"Щодо першочергових заходів підвищення ефективності стратегічного планування розвитку регіонів України". Аналітична записка

Поділитися:

Стратегічне планування соціально-економічного розвитку регіонів в Україні перебуває на етапі становлення. Тривале невирішення системних проблем розвитку регіонів, відсутність взаємовигідних зв’язків держави та регіонів, застарілість застосовуваних методів державного регулювання розвитку регіонів, порушення економічних зв’язків між регіонами підготували підґрунтя для пошуку новітніх інноваційних методів управління регіонами з метою надання їм стимулів до активного саморозвитку, раціонального використання наявного потенціалу, подолання надмірного патерналізму держави.

 

Оскільки стратегія соціально-економічного розвитку регіону є підставою для визначення спільного плану дій та укладання Угоди між Кабінетом Міністрів України та обласною радою, яка має забезпечити стабільність відносин між центральною і регіональною владою, процес стратегічного планування потребує детального аналізу.

 

Процес прогнозування та програмування розвитку регіонів отримав нормативно-правове забезпечення із прийняттям відповідного закону1. У ньому визначено такі види планування: прогнози економічного і соціального розвитку АР Крим, областей, районів та міст на середньостроковий період (5 років); програми економічного і соціального розвитку АР Крим, областей, районів та міст на короткостроковий період (1 рік). Однак, не передбачено механімів узгодження прогнозів та програм, перелік структурних складових прогнозів та програм є досить описовим і приблизним.

 

Дієвіше правове підґрунтя для вирішення соціально-економічних проблем територій органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади отримали з ухваленням Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів”2. Основними сферами регулювання, на які спрямований цей Закон, є депресивність та значна асиметрія соціально-економічного розвитку регіонів. Цим самим законом унормовано середньострокове планування розвитку регіонів у формі регіональних стратегій розвитку (ст. 3). На реалізацію цього Закону у 2006 р. розроблено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. Постановою, що вводить у дію Стратегію3, було унормовано обов’язковість розробки та розгляду місцевими радами регіональних стратегій у тримісячний термін після ухвалення згаданого Закону. Однак процес розробки і ухвалення обласними радами, Верховною Радою АР Крим та міськими радами міст Києва і Севастополя тривав до 2008 р. (Херсонська, Житомирська, Луганська, Запорізька Тернопільська області тощо). Стратегії соціально-економічного розвитку Дніпропетровської та Харківської областей і досі не затверджені (стан реалізації Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів” наведено у Додатку 1).

 

Загалом, серед основних недоліків стратегічного планування розвитку регіонів слід визначити наступні:

1) Відсутність у двох регіонів (Дніпропетровська та Харківська область) затверджених обласними радами стратегій розвитку до 2015 року.

2) Різні бачення пріоритетів розвитку регіону обласними державними адміністраціями, обласними радами та групами впливу на рівні регіону, що суттєво перешкоджає своєчасній підготовці відповідних регіональних стратегій.

3) Формалізація процедур розробки і затвердження стратегій. Шаблонне використання розробниками стратегій відповідних Методичних рекомендацій Міністерства економіки України (2002 р.) хоча й спрощує перебіг бюрократичних процедур, але при цьому залишає поза увагою значну частину важливих проблем місцевого розвитку тієї чи іншої території.

4) Декларативність стратегій розвитку регіонів: часто зміст стратегії не відображає реальні потреби місцевого розвитку та можливості його ресурсного забезпечення.

5) Недієвість п.2 статті 5 Закону України „Про державне прогнозування...” стосовно використання підприємцями показників, представлених у прогнозах та програмах, як орієнтирів свої діяльності, внаслідок вказаних вище чинників. Слід, проте, зазначити, що у більшості випадків рішеннями обласних державних адміністрацій положення стратегій визначаються як обов’язкові до виконання.

6) Відсутність підпорядкованості та узгодженості стратегій, щорічних програм соціально-економічного розвитку регіонів, цільових програм, а також стратегій розвитку районів і міст.

 

Такі недоліки перешкоджають перетворенню стратегій на ефективний інструмент управління регіонами і стримують активне використання такого інструменту стимулювання розвитку регіонів як угоди щодо регіонального розвитку.

 

Підготовка, затвердження та реалізація стратегій соціально-економічного розвитку регіонів на середньостроковий період у першу чергу повинні будуватися на чітко розробленому інституційному механізмі, що має визначати:

1) прогнозні документи, що забезпечують стратегічне планування, їх зв’язок і підпорядкованість;

2) інформаційний супровід формування та реалізації стратегії;

3) виконавців стратегічного планування;

4) джерела фінансування для формування та реалізації регіональних стратегій.

