"Щодо зміни електоральної формули виборів народних депутатів". Аналітична записка

В записці розглянуто проблеми існуючої електоральної формули та запропоновано шляхи їх вирішення. Розроблено модель того, яку структуру мала б ВРУ за умови, якби вибори 2012 проходили за пропорційною системою з відкритими регіональними списками.

ЩОДО ЗМІНИ ЕЛЕКТОРАЛЬНОЇ ФОРМУЛИ ВИБОРІВ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ

Вибори до Верховної Ради України, що пройшли у жовтні 2012 року, стали першими після десятирічної перерви, які відбувалися за змішаною виборчою системою. Перехід до змішаної системи після пропорційної був зумовлений необхідністю вирішити суттєві проблеми, які спостерігалися в політичній системі України.

Пропорційна система з закритими списками, що функціонувала в країні до внесення змін до виборчого законодавства у 2011 році, підтримувала діяльність партій як основних суб’єктів виборчого процесу та внутрішнє структурування Верховної Ради, яке відповідало функціонуванню парламентсько-президентської республіки. Після скасування реформи 2004 року необхідність саме у такому структуруванні політичного поля відпала разом із необхідністю створення парламентської коаліції.

Пропорційна система з закритими списками призвела до виникнення доволі суттєвих проблем у політичній системі:

• Парламентські партії обиралися лише за загальнонаціональною складовою, що фактично позбавляло виборців можливості вести ефективну комунікацію з обранцями, регулювати їх діяльність. Крім того, закриті списки позбавляють виборців можливості впливати на розподіл місць у партійному списку та голосувати проти проходження до парламенту того чи іншого кандидата. Така система дає можливість функціонування механізму продажу місць у партійних списках та включенню до їх числа партійних «спонсорів».
• Основними суб`єктами прийняття рішень у Верховній Раді ставали лідери фракцій, що применшувало роль народного депутата як представника інтересів народу.
• Формування ВРУ тільки за загальнонаціональними списками фактично позбавляло окремі регіони України територіального представництва.
• Громадяни більш схильні голосувати не за програми партій, а за харизматичних лідерів, що призводить до проходу в парламент партій, які більше уваги приділяють медійній підтримці, а не формуванню збалансованої програми.

Перехід до змішаної виборчої системи, яка була впроваджена на виборах 2012 року, мала вирішити ці проблеми і забезпечити:

• збереження ролі партій як основних діячів політичного поля за рахунок загальнонаціональної складової голосування;
  • унормування політичної структурованості Верховної Ради;
  • представництво інтересів громадян та зв’язок їх з депутатами за рахунок голосування за мажоритарною системою;
    • повернення можливості громадян балотуватися до ВРУ, використовуючи механізм самовисування;
    • стимулювання політичних партій до більш якісного формування списків на місцях.

Втім, перші місяці роботи новообраного парламенту засвідчили, що проблеми не тільки не були подолані, а призвели до появи кризових явищ, оскільки робота Верховної Ради була фактично припинена.

Багато в чому причини нинішньої політичної кризи криються в електоральній формулі, що застосовувалася під час виборчої кампанії 2012 року, яка не тільки не вирішила проблему відсутності зв`язку виборців з депутатами, а й призвела до загострення протистояння між політичними силами в середині парламенту. Фактично, змішана виборча система стала поєднанням двох систем, які виявилися неефективними в українських реаліях, що й стало поштовхом до поглиблення кризи. Вона, з одного боку, призвела до ще більшої фрагментації політичного поля за рахунок використання пропорційної складової у загальнонаціональному окрузі, а з іншого - представництво віддавалося за принципом відносної більшості у регіоні, що призвело до того, що до парламенту пройшли кандидати, які могли не мати абсолютної підтримки на місцях. Використання такої системи не сприяє розвитку консолідованої демократії.

Разом з тим не слід відкидати той факт, що після скасування конституційної реформи 2004 року, до Президента повернулися значні повноваження, а отже і зросла його роль за умов скорочення повноважень парламенту. Відсутність необхідності створення парламентської коаліції полегшує взаємодію Президента з парламентом у сфері призначення Прем`єр-міністра та Кабінету Міністрів. Однак, без повноцінного функціонування парламенту та без стабільної пропрезидентської більшості можливості Президента щодо конструктивного діалогу з ВРУ є все ж досить обмеженими.

В ситуації, коли і пропорційна, і змішана системи показали себе як неефективні для українського суспільства, необхідно знайти таку електоральну формулу, яка буде здатна вирішити протиріччя, що наразі існують.

Варіант переходу до мажоритарної виборчої системи не є життєздатним, оскільки вибори половини парламенту – 2012 за нею показали, що наразі українське суспільство не готове до переходу до повністю мажоритарної виборчої системи; вірогідність використання адміністративного ресурсу та прямого чи непрямого підкупу виборців досягне максимуму. При цьому слід враховувати ще й важкість встановлення результатів голосування, яку демонструє мажоритарна складова виборчої системи – 2012.

