"Особливості застосування державно-приватного партнерства як механізму реалізації нової регіональної політики". Аналітична записка

Анотація

 

У аналітичній записці висвітлено особливості та системні проблеми застосування механізму державно-приватного партнерства (ДПП) під час реалізації інвестиційних проектів на місцевому, регіональному рівнях. Виявлено пріоритетні напрями використання механізму ДПП в контексті сприяння регіональному розвитку та реалізації нової регіональної політики в Україні, надано рекомендації.

 

ОСОБЛИВОСТІ ЗАСТОСУВАННЯ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ЯК МЕХАНІЗМУ РЕАЛІЗАЦІЇ НОВОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

 

Практична реалізація державної регіональної політики безпосередньо залежить від інтенсивності процесів пошуку та залучення внутрішніх ресурсів розвитку на регіональному і місцевому рівнях. З-поміж апробованих у світі механізмів активізації економічного зростання на регіональному і місцевому рівнях, здатних сформувати мультиплікативний ефект, провідного значення для України набуває державно-приватне партнерство.

 

Державно-приватне партнерство (далі – ДПП) являє собою рівноправне та взаємовигідне співробітництво між державою, територіальними громадами (в особі відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування) та приватними інвесторами у межах реалізації проектів, спрямованих на вирішення важливих для території соціально-економічних проблем. Зростання зацікавленості держави у розвитку ДПП пов’язане з його перевагами щодо залучення ресурсів (у першу чергу фінансових та інвестиційних). Поява приватного інвестора забезпечує більш ефективне використання фінансового ресурсу на стадії реалізації проекту та здатна підвищити дохідність об’єктів у ході їх подальшої експлуатації.

Державно-приватне управління (як невід’ємна складова механізму ДПП) є поширеним явищем у світовій практиці господарювання (див. Додаток 1) та вважається більш ефективним, ніж суто державне, приклади чого можна знайти у багатьох країнах.

 

Довідково: З-поміж форм, у яких реалізовуються проекти ДПП, виділяються концесія, оренда державного майна, лізинг, угода про розподіл продукції, договір управління державним майном та договір про спільну діяльність[1]. Найчастіше у світовій практиці використовуються концесія, оренда та лізинг.

 

Механізм ДПП формує підґрунтя для спільної відповідальності держави, громади і бізнесу за розвиток секторів, що мають пріоритетне значення для регіональної економіки. Зокрема, йдеться про реалізацію інфраструктурних проектів (перш за все дорожньо-транспортної інфраструктури), модернізацію сфери ЖКГ (водопостачання, водовідведення, утилізація сміття тощо), житлове будівництво. Потужний потенціал ДПП існує й у сфері розвитку енергетики (у т.ч. впровадженні технологій альтернативної та відновлюваної енергетики), інноваційного та венчурного підприємництва, формування регіональної інформаційної та освітньої систем.

 

В Україні застосування ДПП унормовується Законом «Про державно-приватне партнерство» (від 1 липня 2010 р. № 2404-VI з останніми змінами та доповненнями від 16.10.2012 р.), базові положення якого, за оцінками експертів, відповідають сучасним європейським правовим орієнтирам.

 

Закон визначає, що проекти ДПП повинні відповідати таким основним критеріям:

- мати довготривалий характер (понад 5 років);

- передбачати передання приватному партнеру частини ризиків у процесі реалізації проектів;

- мати вищі техніко-економічні показники ефективності, ніж у разі реалізації без участі приватного партнера[2].

 

Водночас зазначений Закон має й певні недоліки.

По перше, не встановлено мінімальну частку участі у проекті приватного партнера (зокрема, у розвинених країнах мінімальна частка приватного фінансування складає 25 %). У зв’язку з цим навіть мінімальна частка приватного фінансування у спільному проекті дозволяє відносити його до категорії ДПП, перекладаючи більшу частину відповідальності на державу.

 

По-друге, відсутні чітко визначені механізми практичної реалізації (визначення етапів реалізації проектів ДПП, створення мотивації для іноземних інвесторів тощо).

 

По-третє, відповідно до ст. 7 державно-приватне партнерство поширюється на об’єкти, що перебувають у державній або комунальній власності чи належать АР Крим; тим самим унеможливлюється реалізація таких проектів як будівництво об’єктів приватним партнером з наступним їх передаванням державному (комунальному) партнеру.

