"Перспективи реалізації програми добросусідства „Польща-Білорусь-Україна 2007-2013”. Аналітична записка

 

Незважаючи на те, що програма „Польща-Білорусь-Україна 2004-2006” створювала перспективи для розвитку прикордонної інфраструктури, людського капіталу, інституційної співпраці, надані можливості були використані лише частково, а подекуди і повністю втрачені. Новий Європейський інструмент сусідства і партнерства „Польща‑Україна‑Білорусь 2007-2013” відкриває значні перспективи для економічної інтеграції та співробітництва, оскільки пропонує більш широкий спектр механізмів взаємодії. З огляду на це виникає нагальна необхідність координування дій в межах Європейського інструменту сусідства і партнерства, включаючи елементи інтеграції прикордонних регіонів, що особливо актуально в контексті ведення діалогу щодо асоційованого членства України в ЄС. З огляду на інституційні та організаційні проблеми, що існують у сфері транскордонного співробітництва України, необхідним є здійснення заходів, спрямованих на ефективну реалізацію транскордонних програм, посилення їх економічного складника.

 

ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРОГРАМИ ДОБРОСУСІДСТВА „ПОЛЬЩА-БІЛОРУСЬ-УКРАЇНА 2007-2013”

 

Обґрунтування важливості проблеми

Програма транскордонного співробітництва (ТКС) „Польща‑Білорусь‑Україна” на 2007-2013 рр. у рамках Європейського інструменту сусідства і партнерства (ЄІСП) продовжує та розширює співробітництво на прикордонних територіях трьох країн, започатковане в рамках Програми Добросусідства „Польща-Білорусь-Україна” INTERREG IIIA / ТACIS CBC на 2004‑2006 роки. Зауважимо, що з-поміж усіх інших транскордонних програм Європейського Союзу 2007-2013 рр., на програму „Польща-Білорусь-Україна” виділено найбільше індикативних асигнувань – у розмірі 186,201 млн євро. Незважаючи на те, що програма „Польща-Білорусь-Україна 2004-2006” створювала перспективи для розвитку прикордонної інфраструктури, людського капіталу, інституційної співпраці, надані можливості були використані лише частково, а подекуди і повністю втрачені. Так, із доступних джерел фінансування програми було залучено 50425,1 тис. євро, що складає 58,7 % запланованих фінансових ресурсів (Додаток 1). Найповніше профінансовано пріоритет 1 – посилення конкурентоспроможності прикордонних регіонів, модернізація і розбудова транскордонної інфраструктури (28137,2 тис. євро і 88 % відповідно). Пріоритет 2 реалізований лише на 20,4 %, а пріоритет 3 – на 28,9 %. Неповне використання бюджету програми „Польща-Білорусь-Україна 2004-2006” пов’язане з недостатньою поінформованістю потенційних бенефіціарів про можливості залучення таких фінансових ресурсів, значною кількістю відхилених через помилки у їх складанні заявок на фінансування транскордонних проектів та низку інших суттєвих причин, що поширили свій вплив на наступний етап тристоронньої співпраці 2007-2013 років.

 

Новий Європейський інструмент сусідства і партнерства „Польща‑Україна Білорусь 2007-2013”, загальний бюджет якого становить 202 959 тис. євро (Додаток 2), відкриває значні перспективи для економічної інтеграції та співробітництва, оскільки пропонує більш широкий спектр механізмів взаємодії. Він передбачає встановлення на загальноєвропейському рівні відкритого та інтегрованого ринку, що функціонуватиме на основі спільних гармонізованих правил і законодавчої бази ЄС, яка зможе надати значні економічні та політичні вигоди як Україні, так і Білорусі. З огляду на це виникає нагальна необхідність координування дій в межах ЄІСП і об’єднання власних та залучених фінансових і людських ресурсів для інтенсифікації транскордонного співробітництва України з Білоруссю та Польщею, включаючи елементи інтеграції прикордонних регіонів, що особливо актуально в контексті ведення діалогу щодо асоційованого членства України в ЄС.