 

1. Прогнозні документи, що забезпечують стратегічне планування.

Впровадження стратегії розвитку регіону відбувається в процесі розробки та реалізації на її базі комплексу програмно-планових та нормативних документів, які включають:

- план заходів щодо реалізації стратегії, що визначає конкретні заходи, які реалізують визначені стратегією завдання, відповідальні організації, строки виконання, орієнтовний обсяг фінансування, джерела фінансування та очікувані результати. План розробляє обласна державна адміністрація, а затверджує обласна рада;

- щорічні програми соціально-економічного розвитку регіону, що розробляються на основі стратегії та плану заходів щодо реалізації стратегії. Щорічні програми розробляються обласною державною адміністрацією, затверджуються обласною радою;

- цільові регіональні програми, спрямовані на вирішення специфічних проблем регіональної економіки, забезпечення гарантованого соціального захисту населення, розв’язання проблемних ситуацій у сфері житлово-комунального господарства, зовнішньоекономічної діяльності та екологічної безпеки тощо, розробляються з метою конкретизації положень стратегії та плану заходів щодо реалізації стратегії в конкретній сфері. Фінансування регіональних цільових програм здійснюється як у межах затверджених бюджетних призначень на відповідний рік, так і з залученням небюджетних джерел фінансування;

- стратегії розвитку внутрішніх територій регіону – районів, міст, селищ, сіл; такі стратегії визначають основні пріоритети та цілі розвитку територій в рамках реалізації загальних пріоритетів та завдань, передбачених стратегією та цільовими програмами. Такі стратегії розробляються місцевими органами виконавчої влади, а затверджуються органами місцевого самоврядування відповідного рівня.

 

Досягнення цілей, визначених стратегіями розвитку регіонів, має базуватись на створенні умов для вирішення існуючих проблем за допомогою застосування програмно-цільового методу в системі планування та розвитку регіону.

 

2. Інформаційний супровід формування та реалізації стратегії.

Керованість та ефективність реалізації стратегії забезпечується завдяки формуванню дієвого інформаційного супроводу, що включає:

  • налагоджену систему збору, узгодження та використання статистичної, аналітичної, нормативної, програмно-планової і прогнозної інформації для прийняття державно-управлінських рішень на регіональному (місцевому) рівні;

  • системний моніторинг широкого кола індикаторів соціально-економічного розвитку та екологічної ситуації;

  • відкритість і прозорість діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, регулярне інформування громадськості про основні проблеми соціально-економічного і культурного розвитку регіону, шляхи їх вирішення та перспективи прийняття оптимальних управлінських рішень;

  • активізацію участі населення і громадських об’єднань регіону у підготовці, обговоренні та вирішенні питань соціально-економічного і культурного розвитку регіону.

 

3. Виконавці стратегічного планування.

Безпосередніми виконавцями основних завдань, пов'язаних з реалізацією на практиці положень стратегії, є місцеві владні структури, органи місцевого самоврядування, державні установи та організації. Їхня діяльність у напрямах, передбачених стратегією, створюватиме умови для заохочення та спрямування дій підприємств, приватних осіб, громадських та самоврядних організацій згідно передбачених Стратегією цілей, пріоритетів та завдань. Тобто, реалізація стратегії має стати результатом злагоджених загальних зусиль, консолідуючим чинником для усіх конструктивних сил.

 

4. Джерела фінансування для формування та реалізації регіональних стратегій.

Державна фінансова підтримка та забезпечення стратегії розвитку регіону здійснюється за рахунок:

- коштів державного, обласного, районного бюджетів, сіл, селищ регіону;

- коштів Пенсійного та соціальних фондів;

- фондів охорони навколишнього природного середовища;

- інших джерел, не заборонених законодавством.

 

За рахунок бюджетних програм підтримки регіонального розвитку фінансуються заходи, спрямовані на виконання окремих стратегічних завдань, зокрема виконання угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності окремих територій.

 

За умов укладання Угоди щодо регіонального розвитку з Кабінетом Міністрів України забезпечується спільне фінансування стратегічних галузей і сфер, зокрема: житлово-комунальної сфери, сільського господарства, екологічної політики, освіти, охорони здоров’я, малого підприємництва, інвестиційної діяльності розбудови та модернізація інфраструктури.

 

Стратегії розвитку регіонів мають передбачати залучення недержавних джерел вітчизняного та іноземного інвестування за відповідними напрямами розвитку регіону; державного та недержавного кредитування стратегічних програм і проектів; ресурсів банківських і небанківських фінансових установ, акціонерного капіталу тощо.

