"Інструменти розширення ринку муніципальних цінних паперів як чинника ресурсного забезпечення регіонального розвитку". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто проблеми формування ринку муніципальних цінних паперів в Україні на сучасному етапі. Обґрунтовано стратегічні напрями реформування цього ринку і сформовано низку рекомендацій щодо їх досягнення.  

 

ІНСТРУМЕНТИ РОЗШИРЕННЯ РИНКУ МУНІЦИПАЛЬНИХ ЦІННИХ ПАПЕРІВ ЯК ЧИННИКА РЕСУРСНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

 

Необхідність зміцнення фінансового забезпечення регіонів вимагає від місцевих органів влади посилення ініціативності у пошуку альтернативних ресурсів розвитку. Недостатність бюджетного фінансування актуалізує проблему залучення ресурсів з інших джерел, у першу чергу на реалізацію проектів, які потребують значного обсягу коштів. З іншого боку, інвестиційні проекти, які можуть реалізовувати місцеві органи влади, є довготривалими з тривалим терміном окупності. Тому такі проекти вигідніше фінансувати шляхом використання можливостей ринку боргових зобов’язань, у т.ч. за рахунок випуску муніципальних цінних паперів (МЦП) у вигляді облігацій місцевої позики. Такий вид цінних паперів випускається органами місцевого самоврядування з наступними цілями:

- залучення фінансових ресурсів для реалізації інвестиційних програм, які мають виключно місцеве значення, проте виконання яких є критичним для функціонування громади (розвиток систем електропостачання, водопостачання та каналізації, будівництво житла, розвиток транспортних мереж, будівництво об’єктів освіти, охорони здоров’я, задоволення потреб комунальних господарств тощо);

- залучення додаткових фінансових ресурсів;

- задоволення нагальних потреб місцевих органів влади або територіальних утворень у грошових коштах в очікуванні майбутніх надходжень;

- скорочення чи покриття дефіциту місцевого бюджету;

- погашення існуючих зобов’язань (випущених раніше МЦП);

- реалізація позабюджетних цілей.

 

Україна поки що має невеликий досвід функціонування МЦП, перший випуск облігацій було здійснено у м. Києві у 1995 році. Засади функціонування інституту місцевих запозичень містяться у декількох законодавчих актах[1]. Реєстрацію випуску облігацій місцевих позик здійснює Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку України (НКЦПФРУ).

 

Здійснювати муніципальні запозичення мають право лише Верховна Рада АР Крим та міські ради міст із кількістю населення понад 300 тис. осіб[2]. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради. Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену мету і підлягають обов’язковому поверненню. На cьогодні МЦП емітують 16 обласних центрів та 14 інших міст.

 

Упродовж січня-грудня 2012 р. НКЦПФРУ зареєстровано 12 випусків облігацій місцевих позик на загальну суму 6,09 млрд грн, що на 5,51 млрд грн більше порівняно з період обсягом емісії МЦП у 2011 р. Емітентами виступили такі органи самоврядування: Київська міська рада на суму 5920,00 млн грн; Запорізька міська рада на суму 50,0 млн грн; Кременчуцька міська рада Полтавської області на суму 25,0 млн грн; Дніпропетровська міська рада – на суму 10,0 млн грн[3]. Для порівняння, у 2011 р. зареєстровано 8 випусків на суму 584,50 млн грн. Емітентами у 2011 р. виступили Верховна Рада АР Крим на суму 400,00 млн грн, Запорізька – 25,00 млн грн, Черкаська – 60,00 млн грн, Харківська – 99,00 млн грн[4].

 

Слід зазначити, що у 2012 р. спостерігалося пожвавлення торгівлі муніципальними цінними паперами. Обсяги торгів на торговельному майданчику ФБ ПФТС у 2012 р. збільшився до 89,45 млрд грн порівняно з 88,86 млрд грн у 2011 р., причому за муніципальними цінними паперами обсяг торгівлі порівняно з 2011 р. зріс у 4,4 разу – до 601,2 млн грн[5]. Хоча загалом за 2012 р. індекс Фондової біржі ПФТС зменшився на 205,74 пункту, або на 38,50 %, і за станом на 01.01.2013 р. становив 328,69 пункту. Для порівняння, обсяг торгів муніципальними цінними паперами у 2010 р. становив 141,59 млн грн, у 2011 р. перебував на тому самому рівні і становив 136,47 млн грн[6].