 

Суть і масштаби проблеми

Попередній етап реалізації програми „Польща‑Білорусь‑Україна” (2004‑2006 рр.) містив низку проблем, які інерційно проектувались на етап 2007-2013 рр., а саме:

1. Існує диспропорція між активністю польських, білоруських і українських учасників програми. Про це свідчить алокація фінансових ресурсів при розподілі на територіальні одиниці, концентрація коштів і проектів на стороні Польщі, диспаритетна структура партнерства (з 322 мікрокпроектів на території Польщі лише 1 був реалізований у партнерстві), диспропорція кількості проектів, в яких ведучими партерами були інституції з Польщі, Білорусі і України. Причиною виявленої диспропорції є три ключові чинники:

1) значна невідповідність обсягів фінансових ресурсів, наданих Європейською Комісією польській стороні у рамках ІНТЕРРЕГ IIIA (37 млн євро) і білоруській і українській сторонам у рамках Тасіс (7 млн євро)[1];

2) наявність кордону (йдеться про пропускну спроможність пограничних пунктів, візові обмеження, неузгодження в законодавстві, політичну ситуацію);

3) більший досвід польських потенційних бенефіціарів (установи з України і Білорусі мають досить незначний досвід, пов'язаний з європейськими програмами, порівняно з польськими установами).

 

2. Програма зосереджена в основному на підвищенні життєвого рівня населення на локальному рівні, а меншою мірою – на транскордонній інтеграції. У більшості проектів участь українських партнерів полягала тільки в спостереженні реалізації проекту, а польська сторона реалізувала інвестиції самостійно. Така ситуація обумовлена, по‑перше, труднощами, насамперед бюрократичними, у співпраці з українськими партнерами; по‑друге, принципами Європейської Комісії відносно впровадження систем ІНТЕРРЕГ і Тасіс, а також безпосередньо процесом відбору заявок. У програмі більшість засобів призначена на заходи, пов’язані з розвитком прикордонної інфраструктури, згідно з правилами системи Тасіс ці засоби були практично недоступні для партнерів з Білорусі і України. Разом з тим, в програмі не визначено чіткої межі між засобами ІНТЕРРЕГ IIIA та іншими програмами, доступними для польських бенефіціарів. На практиці це проявилося в тому, що на польській території інфраструктурні проекти могли бути профінансовані з кількох джерел: за рахунок коштів Інтегрованої операційної програми регіонального розвитку, ІНТЕРРЕГ IIIA, Операційної програми розвитку сільський регіонів, а в деяких випадках і Регіональної операційної програми. Водночас українські партнери не завжди могли профінансувати обов’язкові 10 % бюджету проекту через власну фінансову неспроможність і відсутність в Україні сформованого механізму державної фінансової підтримки транскордонних проектів.

 

3. Транскордонна інтеграція відбувається в основному між інституціями і незначною мірою між цільовими групами. Підсумки опитування груп місцевого населення[2] свідчать про те, що навіть велика кількість мікропроектів не дійшла до свідомості жителів, які навіть не асоціювали ці заходи з програмою, що свідчить про обмеженість масштабу ефектів проектів, а також невелику проникність проектів до ширших цільових груп. Причин такої ситуації декілька. По-перше, принцип впровадження програми однозначно змушує інституції до партнерства (за обґрунтоване партнерство заявники отримують більше балів при оцінці проекту). По-друге, у випадку проектів, які отримують підтримку за рахунок засобів одного фонду (ІНТЕРРЕГ), принципи допустимості витрат не дозволяють перенести масштабний захід на білоруську або українську сторону. В результаті ефекти заходів є відчутними тільки для прикордонного населення однієї держави.