 

По-четверте, залишається не визначеною роль Державного фонду регіонального розвитку у фінансуванні проектів ДПП.

 

Практика використання механізму ДПП в регіонах України демонструє його значний потенціал щодо стимулювання регіонального розвитку. Зокрема, застосування ДПП передбачено як невід’ємну умову успішної реалізації Національних проектів. Наприклад, на засадах ДПП у межах Національного проекту «Енергія природи» будуються сонячні електростанції загальною потужністю 220 МВт (Одеська область); реалізуються інвестиційні проекти за напрямом «Біржа проектів» (див. Додаток 2).

 

Застосування ДПП також створює потужні можливості для реалізації інфраструктурних проектів у регіонах України.

 

Довідково: Інфраструктурні проекти, підготовлені до реалізації на засадах ДПП на регіональному рівні, у тому числі:

- на Кіровоградщині аналізується питання передачі аеродромного комплексу «Канатове» зі сфери управління Міністерства оборони до сфери управління обласної державної адміністрації з метою створення на його базі індустріального парку. У м. Кіровограді започатковано проект «Будівництво сучасного комплексу з переробки твердих побутових відходів»;

- Волинська ОДА опрацьовує питання організації промислової зони «ТехноПарк-Ковель» та будівництва Луцького регіонального сміттєпереробного комплексу;

- для Одеської області актуальним є питання впровадження проектів, спрямованих на використання енергозберігаючих технологій, що передбачає освоєння альтернативних джерел енергії та розвиток відновлюваної енергетики;

- в АР Крим проводиться робота щодо практичної підготовки двох пілотних проектів державно-приватного партнерства: «Комплексна реконструкція парку відпочинку ім. Гагаріна у м. Сімферополь» та «Створення єдиної комплексної системи управління відходами на території Євпаторійсько-Сакського регіону»;

- Київська ОДА оголосила конкурс щодо передачі у концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства «Білоцерків-водоканал» тощо.

 

Попри низку успішних прикладів, варто зазначити, що потенціал ДПП у розвитку інфраструктурних об’єктів, що на регіональному рівні мають велике соціальне значення (наприклад – проекти з постачання води), залишається значною мірою нереалізованим. Наприклад, частка населення, яке обслуговується приватними операторами водопостачання та водовідведення, в Україні становить лише 5 % (в Росії – 27 %, Грузії – 25 %, Казахстані – 41 %, Вірменії – 53 %). Зважаючи на критичний стан значної частини інженерних мереж (внаслідок високих показників їх фізичного зношення – до 70-80 %), залучення приватного капіталу у сферу водопостачання та водовідведення було б своєчасним і доцільним.

 

Значного поширення в Україні набула реалізація інвестиційних проектів на засадах ДПП у формі концесії, що застосовується у сфері надання житлово-комунальних послуг (організація та надання послуг зі збору та вивозу сміття у населених пунктах, теплозабезпечення, водопостачання та водовідведення). Водночас, розвиток концесії характеризується територіальною нерівномірністю застосування: станом на кінець 2012 р. в регіонах України діяло 74 укладених договорів концесії, 55 з яких – на території АР Крим. При цьому тільки впродовж 2012 р. в Україні було розірвано 8 договорів концесії через недостатність обсягів та порушення сторонами умов інвестування.

 

Ефективність використання механізму ДПП у регіонах України перебуває на досить низькому рівні, свідченням цього є наступне.

 

1) Вкрай низькою є частка приватних інвестицій (не більше 10 %) під час реалізації переважної більшості проектів ДПП (за світовими стандартами такі проекти взагалі не можуть вважатись державно-приватними)[3]. Решту витрат за такими проектами ДПП доводиться фінансувати з державного (або регіонального) бюджету. Так, наприклад, на початковому етапі підготовки України до проведення чемпіонату «Євро-2012» планувалось за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів профінансувати не більше 52 % вартості усіх запланованих робіт. Проте внаслідок труднощів із залученням приватних інвестицій державі довелось профінансувати понад 80 % усіх видатків[4].