 

На користь необхідності розширення ринку МЦП в Україні свідчить наступне:

- ринок муніципальних облігацій є «основою фінансових ринків – здоровою і міцною, незважаючи на те, що вони мають нижчі ставки, ніж акції корпорацій та державні облігації, витрати на їх розміщення ще менші»[7], випускаючи МЦП, місцева влада отримує дешеві, порівняно з кредитами банків, кошти;

- МЦП як позикові інструменти мають велике значення для міст, оскільки є джерелом «довгих» коштів, що дає змогу залучати ресурси для фінансування різних довгострокових проектів містобудування та створення об’єктів інфраструктури;

- кошти, залучені від випуску, спрямовуються на конкретні програми розвитку місцевості, що стимулює виробничу діяльність, дозволяє створити робочі місця, розвинути транспортну інфраструктуру тощо;

- розширення спектру використання місцевих позик є одним з важливих напрямів диверсифікації боргової політики держави в цілому, сприяє розвитку системи управління боргом, розширенню інструментів фондового ринку.

 

Досвід інших країн свідчить про значений рівень поширення такого боргового інструменту як МЦП (див. додаток 1). Відповідно позитивні надбання інших країн можуть бути використані і в Україні.  

 

Проте на заваді більш широкому розвитку ринку МЦП в Україні стоїть низка проблем:

 

1. Недостатній інтерес потенційних інвесторів до МЦП, спричинений низькою доходністю цих цінних паперів; недостатня ліквідність муніципальних облігацій порівняно з іншими борговими інструментами фондового ринку; переважання короткострокових облігацій в обсягах емісій та нераціональне використання запозичень.

 

Доходність МЦП коливається на рівні 10-12 %. Розмір місцевого боргу станом на початок 2013 р. складає 1,5 % ВВП. Доходи за облігаціями місцевої позики оподатковуються, тому для інвестора-фізичної особи вигідніше розмістити кошти на депозитному рахунку, аніж купувати муніципальні облігації, а для інвестора-юридичної особи вигідність по муніципальних цінних паперах не завжди вища за вигідність іншого розміщення коштів. Кошти від розміщення облігацій місцевої позики надходять під суттєво менші відсотки, ніж по кредиту. По закінченні терміну запозичення цінні папери мають бути викуплені емітентом за номінальною вартістю, причому лише за рахунок бюджету розвитку у складі спеціального фонду місцевого бюджету. Проте бюджет розвитку не є достатнім джерелом міських рад, і кошти з нього доцільніше витрачати на інвестиційні проекти безпосередньо, без випуску позик.  

 

Такі дані у сукупності свідчать про недостатній інтерес до муніципальних цінних паперів, що має наслідком низький рівень попиту на МЦП. На ринку МЦП домінують короткострокові місцеві облігації терміном від 1 до 3 років (їх кількість складає майже 70 % від загальної кількості облігацій), що гальмує розвиток всього фондового ринку. Найбільш привабливими є випуски на суму 30-100 млн грн, проте ці суми є надто великими для міських рад з погляду як швидкого освоєння, так і безпроблемного погашення. Відсутність на ринку муніципальних цінних паперів облігацій терміном дії понад 5 років не дозволяє залучити кошти під реалізацію довгострокових інвестиційно-інноваційних проектів, які здатні створити суттєвий мультиплікаційний ефект і забезпечити розширене відтворення виробництва, зростання доходів домогосподарств, збільшення бюджетних надходжень всіх рівнів.

 

2. Існування значних фінансових ризиків інвестування у МЦП. Непрозорість фінансових операцій на місцевому рівні, зниження рівня ліквідності цінних паперів складають основу ризиків для інвестора. Для емітента, в умовах повільної висхідної динаміки наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, зростає ризик невиконання зобов’язань щодо розрахунків за муніципальними облігаціями, що, у свою чергу, може призвести до поширення боргової кризи. Невисоким є і рівень довіри інвесторів до міської влади внаслідок нестабільності економічної та політичної ситуацій, а також рівень довіри населення до фінансових установ.