Крім того, парламент, обраний за мажоритарною системою, буде позбавлений загальнонаціональної складової представництва через те, що виборці голосуватимуть лише за представників свого регіону, не віддаючи голосів за програми всеукраїнських партій, які, в ідеалі, покликані враховувати та відстоювати інтереси всього населення країни, а не лише її окремих частин.

Основними негативними наслідками застосування мажоритарної виборчої системи є некерованість парламенту, яка буде більшою, ніж за пропорційної та змішаної систем, та відсутність партійної дисципліни, яка ускладнить роботу парламенту та зробить його функціонування більш хаотичним.

Ще одним важливим негативним фактором буде проблематичність створення постійної більшості, а отже виникає загроза перманентної невизначеності всередині парламенту та у його відносинах із Президентом.

Найбільш прийнятним варіантом подальшого розвитку електоральної системи України є перехід на пропорційну систему з відкритими регіональними списками, яку можна вважати проміжним варіантом між чистою пропорційною та змішаною системами. Недоліки пропорційної складової в такій системі частково компенсуються за рахунок наявності відкритих регіональних списків, що додають більше представницьких рис пропорційній моделі.

Ця система дозволить зберегти як партійне представництво, за рахунок функціонування загальнонаціональної складової, так і врахувати інтереси регіонів, гарантувавши регіональне представництво через голосування виборців за відкритим списком обраної ними партії.

Система з відкритими регіональними списками дозволить покращити рівень розподілу владних повноважень, підвищить соціальну репрезентативність політичної системи та посилить пропорційну складову обрання парламенту.

Запровадження відкритих регіональних списків змусить партії більш прискіпливо ставитися до формування партійного списку, оскільки голосування відбуватиметься як за загальнонаціональну програму дій, так і за окремих представників партії. Застосування відкритого списку дозволить виборцям також оцінювати представництво їхніх інтересів конкретними депутатами та встановлювати певний контроль за їх діями, що закріпить зв`язок між виборцями та їх представниками та допоможе уникнути концентрації уваги на регіональних інтересах через функціонування загальнонаціональної складової. Зближення виборців з їх представниками в парламенті стане стимулом до виходу з політичної кризи.

Застосування відкритих списків та можливість контролю дій депутатів, що обираються від регіону зі сторони виборців, збільшить ступінь довіри населення до парламенту як законодавчої гілки влади, а стабільна співпраця Президента з ВРУ дозволить підвищити довіру громадян до влади в цілому.

При переході до пропорційної системи з відкритими списками особливу увагу слід приділити магнітуді виборчих округів (кількості депутатів, що обираються від округу) для того, щоб зберегти максимальну пропорційність результатів та, водночас, забезпечити зв`язок між виборцями та депутатами. Найбільша пропорційність результатів забезпечується при використанні загальнонаціонального округу, але в такому випадку зв`язок депутатів з виборцями є максимально низьким. Саме тому округи при пропорційній системі з відкритими списками мають формуватися таким чином, щоб обидві мети досягалися на однаково високому рівні (див. Додаток 1).

Використання такої системи на парламентських виборах 2012 року призвело б до формування іншої структури діючого парламенту. Якби останні парламентські вибори в Україні відбувалися за пропорційною системою з відкритими регіональними списками, політичні сили розподілили б місця в парламенті наступним чином: Партія регіонів – 162 місця, ВО «Батьківщина» –  122 місця, КПУ – 64 місця,  партія УДАР – 59 місць, ВО «Свобода» – 42 місця, Радикальна партія Олега Ляшка – 1 місце (розрахунок проводився пропорційно до відсотків голосів виборців, які кожна партія отримала у конкретному регіоні[1] та з використанням методу найбільшого залишку, з урахуванням магнітуди виборчого округу, запропонованій у Додатку 1 (див. Додаток 2). Тобто співвідношення більшості (226 депутатів) та опозиції (224 депутати) у парламенті становило б фактично 1:1 (за умови збереження такого ж формату як більшості, так і опозиції). Втім, при розгляді такої моделі, слід відзначити, що розрахунок результатів наведено без урахування зміни моделі поведінки суб`єктів виборчого процесу, тобто без корекції дій під час проведення передвиборчих кампаній політичних партій відповідно до умов використання нової формули.

Таке співвідношення сил могло б призвести до того, що більшість та опозиція були б змушені шукати шляхи зближення своїх позицій та приймати законопроекти, що вигідні як одній, так і іншій стороні. Тобто сама ситуація такого розподілу сил у парламенті призводила б до необхідності пошуку взаємовигідних умов та ведення конструктивного діалогу всередині парламенту.

Разом із тим, можлива й ситуація, за якої одна із фракцій, які наразі представляють більшість або опозицію, могла б розіграти так звану «золоту акцію» та приєднатися до протилежного табору, створивши стійку більшість, що стабілізувало б роботу парламенту через можливість прийняття важливих законопроектів без необхідності шукати підтримки в протилежної сторони.

Регіональній філіал у м. Харкові

(О.В. Крисенко, Ф.В. Вауліна, М.М. Новіков)

Додаток 1

Розрахунок магнітуди виборчого округу, в якому депутати обираються

за пропорційною системою з регіональними партійними списками