 

2) Проекти ДПП в Україні майже не використовуються для реконструкції та будівництва автомобільних доріг. В Україні немає жодного діючого концесійного договору щодо побудови автомобільних шляхів. Окремі проекти на засадах концесії пропонувалися неодноразово (у 2008 р. – будівництво кільцевої дороги у Києві, у 2010 р. – автодороги Львів‑Краківець), проте жоден з цих проектів не був реалізований на практиці.

 

3) В Україні не зафіксовано випадків успішного залучення приватних інвестицій на засадах ДПП до реалізації стратегічно важливих соціально-гуманітарних проектів (у т.ч. у сфері освіти, охорони здоров’я, розвитку та підтримки культурно-історичної спадщини тощо).

 

4) У 2012 р. ефективне застосування ДПП можна відзначити тільки в окремих випадках: побудова футбольних стадіонів у Донецьку та Харкові; реконструкція системи тепло- та водопостачання у м. Краматорську; передача у концесію двох шахт у Донецькому регіоні[5]. Впродовж 2013 р. передбачено застосування ДПП для вирішення енергетичної проблеми України, а саме – з метою освоєння родовищ сланцевого газу.

 

Довідково: У 2013 р. переможцем конкурсу на розробку Юзівського родовища сланцевого газу (Донецька та Харківська області) стала англійсько-голландська «Shell», а Олеського (Львівська та Івано-Франківська області) – американська «Chevron»[6]. На цей час компанією «Shell» у Донецькій області проводиться пробне буріння, прокладаються нові дороги з бетонних плит, в населені пункти проводиться освітлення, проводяться благодійні акції на місцевому рівні.

 

Серед системних проблем використання механізму ДПП на місцевому і регіональному рівні доцільно виокремити такі:

- недостатня привабливість для приватних інвесторів значної частини об’єктів, на яких передбачається реалізація проектів на засадах ДПП (зазвичай це об’єкти ЖКГ із фізично зношеним обладнанням, що потребують значних фінансових ресурсів при невизначених термінах отримання прибутку від їх експлуатації);

- відсутність податкових чи митних пільг для приватних інвесторів у процесі реалізації проектів ДПП;

- недосконалість вітчизняної нормативно-правової бази (зокрема, труднощі з отриманням приватним інвестором дозвільних документів та погоджень, необхідних для виконання умов договору), у якій не передбачено норм, що існують у розвинених країнах світу (обговорення умов виплати приватним власникам компенсацій у випадку невиконання державою своїх зобов’язань за укладеними договорами, відшкодування різниці у тарифах тощо);

- відсутність використання досвіду країн ЄС щодо співпраці держави та бізнесу на засадах ДПП у гуманітарній сфері;

- високий рівень корупції, що збільшує транзакційні витрати бізнес-структур та мінімізує підприємницьку ініціативу приватних інвесторів (у т.ч. – іноземних);

- недостатня фахова підготовка державних службовців, які займаються питаннями ДПП, низьких рівень їх мотивації щодо пошуку та роботи з приватними інвесторами з метою започаткування проектів на засадах ДПП;

- низька обізнаність представників бізнесу щодо переваг використання механізмів ДПП в процесі розвитку підприємницької діяльності;

 

Довідково: Навесні 2012 р. «Програма розвитку державно-приватного партнерства» (проект Агентства США з міжнародного розвитку) оприлюднила результати дослідження рівня розуміння і обізнаності щодо ДДП в Україні. Базове опитування показало, що тільки 35 % респондентів коректно розуміють сутність ДПП як проекту на засадах довгострокових відносин між державними органами та приватними компаніями. При цьому найнижчий рівень поінформованості спостерігається серед підприємців, найвищий – серед представників місцевих органів влади[7].

 

- низький рівень довіри представників бізнесу до влади внаслідок непослідовності прийняття економічних та політичних рішень.

