмеженим і це пояснюється стриманим відношенням органів публічної влади у центрі і на місцях до волевиявлення народних мас у проявах народної ініціативи. Громадяни не мають … цілком позитивної участі у законотворчій діяльності...»[4].

 

Поряд із цим, за ініціативою Президента України П. Порошенка у вітчизняну практику вводяться інші форми електронної демократії та участі громадян в управлінні державними справами. Так, Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо електронного звернення та електронної петиції» у другій половині 2015 року впроваджено особливу форму електронного звернення до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування – електронну петицію.

 

Тут слід відзначити наступне. З однієї сторони, передбачене статтею 40 Конституції України право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади (у тому числі шляхом подання електронних петицій) не обмежує громадян у можливості подавати до Верховної Ради України проекти законів. З протилежної сторони, Основний Закон України визначає, обов’язок органів державної влади розглянути такі звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Однак, жодного обов’язку виносити на розгляд парламенту законопроект, що підтриманий 25 тисячами підписів чинним вітчизняним законодавством не передбачено.

 

Проте, слід зазначити, що 2 липня 2015 року до Регламенту Верховної Ради України було внесено нову Главу, що визначає порядок розгляду електронної петиції на засіданні Верховної Ради та прийняття відповідного акта лише у разі встановлення профільним комітетом такої необхідності. Аналогічні норми діють і в європейських країнах, що раніше впровадили у своє національне законодавство інститут електронних петицій. Так, у 2011 році у Великобританії було запроваджено спільний урядово-парламентський сайт електронних петицій. Якщо петицію підтримає 10 тисяч громадян, то відповідь на неї надасть уряд, а якщо – 100 тисяч, то петиція може бути винесена на дебати парламенту[5]. На сайті Бундестагу Німеччини у 2011 році також було створено сторінку для розміщення онлайн-петицій. Однак, їхня практика свідчить – «імовірність того, що через петиції буде скасовано або, навпаки, прийнятий якийсь закон, дуже мала. Власне, таких фактів в історії Німеччині ще не було»[6].

 

Разом з тим, право громадян на здійснення законотворчості врегульовується на конституційному рівні у європейських країнах по-різному. Умовно їх можна згрупувати наступним чином. В одних країнах допускається прийняття та/або скасування законів на референдумі за народною ініціативою, оформленою відповідно до вимог національного законодавства. В інших – народна законодавча ініціатива може реалізуватися ще й через представницький орган державної влади – парламент.

 

Так, наприклад, у Конституцію Фінляндії в 2011 році було внесено доповнення у пункт 53 «Референдум та громадянська ініціатива», відповідно до якої «група громадян, в яку входить не менше п’ятдесяти тисяч громадян Фінляндії, що мають право голосу, має право вносити до парламенту законодавчу ініціативу в порядку, передбаченому законом»[7]. Загалом законодавство Фінляндії встановлює, що ініційована петиція може збирати підписи протягом строку, встановленого заявником, але не більш як 6 місяців. Голосувати можна не тільки за, а й проти питання, порушеного в петиції. Електронна петиція, що підтримана більш-ніж 50 тисячами громадян, автоматично стає законопроектом, який має в пріоритетному порядку розглянути парламент[8]^,[9].

 

Конституція Італійської республіки (ст. 71) встановлює, що «народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менш ніж п’ятдесяти тисяч виборців законопроекту, складеного у формі статей законопроекту»[10] . У цьому випадку Палата депутатів парламенту проводить перевірку й підрахунок підписів виборців, що звернулися з вимогою.

 

У республіці Польща, згідно із ст. 118 Конституції законодавча ініціатива належить, зокрема, групі чисельністю не менше сто тисяч громадян, які мають право обирати до Сейму. Разом із законопроектом ініціатори, вносять до Сейму данні про фінансові наслідки його виконання[11].

 

Конституція Литовської республіки (ст. 68) встановлює, що п’ятдесят тисяч громадян, які мають виборче право, можуть подавати у Сейм проект закону, який Сейм зобов’язаний розглянути[12].

 

Відповідно до Конституції республіки Білорусь (ст. 99) право законодавчої ініціативи належить, у т.ч. і п’ятдесятьом тисячам громадян, що мають виборче право, і реалізується шляхом внесення законопроекту у Палату представників парламенту. Однак, законопроекти, наслідком прийняття яких може бути скорочення державних коштів, збільшення витрат, можуть вноситися в Палату представників лише за згодою Президента або за його дорученням – Уряду [13].

 

Висновки та рекомендації

Виходячи з вищезазначеного, приходимо до висновку про наявність прогалин у Конституції України та невідповідності їй окремих норм Закону України «Про всеукраїнський референдум» в частині прийняття законів України за народною ініціативою. Поряд з цим, у Конституціях низки країн Європи передбачено інститут народної законодавчої ініціативи, що реалізується через національний парламент.

 

Тому подальшу роботу над удосконаленням законодавства з питань референдумів вбачається доцільним провести у декілька етапів. На першому етапі варто розглянути можливість уточнення положень статті 93 розділу IV «Верховна Рада України» Конституції України, передбачивши право громадян[14] на народну законодавчу ініціативу, що реалізується через Верховну Раду України. Водночас у розділі III «Вибори. Референдум» Основного Закону України необхідно визначити порядок прийняття законів України на всеукраїнському референдумі.

 

На другому етапі, після імплементації пропонованих змін до Конституції України, у законодавстві (у Законах України «Про звернення громадян», «Про всеукраїнський референдум» та Регламенті Верховної Ради України) варто передбачити, що:

- можливість подання народної законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, як на паперових носіях так і у формі електронної петиції;

- підписи на підтримку законопроекту збираються не довше ніж півроку. У разі збирання підписів за народну законодавчу ініціативу у формі електронної петиції має забезпечуватися чітка ідентифікація громадян[15];

- народна законодавча ініціатива, як до парламенту, так і на всеукраїнський референдум, реалізується шляхом внесення постатейно розробленого законопроекту[16];

-закони, прийняті на всеукраїнському референдумі, можна змінювати за звичайною парламентською процедурою не раніше, ніж через 5 років, або двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України наступного скликання за умови внесення до парламенту відповідної народної законодавчої ініціативи;

- повторне подання до Верховної Ради України законопроекту за народною ініціативою з одного й того самого питання, можливе не раніше, ніж через рік із дня відхилення парламентом попередньої народної законодавчої ініціативи. При цьому, до закінчення цього строку такий законопроект може бути винесений на всеукраїнський референдум за звичайною процедурою;

- у разі видання указу Президента України про проголошення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законопроекту за народною ініціативою Верховна Рада України може розглянути такий законопроект. При цьому в разі прийняття парламентом такого закону референдум не проводиться, а внесення змін до нього відбувається у порядку, визначеному для законів, прийнятих на всеукраїнському референдумі.

 

Відділ розвитку політичної системи

(О.О. Даниляк)

№ 25, Серія «Політика»