 

Стратегії розвитку регіонів можуть передбачати наступні джерела фінансування заходів у відповідних сферах:

- демографічного розвитку – фінансування у межах державних програм;

- освіти – фінансування заходів із державного та місцевих бюджетів;

- охорони здоров'я – удосконалення моделі багатоканального фінансування охорони здоров’я шляхом створення відповідних економічних умов діяльності фондів, лікарняних кас та системи бюджетно-страхової медицини. Фінансування заходів із державного та місцевих бюджетів;

- житлової політики – фінансування у рамках державних та регіональних програм, залучення власних коштів забудовників;

- житлово-комунального господарства – фінансування заходів у межах діючих державних та регіональних програм, а також проведення реформування структури управління житлово-комунальним господарством, запровадження альтернативних форм надання комунальних послуг на базі підприємств різних форм власності, впровадження в практику недержавних джерел інвестування;

- структурних змін економіки – реалізація завдань у межах коштів, передбачених на фінансування державних і регіональних програм розвитку в Державному бюджеті України, місцевих бюджетах, за рахунок власних ресурсів суб’єктів господарювання, залучених коштів та інших джерел фінансування;

- розвитку агропромислового комплексу – фінансування за рахунок власних коштів суб’єктів господарювання регіону, позичкових ресурсів, коштів державного та місцевих бюджетів, а також удосконалення фінансово-кредитного обслуговування шляхом інтеграції банківського, аграрного та промислового потенціалу;

- малого підприємництва – фінансування заходів у рамках Комплексної програми розвитку та підтримки малого підприємництва регіону з регіонального бюджету;

- розвитку фінансової інфраструктури та фондового ринку – за рахунок власних і залучених банківськими й небанківськими фінансовими установами, акціонерними товариствами ресурсів;

- розвитку інвестиційних процесів – фінансування заходів за рахунок коштів підприємств та організацій регіону, зовнішніх та внутрішніх інвесторів, державного й місцевих бюджетів;

- інноваційної політики –за рахунок державного бюджету, власних ресурсів підприємств;

- розвитку транспортного комплексу – фінансування як за рахунок власних коштів підприємств, так і в межах державних та регіональних програм;

- розвитку торгівлі та побутового обслуговування – залучення інвестиційних коштів приватного капіталу;

- розширення міжнародного співробітництва –за рахунок власних коштів підприємств області, а також коштів місцевих бюджетів;

- ринку праці і зайнятості населення – заходи фінансуються за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового соціального страхування України на випадок безробіття, коштів підприємств, інвестицій та інших джерел фінансування;

- соціального забезпечення і страхування –за рахунок власних надходжень Пенсійного фонду, коштів державного бюджету, в обсягах, передбачених законами України про Державний бюджет України, коштів фондів обов'язкового державного соціального страхування;

- екологічної політики – фінансування заходів, передбачених регіональними цільовими програмами, за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища та коштів підприємств.

 

Фінансування регіональних цільових програм здійснюється виключно в межах затверджених бюджетних призначень на їх виконання рішенням відповідної обласної ради про місцевий бюджет на відповідний рік згідно з розписом місцевого бюджету. Перелік програм, які фінансуються із залученням коштів місцевого бюджету, включається окремим додатком до щорічних програм соціально-економічного розвитку області.

 

Під час фінансування заходів щодо реалізації стратегії усі виконавці повинні забезпечити виконання запланованих завдань із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів та досягненням максимального результату у їх використанні. Контроль за цільовим та ефективним використанням коштів на виконання стратегії забезпечує головний розпорядник бюджетних коштів.

 

Висновки та рекомендації

З метою підвищення дієвості регіональних стратегій та перетворення їх на ефективний інструмент вирішення соціально-економічних проблем регіонів доцільно вжити такі заходи за наступними напрямками:

 

1. Оптимізація інституційного забезпечення формування і реалізації стратегій, що передбачає:

- дотримання вимог системоутворюючого документу – Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року при розробці та прийнятті обласних стратегій регіонального розвитку;

- визначення завдань стратегії розвитку регіону як основних при розробці середньострокових та щорічних програм економічного і соціального розвитку регіону;

- узгодження щорічних програм розвитку регіонів, районів, міст із проектом Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік;

- скорочення кількості документів, які визначають перспективи розвитку регіонів України, узгодження різнопланових цілей, що визначені у них;

- забезпечення єдності підходів, врахування всіх складових, що визначають специфіку розвитку регіонів.