 

Високий рівень ризиків підвищує вартість місцевих запозичень, що зменшує можливості їх застосування при фінансуванні певних сфер. Місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування мають недостатні власні матеріально-фінансові гарантії повернення позик, слабкою є й фінансова дисципліна міських рад щодо погашення боргових зобов’язань.

 

3. Наявність додаткового навантаження на місцевий бюджет, створеного випуском муніципальних цінних паперів. Витрати на обслуговування та погашення місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів (загального фонду). Якщо відсоткова ставка по МЦП вища за темпи зростання доходів місцевого бюджету, скорочується обсяг коштів, які могли бути витрачені на фінансування інших капітальних видатків. Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу. Інших кількісних обмежень щодо обсягу запозичень до місцевих бюджетів чинним законодавством не визначено, тому обсяги боргових зобов’язань можуть необґрунтовано і безконтрольно зростати, збільшуючи навантаження на бюджет. 

 

Покриття дефіциту бюджету за допомогою облігаційних позик веде лише до перекладення боргів на виконавців наступних бюджетів. Накопичення місцевого боргу спричинює зростання консолідованого боргу, що породжує ризики для фінансової системи всієї країни. Дефолти міст є не тільки економічно, але і політично небезпечними для жителів міст та громадян країни в цілому. Також, при розробці середньострокової стратегії випуску МЦП місцевою владою необхідно враховувати процеси старіння населення та потреби у збільшенні видатків на охорону здоров’я та виплату пенсій, що збільшуватиме потребу в збільшенні доходів місцевого бюджету.

 

4. Відсутність цілісної системи регулювання діяльності ринку МЦП, недостатність гарантій прав емітентів та інвесторів.

Чинна законодавча база щодо регулювання функціонування муніципальних цінних паперів є неповною, відсутня цілісна система регулювання запозичень місцевих органів і виконання їх зобов’язань перед кредиторами. Законодавчо встановлено суму запозичень, мету запозичень і напрями використання коштів, види забезпечення і способи захисту прав кредиторів. Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій погоджуються з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики. Між тим, держава не несе відповідальності за борговими зобов’язаннями емітентів, відсутній дієвий механізм гарантування прав кредиторів. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку у складі спеціального фонду (крім окремих випадків), проте видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету. 

 

Законодавчі обмеження щодо розвитку як зовнішніх, так і внутрішніх муніципальних запозичень, з одного боку, убезпечують настання місцевого дефолту, але з іншого – не дають можливості розвиватися ринку муніципальних цінних паперів, унеможливлюють доступ багатьох органів місцевого самоврядування до зовнішніх ринків позичкового капіталу.

 

5. Обмежений доступ інвесторів до інформації про діяльність емітентів МЦП. Відсутність інформації щодо фінансового стану та результатів діяльності емітентів МЦП, а також поточного соціально-економічного становища міста, району, регіону та України загалом є однією з причин недовіри інвесторів до цього ринку. Часто відсутня обґрунтована інформація щодо цільового використання залучених коштів та термінів окупності проектів. Не проводиться система рейтингової оцінки емісій. Відсутність інформації або обмеженість доступу до інформації призводить до зростання фінансових та інших ризиків на ринку, що унеможливлює його ефективне функціонування.

 

6. Відсутність розвиненої інфраструктури фондового ринку, що не дозволяє всім зацікавленим сторонам брати участь у формуванні попиту на МЦП через різні фонди, низький рівень муніципального фінансового менеджменту, відсутність досвіду управління проектами розміщення облігацій місцевих позик, труднощі оцінки ризикованості місцевих інвестиційних проектів. В Україні нерозгалуженою є мережа фінансових асоціацій, спілок, філій кредитних установ та інститутів спільного інвестування. Більшість їх концентрується у великих містах, тому неможливим є повне задоволення попиту на кредитні ресурси і технічно обмеженим є доступ до ресурсів. Слабкими є інвестиційні можливості фінансових ринків та інституційних інвесторів. Між тим, інститути фондового ринку здатні акумулювати інвестиції, сприяти формуванню ринку робочої сили, розбудові інфраструктури, загалом забезпечити мультиплікативний ефект щодо стимулювання місцевого розвитку. І такі організації можуть придбати МЦП.