 

4. Проблемним залишається питання залучення достатньої кількості експертів для здійснення оцінки заявок, що гальмує процес реалізації програми і спричиняє відсутність будь-яких даних про майбутні проекти. Перший набір проектних заявок програми „Польща‑Україна‑Білорусь 2007-2013” офіційно завершився 1 березня 2010 р., однак до червня 2010 р. ще не була сформованою команда експертів, які будуть здійснювати розгляд і оцінку поданих заявок (хоча це можна було зробити завчасно). Зауважимо, що програма бере початок з 2007 р., отже, уже 3,5 роки періоду реалізації програми витрачені на вирішення організаційних, бюрократичних питань, а не на реальне співробітництво, здійснення проектів.

 

5.  Недосконалою є робота інформаційного центру програми „Польща-Україна-Білорусь 2007-2013”. Так, однією з провідних функцій інфоцентру є інформаційна підтримка транскордонної програми та консультаційна діяльність, однак телефонний та поштовий зв’язок з інфоцентром практично відсутній.

6.   Спостерігається низька ефективність семінарів для потенційних заявників, організованих з ініціативи Спільного технічного секретаріату програми „Польща-Україна-Білорусь 2007-2013”. Оскільки процедура складання проектної заявки є складною, потенційні заявники приходять на такі семінари з численними конкретними запитаннями, але у відповідь отримують лише загальну інформацію, яка доступна з інтернет-джерел і/або загальновідома. Неспроможність пояснити нюанси заповнення аплікаційних форм представники Спільного технічного секретаріату аргументують обмеженістю своїх прав та необхідністю збереження рівних умов для всіх заявників без надання будь-яких преференцій і переваг.

 

Незважаючи на позитивні зрушення у сфері адміністрування програми „Польща-Білорусь-Україна” і наявність низки реалізованих проектів, здійснення транскордонного співробітництва у прикордонних регіонах України характеризується низкою суто внутрішніх проблем, наявністю таких негативних аспектів:

1.  Незначна частка економічного складника в реалізованих транскордонних проектах, що переважно мають політичну або культурну спрямованість. Наприклад, у рамках транскордонної програми добросусідства „Польща-Білорусь-Україна” INTERREG III A/Tacis CBC 2004-2006 частка реалізованих проектів у сфері культури складала 35,0 %, у сфері освіти – 39 %, у сфері розвитку бізнесу і туризму – 19 %[3].

Зауважимо, що динаміка зовнішньоторговельного обороту західних прикордонних регіонів України з сусідніми державами протягом останнього десятиліття характеризувалася тенденцією до зростання, за винятком 2009 р., коли рестрикційний вплив здійснила світова фінансова криза. Значна частка інвестицій з сусідніх країн у економіку вітчизняних прикордонних регіонів (26,1 % у Львівській обл., 48,9 % у Волинській обл. у 2009 р.[4]) свідчить про наявність зацікавлення іноземних інвесторів у транскордонному інвестиційному співробітництві з українськими партнерами. Це підтверджує доцільність розробки і реалізації транскордонних інвестиційних проектів у рамках ЄІСП, що, на відміну від транскордонних програм 2004-2006 рр., дозволено відповідними програмними документами.

 

2.  Недостатній рівень розвиненості вітчизняного інституціонального базису розвитку ТКС. Диспропорції в інституціональному розвитку України та її сусідів – членів ЄС, що проявляються на регіональному рівні в недостатньому рівні самостійності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень щодо здійснення спільних з суб’єктами транскордонного співробітництва іноземних держав заходів, невідповідності вітчизняного законодавства правовим нормам ЄС, гальмують процес реалізації Європейської політики сусідства та ТКС як його частини.