 

2. Формування нормативно-правової бази щодо створення правового підґрунтя для розробки і реалізації стратегій регіонального розвитку:

- ухвалення Закону України «Про засади державної регіональної політики» як ефективного базового закону з питань регіонального розвитку, в якому необхідно остаточно вирішити питання законодавчого оформлення процесу формування та реалізації державної регіональної політики;

- внесення змін до Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»4 з обов’язковим передбаченням запровадженням середньострокового бюджетного планування та унормуванням необхідності кореляції основних документів, якими керуються місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, а також загальнодержавних програмних документів з бюджетними процесами.

 

3. Повсюдна реалізація договірних відносин між центром та регіонами на основі укладання угод щодо регіонального розвитку як мета і прямий наслідок формування стратегій регіонального розвитку, яка досягається через:

- врахування регіональної специфіки та потенціалу місцевого приватного капіталу, що потенційно може залучатися до фінансування проектів в рамках угод;

- узгодження інтересів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації стратегічних завдань регіонального розвитку;

- спрямування коштів на реструктуризацію базових галузей промисловості та усунення негативних соціальних та екологічних наслідків реформ;

- концентрацію ресурсів регіонів та держави для вирішення найгостріших проблем;

- диверсифікацію джерел ресурсів регіонального розвитку, у тому числі, можливість широкого залучення приватного капіталу для фінансування спільних проектів регіонального масштабу, зменшення частки державної участі та збільшення місцевого капіталу;

- наближення напрямів фінансування в рамках угод до пріоритетів, визначених у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, та відповідних регіональних стратегій за умови їх перегляду та уточнення;

- врахування в угодах щодо регіонального розвитку регіональних проектів в рамках підготовки до проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу 2012 року;

- чітке визначення зобов’язань сторін, спільної відповідальності уряду і місцевої влади за кінцевий результат реалізації визначених стратегічних завдань;

- підвищення відповідальності місцевих органів влади за ефективне використання ресурсів, спрямованих на вирішення соціально-економічних проблем регіону.

 

Наслідками запровадження стратегічного планування розвитку регіонів стануть:

- забезпечення цілеспрямованості розвитку, узгодження галузевих та секторальних програм розвитку регіонів із стратегією регіонального розвитку;

- ефективне і цільове витрачання коштів;

- узгодження загальнонаціональних та регіональних стратегій розвитку.

 

Результатами впровадження стратегічного підходу у плануванні розвитку регіонів мають стати забезпечення ефективної спеціалізації регіонів, підвищення ступеня їх конкурентоспроможності, зростання ефективності використання потенціалу розвитку регіонів.

 

Відділ регіонального розвитку

(О. Шевченко, В. Жук, М. Кушнір)

 

Додаток 1

 

Зведені дані щодо практичної реалізації Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» на рівні актів, що регулюють регіональний розвиток

 

Регіон

Дані щодо актів, які регулюють регіональний розвиток

АР Крим

Державну програму соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим на період до 2017 року затверджено Постановою Кабінету Міністрів України 30.08.2007 року № 1067. Постановою Ради міністрів АР Крим від 10.03.2006 року № 100 „Про Угоду щодо регіонального розвитку Автономної Республіки Крим між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою Автономної Республіки Крим” затверджено Протокол намірів про підготовку проекту Угоди щодо регіонального розвитку Автономної Республіки Крим між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а також склад робочої групи з підготовки проекту Угоди. Проект Стратегії економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим на 2011-2020 роки підготовлений і проходить обговорення на рівні органів влади.

Вінницька

Стратегію економічного і соціального розвитку Вінницької області на 2005-2015 роки затверджено рішенням обласної ради від 12.10.2005 року № 910. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 січня 2010 р. № 319-р схвалено Угоду щодо регіонального розвитку Вінницької області між Кабінетом Міністрів України та Вінницькою обласною радою.

Волинська

Стратегію економічного і соціального розвитку Волинської області на 2004-2015 роки затверджено рішенням обласної ради від 10.12.2004 року № 13/2. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 січня 2010 р. № 300-р схвалено Угоду щодо регіонального розвитку Волинської області між Кабінетом Міністрів України та Волинською обласною радою.

Дніпропетровська

Протокол намірів про підготовку проекту Угоди щодо регіонального розвитку Дніпропетровської області підписано 06.03.2006 року. Дніпропетровською обласною державною адміністрацією утворено робочу групу, яка має узгодити інтереси органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади під час доопрацювання проекту Стратегії розвитку регіону до 2015 року.