 

Нетривалий час функціонування інституту МЦП в Україні та його нерозвиненість дають підстави говорити про незначний рівень професіоналізму емітентів та потенційних інвесторів, які розробляють під емісію інвестиційні проекти. Емітенти вчасно не реагують на нові виклики на фондовому ринку, а інвестори часто не здатні професійно сформувати прибуткові проекти, які могли б забезпечити успішне інвестування розвитку інфраструктури, ефективне використання залучених коштів, повернення боргу та сплату відсотків. Сучасним прикладом успішних проектів, під які було здійснено випуск муніципальних цінних паперів, можна назвати лише проекти до проведення Євро-2012: з ремонту і реконструкції доріг у Харкові (випуск облігацій на суму 100 млн грн), з будівництва стадіону у Львові (на 300 млн грн).

 

Вказані проблеми свідчать про необхідність реформування ринку муніципальних цінних паперів з метою перетворення його на інструмент ресурсного забезпечення регіонального розвитку, що потребує здійснення комплексних перетворень у системі фінансів за такими стратегічними напрямами:

1. Збільшення рівня зацікавленості міських рад та потенційних інвесторів у муніципальних цінних паперах за рахунок підвищення їх вигідності, дохідності та рівня ліквідності. Основним сегментом ринку муніципальних облігацій повинен стати ринок МЦП із строком на 5 років і більше.

2. Збільшення довіри потенційних інвесторів до МЦП за рахунок зменшення рівня ризикованості проектів, здійснюваних за рахунок коштів, отриманих від розміщення МЦП.

3. Здійснення заходів щодо вчасного і в повному обсязі повернення боргу за МЦП за рахунок диверсифікації форм емісії МЦП.  

4. Унормування захисту прав інвесторів, які придбали МЦП, за рахунок диверсифікації ризиків. 

5. Забезпечення інформаційної відкритості процесу емісії та розміщення МЦП за рахунок проведення консультативних заходів для емітентів та потенційних інвесторів щодо проектів, що реалізуються. 

6. Покращення інфраструктурного забезпечення діяльності ринку МЦП на основі розширення числа його учасників та сфер їх діяльності з метою підвищення якості управління емісією та розміщенням МЦП, посилення уваги міських рад та фінансових установ до цього процесу.

 

З метою посилення значущості МЦП, розширення сфери їх обігу, збільшення доходності доцільно вжити низку заходів на основі визначених вище стратегічних напрямів:

 

1. Підвищення інтересу в місцевих рад та інвесторів до випуску і придбання МЦП, збільшення ліквідності МЦП, переорієнтація ринку МЦП на зростання частки довгострокових облігацій місцевих позик за рахунок зростання рівня цільового використання позик на основі:

- вирівнювання дохідності МЦП з дохідністю за облігаціями внутрішньої державної позики, підвищення дохідності за МЦП в окремих випадках;

- заохочення різних суб’єктів господарювання, фізичних осіб до придбання МЦП шляхом встановлення вигідних ставок;

- здійснення випуску в бездокументарній формі, що є більш дешевим для емітента та значно зручнішим для більшості інвесторів, ніж документарна форма;

- використання методу єдиної дохідності – моноцінового аукціону – у якості альтернативи дискримінаційному (багатоціновому) аукціону для використання при розміщенні випуску МЦП;

- передбачення формування загальної системи позик для комбінованого фінансування видатків;

- диверсифікація напрямів використання МЦП за рахунок включення додаткових напрямів: фінансування житлового будівництва, побудова міні-ТЕС, утилізація відходів промислового виробництва, модернізація систем водопостачання, вуличного освітлення, доріг, оновлення парку міського пасажирського транспорту;

- здійснення випуску окремих видів МПЦ під прогнозовано високоприбуткові проекти (наприклад, розбудова транспортної та супутньої до неї інфраструктури);

- спрощення доступу органів місцевого самоврядування до кредитних ринків шляхом перегляду критерію кількості населення щодо міст, міські ради яких можуть емітувати цінні папери;

- забезпечення цільового використання запозичених коштів;

- унормування діяльності Фонду гарантування інвестицій на фондовому ринку з метою зменшення рівня недовіри потенційних інвесторів.  