 

3. Обмеженість громадської ініціативи у реалізації програм ТКС. Органи місцевого самоврядування і громадські організації практично не виконують своїх функцій як елементів інституційного забезпечення системи транскордонного співробітництва в Україні. Самоврядні управлінські органи місцевих громад (сільради та райради) позбавлені адміністративних і фінансових важелів впливу, а громадські організації працюють насамперед в режимі підрядників донорських організацій з реалізації відповідних транскордонних проектів, виконуючи частіше квазіпідприємницьку функцію, аніж роль транскордонних інституцій. Співпраця органів місцевого самоврядування з громадськими організаціями в напрямі реалізації спільних транскордонних проектів відзначається низькою інтенсивністю – 2-7 проектів у рік, причому ці проекти є немасштабними. Відтак, втрачається синергетичний ефект від такого співробітництва і губиться значна частина ресурсів та зусиль учасників транскордонного співробітництва, що відповідним чином знижує його ефективність.

 

4. Недооцінка можливостей єврорегіонів як провідних суб’єктів транскордонного співробітництва. У програмі „Польща‑Білорусь‑Україна 2004-2006” взяли участь 189 партнерів з української частини єврорегіонів „Буг” та „Карпатський”, що були залучені до 210 проектів[5]. Крім того, на 2010 р. у єврорегіоні „Буг” подано 12 проектних пропозицій на загальну суму 67,2 млн грн, а в єврорегіоні „Карпатський” – 5 проектних пропозицій на суму 33,1 млн гривень[6]. Разом з тим, динамічний розвиток функціонування української частини єврорегіонів стримують: відсутність системного підходу до організації транскордонної співпраці; низький рівень залучення організацій української сторони в діяльності та реалізації цілей єврорегіонів; неналежний рівень підготовки кадрів в регіональних органах управління; недостатнє фінансове забезпечення, зокрема, через непідготовленість фахівців для розробки заявок щодо залучення коштів міжнародних фінансових структур, створення спільних транскордонних проектів.

 

5.  Відсутність комплексного підходу до реалізації програми, у тому числі кваліфікованих кадрів, здатних забезпечити підготовку необхідних проектів та контактувати з представниками територіальних громад іноземних держав, з урахуванням відповідного фахового рівня та мовних знань.

 

Основні небезпеки та ризики у зв’язку з розвитком проблемної ситуації 

У випадку невтручання органів державного управління у розвиток проблемної ситуації, ймовірними є подальші негативні наслідки для України:

1.  Втрата можливостей усунення диспропорцій у соціально‑економічному розвитку регіонів, зменшення соціального напруження, вдосконалення прикордонної інфраструктури.

 

2.  Скорочення технічної допомоги ЄС у зв’язку з пасивністю і несумлінним ставленням української сторони до співробітництва в межах програми „Польща-Білорусь-Україна” та виникнення необхідності фінансування заходів посилення українсько-польсько-білоруського співробітництва виключно за рахунок коштів бюджетів України [7].

 

3.  Погіршення іміджу України, зростання недовіри до українських інституцій як партнерів для співробітництва.

 

4.  Втрата Україною можливостей вивчення європейського досвіду адміністрування і його імплементації в нашій державі.

 

Пропозиції щодо вирішення проблеми

З огляду на перелічені вище інституційні та організаційні проблеми, що існують у сфері транскордонного співробітництва України, необхідно здійснити заходи, спрямовані на ефективну реалізацію транскордонних програм в рамках Європейської політики сусідства, активізацію економічного ТКС, зокрема інтенсифікацію транскордонної торгівлі, інвестування і вдосконалення її товарної структури, розробку нових і перспективних напрямів ТКС, а саме:

1.  Мінімізація обмежувального впливу візового режиму на інтенсивність транскордонного руху українських громадян, що потребує повної імплементації Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС шляхом здійснення постійного моніторингу якості імплементації цієї Угоди та її впливу на візову політику і практику країн ЄС. Це, в свою чергу, вимагає виконання вимог щодо гармонізації нормативно-правового забезпечення України з візовим законодавством ЄС, дотримання комплексу технічних критеріїв ЄС для подальшої ефективної реалізації „візового діалогу” між Україною та ЄС у напрямі скасування візового режиму.