Донецька

Протокол намірів про підготовку проекту Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області підписано 30.09.2006. Стратегію економічного і соціального розвитку Донецької області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 23.03.2007 № 5/8-158. Проект Угоди схвалено Кабінетом Міністрів України 11.09.2007. Угоду укладено 15.09.2007. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2010 № 1980-р схвалено проект Додаткової угоди до Угоди щодо регіонального розвитку Донецької області між Кабінетом Міністрів України та Донецькою обласною радою.

Житомирська

Стратегію розвитку Житомирської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 25.09.2008 р. № 24/10.

Закарпатська

Стратегію розвитку Закарпатської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 28.12.2006 р. № 206.

Запорізька

Стратегію регіонального розвитку Запорізької області на період до 2015 року затверджено рішенням Запорізької обласної ради від 06.06.2008 року.

Івано-Франківська

Стратегію економічного та соціального розвитку території Івано-Франківської області до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 20.02.2007 року № 214-9/2007. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2010 р. № 1839-р схвалено Угоду щодо регіонального розвитку Івано-Франківської області між Кабінетом Міністрів України та Івано-Франківською обласною радою.

Київська

Стратегію розвитку Київської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 30.03.2007 року № 103-10-V.

Кіровоградська

Стратегію економічного та соціального розвитку Кіровоградської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 24.11.2006 № 95.

Луганська

Стратегію економічного та соціального розвитку Луганської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 25.09.2008 року № 24/10. Розпорядженням обласної державної адміністрації від 25.03.2009 року № 274 створено робочу групу з підготовки проекту Угоди. Розроблено проект протоколу намірів про підготовку проекту Угоди; розроблено і передано на експертизу до Міністерства економіки України проект Угоди.

Львівська

Стратегію розвитку Львівщини до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 13.03.2007 року № 193. Протокол намірів про підготовку проекту Угоди підписано 06.09.2007 року. Проект Угоди схвалено Кабінетом Міністрів України 27.08.2008 року. Угоду укладено 17.06.2009 року.

Миколаївська

Стратегію економічного та соціального розвитку Миколаївської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 30.10.2007 року № 2. Розпорядженням обласної державної адміністрації від 12.11.2008 року № 64-р створено спільну робочу групу з підготовки проекту Угоди.

Одеська

Стратегію економічного та соціального розвитку Одеської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 09.11.2007 року № 347-V.

Полтавська

Стратегію розвитку Полтавської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 29.11.2006 року.

Рівненська

Стратегію економічного та соціального розвитку Рівненської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 29.12.2006 року № 199.

Сумська

Стратегію соціально-економічного розвитку Сумської області на період до 2015 року затверджено рішенням Сумської обласної ради від 16.09.2004 року.

Тернопільська

Стратегію розвитку Тернопільської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 27.05.2008 року № 280. Розпорядженням обласної державної адміністрації від 31.10.2008 року № 817 передбачено підготовку проекту Угоди у першому півріччі 2009 року.

Харківська

Протокол намірів про підготовку проекту Угоди підписано 06.03.2006 року. Проект Стратегії соціально-економічного розвитку Харківської області на період до 2015 року схвалено розпорядженням обласної державної адміністрації від 18.09.2008 року, опубліковано та передано до обласної ради для розгляду та затвердження на черговій сесії.

Херсонська

Стратегію економічного та соціального розвитку Херсонської області до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 28.11.2008 року № 781. Угоду щодо регіонального розвитку Херсонської області між Кабінетом Міністрів України та Херсонською обласною радою схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 жовтня 2010 р. № 2013-р.

Хмельницька

Стратегію економічного та соціального розвитку Хмельницької області на 2004-2015 роки затверджено рішенням обласної ради від 15.09.2004 року № 4-13/2004.

Черкаська

Стратегію розвитку Черкаської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 27.04.2007 року № 10-2/Y.

Чернівецька

Стратегію розвитку Чернівецької області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 28.12.2006 року № 183-9/06.

Чернігівська

Стратегію соціально-економічного розвитку Чернігівської області на період до 2015 року затверджено рішенням обласної ради від 26.01.2007 року.

м. Київ

Стратегію соціально-економічного розвитку міста Києва до 2015 року схвалено розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 29.11.2004 року № 2168, прийнято за основу на сесії Київської міськради 25.01.2007 р.

м. Севастополь

Програму сталого соціально-економічного, екологічного і культурного розвитку м. Севастополя на період до 2015 року затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 2006 р. № 1017.

 

1 Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України / Закон України від 23.03.2000 № 1602-III

2 Про стимулювання розвитку регіонів / Закон України від 8 вересня 2005 р. № 2850-IV

3 Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р. / Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001

4 Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України / Закон України від 23.03.2000 № 1602-III