 

Пріоритетні напрями використання механізму ДПП в Україні:

1. Побудова нових та реконструкція старих автомобільних доріг на умовах концесії. За даними Державної служби автомобільних доріг України, понад 90 % українських доріг потребують ремонту, а для задоволення потреб української економіки у найближчі роки потрібно збудувати ще понад 4,5 тис. км нових доріг (орієнтовна вартість таких робіт – понад 200 млрд грн, що значно перевищує можливості державного бюджету)[8].
2. Розвиток (та модернізація) об’єктів сфери житлового-комунального господарства. Для модернізації підприємств ЖКГ (у т.ч. впровадження нових енергоощадних та очисних технологій, підвищення енергоефективності будівель, поліпшення якості питної води тощо) потрібні сотні мільйонів гривень інвестицій, ефективно залучити які можливо тільки на засадах ДПП.
3. Геологічна розвідка родовищ та видобуток корисних копалин. В Україні традиційно актуальною залишається проблема видобутку власного природного газу (зі сланців, або на шельфі Чорного моря), що дозволить суттєво знизити залежність національної економіки від імпорту енергоносіїв. Реалізація подібних інвестиційних проектів потребує залучення потенціалу ДПП.
4. Реалізація спільних проектів у гуманітарній сфері (освіта, наука, екологічний туризм, рекреація, охорона пам’яток культурної та природної спадщини, будівництво зон відпочинку (сквери, паркові зони) та ін.). Механізм ДПП має вагомий позитивний ефект в процесі реалізації проектів, пов’язаних з інвестуванням у оновлення матеріально-технічної бази начальних закладів; проведення ремонтно-реставраційних робіт на об’єктах культурної та історичної спадщини; для розбудови природних заповідників, ландшафтних природних парків у обмін на отримання приватними інвесторами частини прибутку від туристичної діяльності; популяризації та реалізації проектів, пов’язаних із дотриманням здорового способу життя, проведенням масштабних спортивних заходів, формуванням екологічної свідомості (у т.ч. в процесі формування у населення культури ресурсозбереження та раціонального поводження з відходами (зокрема – щодо їх сортування, недопущення та ліквідації стихійних звалищ ТПВ) та ін.

З метою активізації державно-приватного партнерства як механізму реалізації нової регіональної політики необхідно:

1. На державному рівні вдосконалити нормативно-правову базу:

- внести зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство». Зокрема, викласти частину першу ст. 7 у такій редакції: «Об’єкти державно-приватного партнерства – об’єкти, що: перебувають у державній або комунальній власності чи належать АР Крим; збудовані і введені в експлуатацію приватним партнером на свій ризик і передані державному партнеру з подальшим відшкодуванням їх вартості на договірних умовах». Частину першу ст. 1 (перелік ознак ДПП) необхідно доповнити: «участь приватного партнера у реалізації проекту повинна становити не менше, ніж 25 % від його загальної вартості»;

-  зменшити кількість погоджувальних процедур на етапі укладання договорів;

- передбачити можливість надання приватному партнеру пільг (у випадку укладання стратегічно важливого договору) і посилити санкції за невиконання зобов’язань;

- запровадити механізм компенсації збитків (як державі, так і приватному партнеру), завданих внаслідок одностороннього розірвання контракту;

- у разі невиконання приватним партнером взятих на себе зобов’язань передбачити можливість заміни його без необхідності проведення нового конкурсу.

2. Кабінету Міністрів України та Міжвідомчій координаційній комісії з питань регіонального розвитку посилити роботу щодо популяризації механізму ДПП у регіонах.

3. На міжрегіональному рівні створити координаційні органи з представників держави, бізнесу та громадянського суспільства з метою проведення моніторингу реалізації проектів ДПП, формування бази даних проектів для потенційного залучення приватних інвесторів, надання консалтингових та інших послуг.

4. На місцевому рівні провести громадські обговорення для визначення соціально важливих проблем, до вирішення яких може бути залучено приватний капітал. Залучити до розробки проектів ДПП організації громадянського суспільства, представників засобів масової інформації та представників широкої громадськості.

5. Розробити низку заходів щодо підвищення кваліфікації та мотивування працівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що займаються реалізацією проектів ДПП.

6. Провести інформаційну кампанію серед представників бізнесу щодо інформування про переваги ДПП та створення позитивного іміджу держави як сумлінного партнера.