 

2. Сприяння поінформованості потенційних бенефіціарів про існуючі програми ТКС. Для підвищення ефективності реалізації проектів на офіційних веб-сторінках обласних, районних, міських державних адміністрацій доцільно розмістити перелік та умови відповідних програм технічної допомоги ЄС, а також власну регіональну стратегію розвитку транскордонного співробітництва. Метою роботи у цьому напрямі є ув’язка проектів з регіональними, державними та загальноєвропейськими пріоритетами, досягнення взаємоузгодженості реалізації проектів у різні часові періоди і з різними джерелами фінансування. Збільшення інформаційної підтримки ЄІСП можна досягнути і шляхом популяризації переваг і позитивних ефектів ТКС серед населення прикордонних регіонів, інформаційного сприяння у формуванні ініціативних груп просування ТКС у різних його формах і проявах: прикордонних асоціацій, транскордонних громадських організацій, міжнародних підприємницьких об’єднань, багатонаціональних культурних товариств тощо.

 

3. Підвищення практичної цінності семінарів для потенційних заявників програми „Польща‑Україна‑Білорусь 2007-2013” шляхом залучення до їх проведення консалтингових фірм і бенефіціарів попередньої аналогічної програми 2004-2006 років. Такий формат семінарів дозволить майбутнім заявникам отримати чітку, достовірну інформацію про особливості, нюанси заповнення аплікаційних форм, а отже – збільшить шанси на отримання позитивного рішення щодо виділення фінансування на проект.

 

4. Вдосконалення системи моніторингу виконання програми „Польща‑Україна‑Білорусь 2007-2013”. Міністерству регіонального розвитку і будівництва України як відповідальному органу за реалізацію програми на території України доцільно звернутись до Спільного технічного секретаріату з ініціативою запровадження гнучкої системи оцінки транскордонних ефектів проектів програми, до розробки якої необхідно залучити провідні наукові установи. Зауважимо, що подібний прецедент уже був, коли у 2003 р. Європейський центр політичних досліджень (European Policies Research Centre) розробив систему моніторингу проектів на замовлення Органу впровадження програм транскордонного співробітництва ЄС.

 

5. Децентралізація функцій державного управління, делегування значної частини його повноважень органам місцевого самоврядування та іншим самоврядним інституціям, надання їм більшої самостійності у вирішенні спільних з регіонами сусідніх держав завдань регіонального та місцевого розвитку (зокрема, це стосується формування місцевих бюджетів та їх використання), для чого необхідно внести відповідні зміни до Закону України „Про місцеві державні адміністрації” (щодо питань організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій). При цьому основними домінантами державно-правового забезпечення інституційного розвитку Україні мають стати: функціонування інституційного середовища на конкурентних засадах і ґрунтування діяльності вітчизняних інституцій на системі звичаєвого права, з одного боку, та європейських цінностях і традиціях, з іншого. Це дозволить максимально сприяти досягненню основного завдання інституційно-правового забезпечення економічної інтеграції України з країнами ЄС – зниження трансакційних витрат і підвищення ефективності інтеграційних процесів.

 

6. Забезпечення організаційної й фінансової підтримки учасників міжнародних проектів, що реалізуються в межах програм співробітництва ЄС з сусідніми країнами. Для цього доцільно передати повноваження місцевим органам влади щодо конкурсного відбору проектів міжнародного співробітництва та прийняття рішення про їх дофінансування в межах виділеної квоти з коштів державного бюджету чи за рахунок відповідної статті видатків місцевого бюджету. Запровадження такого механізму фінансування можливо за умови формування державного бюджету „знизу до гори” і передачі повноважень з формування місцевих бюджетів громадам, що забезпечить їх фінансову самостійність при реалізації спільних міжнародних проектів, у тому числі й транскордонних.

 

Регіональний філіал НІСД у м. Львові

(В. Засадко)

Додаток 1

Заплановані і фактично залучені кошти в рамках програми „Польща-Білорусь-Україна 2004-2006”[8]

---