 

2. Зменшення рівня ризикованості інвестиційних проектів, під які залучатимуться МЦП, за рахунок:

- проведення незалежною компанією аудиту фінансового стану міста, визначення його кредитного рейтингу одним із уповноважених на це агентств з метою встановлення надійності цінних паперів; висока позиція в кредитному рейтингу підвищить рівень ліквідності таких цінних паперів і дозволить міській раді залучати кошти під менші відсотки;

- проведення міськими радами конкурсу програм-проектів з метою відбору найкращих проектів, які б забезпечили високу дохідність реалізації проектів, надання рекомендацій щодо підбору та залучення інших інститутів до процесу отримання боргового фінансування;

- оптимізація графіку виплати поточного кредиту чи фінансування короткотермінового браку коштів, встановлення правила погашення позик і відсотків по них за рахунок поточних надходжень, визначення такого періоду кредиту, який не перевищує термін капіталовкладення, здійснюваного за рахунок відповідної позики;

- вибір вигіднішої форми погашення цінних паперів – викуп за рахунок коштів, що надходять до бюджету розвитку міста (надходження від продажу об’єктів комунальної власності), чи перевипуск цінних паперів. Перевипуск є вигіднішим як для емітентів, так і для інвесторів, оскільки при цьому перед власниками облігацій виконуються всі зобов’язання, а місто продовжує користуватися безстроковим кредитом за встановленим раніше відсотком;

- визначення і унормування критеріїв малоризикованих обсягів заборгованості органів місцевого самоврядування.

 

3. Убезпечення повернення боргу за випущеними МЦП:

- здійснення емісії МЦП лише через потребу у фінансуванні видатків на капіталовкладення інвестиційного характеру, проведення економічного обгрунтування доцільності здійснення муніципальної позики;

- визначення законодавчих гарантій отримання доходів, необхідних для погашення та обслуговування боргів, шляхом чіткого визначення повноважень органів місцевого самоврядування щодо обслуговування боргу;

- збільшення частки видатків загального фонду місцевого бюджету, що спрямовується на обслуговування боргу;

- розділення терміну погашення МЦП за рахунок поділу облігацій на декілька (дві-три) серії.

 

4. Ухвалення Програми розвитку фондового ринку України на 2013-2014 рр., розробленої НКЦПФРУ, яка, зокрема, має передбачати:

- посилення вимог до управління ризиками, прозорості діяльності та розкриття інформації учасниками фондового ринку;

- здійснення правового регулювання гарантування інвестицій на фондовому ринку;

- покладання на державу частини відповідальності за боргові зобов’язання АР Крим та міських рад за допомогою механізму гарантування боргу; надання державних гарантій за місцевими позиками, встановлення обмежень на суму запозичень, регламентація предметів застави і розробка процедури врегулювання дефолтів.

 

5. Поширення інформації про ємність і можливості ринку МЦП на основі створення служби при місцевих радах чи їх виконавчих комітетах, укомплектованої фахівцями з виконання наступних функцій:

- визначення основних параметрів залучення позикових ресурсів, перш за все, обсягу залучення (обсягу емісії МЦП) та прийнятної ціни фінансових ресурсів;

- надання інформації про умови й можливості фінансування капітальних видатків, визначення потреби позичальника в фінансових ресурсах, можливості поліпшення управління та зменшення вартості існуючих боргів, визначення інструменту залучення позикових ресурсів та цільових ринків, на яких таке залучення можливе;

- надання консультацій щодо оптимізації фінансового управління та організації фінансових потоків, щодо можливостей використання іпотечного кредитування на випуск і забезпечення муніципальних цінних паперів;      

- запровадження системи рейтингової оцінки емітентів та їхніх паперів, а також структур, що їх розміщують;

- проведення відкритого конкурсу розподілу інвестиційних ресурсів на здійснені емісії МЦП.  