Застосування державно-приватного партнерства як механізму реалізації нової регіональної політики дозволить: залучити нові ресурси для проведення модернізації у регіонах України; знизити навантаження на видаткову частину державного та регіональних бюджетів; залучити до реалізації інвестиційних проектів фінансові ресурси, що до цього перебували «у тіні»; перерозподілити ризики та посилити відповідальність сторін ДПП за реалізацію інвестиційних проектів на місцевому, регіональному рівнях тощо

 

Відділ регіонального розвитку

 (О.А. Баталов, І.В. Валюшко)

 

Додаток 1

Світовий досвід застосування механізму державно-приватного партнерства

У розвинених країнах світу механізм ДПП використовується у проектах щодо побудови нових об’єктів виробництва, розбудови інфраструктури (дорожньо-транспортної, комунікаційної, інформаційної тощо), під час геологічної розвідки родовищ та у процесі видобутку корисних копалин, а також при вирішенні питань енергозбереження, управління нерухомістю, модернізації об’єктів житлово-комунального господарства, утилізації відходів виробництва і споживання, наданні якісних послуг з охорони здоров’я, очищення води та в процесі розвитку туризму.

 

Приклади використання держано-приватного партнерства (світовий досвід):

2. Реалізація інфраструктурних проектів:

- будівництво автомобільних доріг, шкіл і лікарень (Велика Британія, Іспанія, Фінляндія, Канада);

- будівництво швидкісних автомобільних і залізничних доріг, метрополітену та аеропортів, стадіонів (Франція, Австрія, Португалія, Туреччина та Греція);

- будівництво поромних переправ (Румунія, Болгарія, Греція);

- побудова нових та реконструкція зношених міських транспортних систем і об’єктів житлово-комунального господарства (Австралія, Нідерланди та Ірландія).

2. Реалізація гуманітарних проектів:

- підвищення якості освіти і охорони здоров’я (США та Канада);

- проведення наукових досліджень (зокрема, тільки у Німеччині протягом 2012 р. приватні інвестиції у наукові дослідження становили понад 50 млрд євро[9]).

3. Реалізація проектів щодо захисту навколишнього середовища (Канада).

Найбільш поширеною формою ДПП у світі є концесія (концесійні договори). Так, у Іспанії значного поширення набула практика концесії на спорудження автомагістралей, а в Італії – на розбудову та модернізацію об’єктів житлово-комунального господарства тощо.

 

 

Додаток 2

Інвестиційні проекти* (у межах переліку Національних проектів України),

що плануються до реалізації на засадах державно-приватного партнерства

за напрямом «Біржа проектів»[10]

1. Оптовий ринок «Шелен» в м. Рівне. Основною метою даного проекту є створення логістичного парку продуктів споживання, який не тільки полегшить зв’язок оптового ринку з мережею супермаркетів, що постійно розвивається, але й забезпечить додаткові доходи, що зробить інвестування менш ризикованим та більш дохідним. Даний оптовий ринок забезпечить наявність всього продуктового «ланцюга» – від свіжих до заморожених товарів. Орієнтовна вартість – 19,58 млн дол.

 

2. Оптовий ринок сільськогосподарської продукції у Миколаївській області. Даний проект здійснюється в межах державної програми будівництва оптових ринків сільськогосподарської продукції з інфраструктурою. Орієнтовна вартість проекту становить 30 млн дол.

 

3. ДП «Севастопольський морський рибний порт». Метою проекту є підвищення ефективності функціонування та економічних результатів ДП «СМРП» завдяки будівництву додаткового причалу та поглибленню акваторії порту до 13,5 м. Практична реалізація проекту дозволить приймати додаткові судна для перевалки вантажів, розширить перелік суден за класом та вантажопідйомністю, диверсифікує перелік товарних категорій для перевалки і дасть можливість збільшити дохід підприємства. Окрім цього, запропоноване поліпшення інфраструктури та потужностей «СМРП» забезпечить:

- розвиток портових послуг для якіснішого задоволення потреб суспільства;

-  збереження та розвиток існуючої інфраструктури рибного господарства України;

- удосконалення системи безпеки праці та запобігання надзвичайним подіям техногенного характеру на морі;

- використання сучасних та безпечних для людини і довкілля технологій роботи;

- істотний вклад у реалізацію транзитного потенціалу України;

- прискорення інтеграції транспортних шляхів України до європейських транспортних систем та коридорів.

 

Орієнтовна вартість проекту становить 54 625 млн дол.

 

* станом на червень 2013 р. за даними проектами розроблено технічне завдання на розробку техніко-економічного обґрунтування