 

6. Формування інфраструктури ринку МЦП з метою підвищення якості управління ринком МЦП та ефективності використання коштів від облігаційних позик. Елементами такої інфраструктури можуть стати:

- міжрегіональний комунальний банк, серед завдань якого будуть проведення операцій із заставою позики, рейтингова оцінка облігаційних позик, визначення меж кредитної позики органу місцевої влади, проведення конвертації позики, акумулювання фінансових ресурсів міських рад декількох регіонів тощо;

- інститути контрактних заощаджень – недержавні пенсійні фонди та компанії зі страхування життя, а також інститути спільного інвестування закритого типу; необхідним є збільшення частки МЦП у структурі активів цих фінансово-кредитних установ;  

- інститути професійних учасників фондового ринку, зокрема саморегулівних організацій, які дозволять вирішити проблеми, пов’язані з розвитком інфраструктури ринку, забезпеченням ліквідності й інформаційної відкритості ринку, вдосконаленням господарства, посиленням конкуренції між суб’єктами ринку цінних паперів;

- суб’єкт організаційного оформлення ринку, яким може стати ПФТС, на якій відбувається понад 90 % організованої торгівлі цінними паперами в Україні; 

- мережа філій кредитних установ, фінансових асоціацій та спілок за умови активізації їхньої діяльності та стимулювання придбання ними державних цінних паперів.

 

Муніципальні цінні папери є незначним за обсягом джерелом доходів місцевих бюджетів і ризикованим з огляду на неврегульованість питань їх забезпечення. Проте це не знижує їх загальноекономічної цінності. Ринок МЦП є органічною складовою сучасного фондового ринку, МЦП є одним з найважливіших інструментів фінансування критичних суспільних потреб, надійним джерелом фінансування місцевих бюджетів. Досконале функціонування ринку місцевих позик прискорює обіг фінансових коштів, сприяє залученню в кругообіг ресурсів, майна, коштів. Вирішення вищезазначених проблем на основі реалізації вказаних рекомендацій сприятиме подальшому розвитку цього сегменту фондового ринку, збільшенню його ліквідності та зацікавленості в ньому з боку інвесторів.  

 

Відділ регіонального розвитку

(О.В. Шевченко)

 

Додаток 1

ДОСВІД КРАЇН СВІТУ

ЩОДО ФУНКЦІОНУВАННЯ РИНКУ МУНІЦИПАЛЬНИХ ЦІННИХ ПАПЕРІВ

 

Інститут муніципального кредиту відіграє важливу роль у фінансах місцевих органів влади розвинених країн, оскільки завдяки додатково отриманим через фінансовий ринок ресурсам можна найбільш повно фінансувати надання суспільних благ та послуг мешканцям певної територіальної громади. Комунальний кредит також є основним джерелом місцевих інвестиційних програм.

 

Наприкінці 90-их рр. муніципальні облігації складали близько 13 % усього ринку облігацій США, а на початку 2000 р. більше ніж 60 % муніципальних органів влади країни мали багатий досвід розміщення й обслуговування боргових цінних паперів[8]. Систематично використовували цей вид запозичення у Франції, Бельгії, Нідерландах та інших країнах Європи.

 

У Польщі, Румунії, країнах Балтії можливості випуску і розміщення муніципальних позик жорстко регулюються законодавством. Основними особливостями законодавчого регулювання ринку муніципальних позик є наступні: (1) необхідність існування системи обмежень щодо відносної частини витрат на обслуговування боргу у загальній сумі міських витрат; (2) існування квоти на загальний розмір боргу у порівнянні з валовим обсягом міського бюджету; (3) спрямування великих позик виключно на інвестування й існування суттєвих обмежень щодо спрямування коштів на покриття дефіциту бюджету; (4) безпосередній контроль з боку уряду чи спеціально створеного органу за використанням і спрямуванням коштів отриманих за рахунок емісії муніципальних облігацій та наявність прозорої системи інформаційного забезпечення[9].  

 

У деяких країнах – Данії, Фінляндії, Німеччині, Італії, Нідерландах, Португалії, Швеції, Швейцарії – доступ органів місцевого самоврядування до ринку позичкового капіталу шляхом випуску місцевих облігацій вільний і не обмежується державою. В інших країнах цей доступ можливий за умови дозволу держави (в Австрії, Бельгії, Великобританії, Греції, Ірландії, Норвегії, Іспанії). У законодавстві практично всіх зарубіжних країн міститься вимога щодо спрямування запозичених фінансових ресурсів виключно на інвестиції. За рахунок емісії муніципальних цінних паперів в європейських країнах формується, як правило, 10-15 % доходів місцевих бюджетів[10].

 

У Росії найбільшого розвитку програми муніципальних боргових запозичень на фондовому ринку набрали в Москві і Санкт-Петербурзі. Основою такої програми в Москві є Концепція управління муніципальним боргом та використання позикових коштів у міському бюджеті.

 

Існують різні підходи щодо обсягу муніципального боргу, який вважають безпечним. Як правило, його співвідносять з річними доходами місцевого бюджету, і безпечним вважається обсяг боргу у 30-40 % річних доходів місцевого бюджету. В Угорщині ухвалено закон, який допускає, що борг може досягати 70 % річного обсягу доходів місцевого бюджету[11]. Досвід країн з перехідною економікою, таких як Чехія, Естонія, Словаччина, свідчить про можливість досягнення місцевими запозиченнями рівня 2-3 % ВВП без створення серйозних загроз для фінансової стабільності[12].

 

Найпоширенішими формами комунального кредиту є облігаційні та безоблігаційні позики. Такі позики достатньо привабливі як для інвесторів, так і для емітентів.

 

Муніципальні облігації класифікуються, як правило, в залежності від забезпечення, під яке вони випускаються. Сформувалися два основних типи облігацій місцевих органів влади. Забезпеченням першого є податки, що збираються на відповідній території. В США такі цінні папери називаються облігаціями загального боргу (general obligation bonds). Другий тип – прибуткові облігації (revenue bonds), забезпечені майбутніми платежами за послуги, що надаватимуться завдяки реалізації проектів, профінансованих випуском облігаційної позики. Можливості емітувати цінні папери першого типу залежать від статусу муніципалітету, що вирішив у такий спосіб фінансувати свою діяльність. Це пояснюється тим, що повноваження вводити податки і розпоряджатися зібраними сумами залежать від рівня того чи іншого органа влади. Так, у США випуск облігацій загального боргу уряд штатів і муніципалітетів міст-мегаполісів практикують ширше, ніж органи місцевого самоврядування невеликих міст. На першому рівні можуть вводитися податки на прибуток корпорацій, податок на продаж, а також на власність (стягується з власників будинків, земельних ділянок тощо). На рівні невеликих міст муніципалітет може маневрувати лише ставкою податку на власність.

 

У багатьох розвинутих країнах світу доходи від муніципальних цінних паперів не оподатковуються[13]. Наприклад, у Сполучених Штатах прибуток за муніципальними облігаціями звільняється від податків, тому ставки відсотка за такими паперами нижчі, ніж за облігаціями корпорацій. Крім того, досить важливим фактором є те, що громадянин бачить результат своєї інвестиції, оскільки міська влада залучає інвестиції для певної програми.

 

Проекти, під які здійснюються муніципальні запозичення, поділяються на три групи:

- 1 група включає об’єкти, що приносять прибуток, за рахунок якого не тільки повністю покриваються всі експлуатаційні витрати і платежі за запозиченням, а й отримується чистий прибуток; 

- 2 група проектів – це ті, що не приносять прибутків, але окуповують витрати на їх спорудження – наприклад, школи, лікарні, будівлі пожежної охорони тощо;

- 3 група проектів передбачає будівництво об’єктів, що не приносять прибутку, але слугують суспільним цілям та забезпечують виключно громадські послуги;

- 4 група проектів реалізується спільно органами місцевого самоврядування та бізнесом, переважно за кошти підприємств. Такі проекти отримали назву проектів промислового розвитку. Вони забезпечують розвиток територій та сприяють залученню до місцевого розвитку приватних інвестицій. Особливо це стосується розвитку бізнесу та створення нових робочих місць.

 

Найбільш поширеними формами комунального кредиту є облігаційні та безоблігаційні позики. Такі позики достатньо привабливі як для інвесторів, так і для емітентів.

 

Світова практика свідчить, що єдиним виправданим засобом може бути інвестування засобів позики у виробничі проекти, що дають конкретну економічну віддачу і мають важливе значення для соціально-економічного розвитку регіонів[14].

 

Україна значно відстає в процесах становлення цього ринку від зарубіжних країн, що негативно відображається на соціально-економічному розвитку її міст та фінансової системи загалом. Розбудова сприятливого правового та регуляторного середовища, нагромадження практичного досвіду у сфері місцевих запозичень повинні відбуватися одночасно.