"Щодо практичної реалізації інструментів підвищення фіскальної самостійності територій, передбачених Бюджетним кодексом України". Аналітична записка

Анотація

 

Фіскальна самостійність територій тривалий час залежала від рішень органів влади вищого рівня, що спричиняло накопичення системних невирішуваних проблем на рівні регіонів та територіальних громад, а також недостатній рівень фінансування суспільних послуг. Ухвалення у липні п.р. нового Бюджетного кодексу України надало регіонам власні інструменти для мобілізації податкової бази, створило умови для підвищення фіскальної самостійності місцевих бюджетів. Водночас, залишається невирішеною низка питань стосовно зміцнення фіскального потенціалу територій, пошуку шляхів до розв’язання яких присвячена дана аналітична записка.

 

ЩОДО ПРАКТИЧНОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ ІНСТРУМЕНТІВ ПІДВИЩЕННЯ ФІСКАЛЬНОЇ САМОСТІЙНОСТІ ТЕРИТОРІЙ, ПЕРЕДБАЧЕНИХ БЮДЖЕТНИМ КОДЕКСОМ УКРАЇНИ

 

Труднощі формування місцевих бюджетів, недосконалість міжбюджетних відносин, що спостерігаються упродовж усього періоду формування самостійної фінансово-бюджетної системи України, довели необхідність змін у практиці формування фінансової бази розвитку адміністративно-територіальних одиниць та регіонів. Постало питання формування фінансово достатніх територій та громад. Нинішнє зростання частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, незначна частка доходів та видатків місцевих бюджетів у зведеному, залежність системи формування та виконання місцевих бюджетів від рішень органів влади, невідповідність між зростаючими потребами регіонів у коштах та реальною здатністю місцевих адміністрацій та рад до їх мобілізації потребували внесення змін до нормативно-правової бази, яка регулює ці питання. Крім того, у посткризовий період зросла необхідність пошуку місцевими органами влади додаткових можливостей для забезпечення потрібних обсягів фінансування місцевих бюджетів та виконання статей видатків.

 

Необхідність законодавчих змін у системі формування місцевих бюджетів була підтверджена усталеною практикою. Вона засвідчила існування низки проблем:

 

1. Недостатність коштів для фінансування самоврядного розвитку.

В основі такого становища лежать як недостатність власних джерел надходжень, так і неврегульованість механізму надання міжбюджетних трансфертів. Власними доходними джерелами, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (другий кошик доходів бюджету), забезпечується близько 20 % доходів. Натомість, закріпленими податками та зборами (які враховуються при визначенні обсягу трансфертів) забезпечується до 80 % доходів. Якщо врахувати, що трансфертами забезпечується близько 45  % доходів, то виявляється, що частка доходів, на мобілізацію яких органи влади мають вплив, складає приблизно 11 %. Тому про фінансову самостійність місцевих бюджетів у сфері самостійного розпорядження мобілізованими коштами можна говорити досить умовно. Недостатність коштів місцевих бюджетів для виконання повноважень призводить до переважання в Україні бюджетів-реципієнтів серед усіх бюджетів регіонів (їхня кількість складає 25-26). У 2010 р. обсяг дотацій було заплановано1 збільшити на 30,8 % (на 10284,1 млн грн). Передбачалося, що тільки 3,5 % (24 одиниці) від загальної кількості місцевих бюджетів, які мають прямі відносини із Державним бюджетом, будуть збалансовані з передачею коштів до державного бюджету. Крім того, за прогнозом, обсяг цих коштів має зменшитись на 18,9 % (на 1651,3 млн грн) порівняно з 2009 р. Інші 667 бюджетів мали бути збалансовані з дотацією вирівнювання.

 

2. Відсутність єдиного стабільного джерела надходжень до місцевих бюджетів, право адміністрування якого належить місцевим радам і розмір якого не впливає на обсяг трансфертів. Нині до 80 % надходжень до місцевих бюджетів забезпечує податок на доходи фізичних осіб, проте він є загальнодержавним, а також належить до першого кошика. До того ж, як місцевий цей податок не відповідає принципу справедливості оподаткування та використання надходжень, оскільки місце сплати податку може не відповідати місцю проживання громадянина і відповідно надходження збільшуються на користь тих адміністративно-територіальних одиниць, де більший рівень зайнятості (в основному міста чи великі села), проте не завжди вищий рівень потреб. Потужніша економічна база формується у тих регіонів, де зосереджено більше платників податку на доходи фізичних осіб. Не відбувається вирівнювання обсягів фіскального і бюджетного забезпечення по територіях. Відтак збільшується навантаження на державний бюджет для проведення фінансового вирівнювання. Вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів (другим за часткою у структурі їх доходів) є плата за землю. Проте зростання надходжень від неї стримується ставками орендної плати, розмір яких не відповідає ринковим умовам і давно не змінювався. Неврегульованість ситуації із ринком землі сільськогосподарського призначення не дозволяє цьому податку бути фінансовою основою місцевих бюджетів.

 

3. Зростання частки трансфертів і дотацій вирівнювання. У структурі доходів місцевих бюджетів постійно зростає частка трансфертів (див.табл.1). Традиційно в обсязі трансфертів зростає частка дотацій вирівнювання – 55,8 % у січні–червні 2010 р. проти 55,7 % у січні-червні 2009 р., натомість частка субвенцій зменшується – зокрема, частка субвенцій із соціального захисту зменшилась із 41,8 до 40, 3 % за ті самі періоди.

 

Таблиця 1

 

Джерело: Інститут бюджету та соціально-економічних досліджень.

 

Зростання частки трансфертів свідчить не лише про недостатність обсягу самостійно мобілізованих коштів, але і про посилення залежності місцевого самоврядування від рішень органів влади. Також, знижується ініціативність у мобілізації коштів та пошуку власних резервів наповнення місцевих бюджетів. Збільшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, а в структурі трансфертів – зростання частки дотацій вирівнювання свідчать на користь того, що у фінансовій політиці держави акценти робляться на надання можливості місцевим органам влади і самоврядування проводити власну стратегію витрачання коштів. Натомість є ризик витрачання коштів на вирішення некритичних суспільних проблем і незадоволення у повній мірі соціальних потреб громадян.

 

4. Чутливість до впливу фінансово-економічної кризи податку на доходи фізичних осіб (як бюджетоформуюючого для місцевого рівня) та єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва, надходження за якими значно скоротились, натомість слабка вразливість до циклічних коливань таких джерел надходжень, як плата за землю та податок із власників транспортних засобів. У кризовий період, у січні-вересні 2009 р., надходження від податку на доходи фізичних осіб склали 97,7 % надходжень попереднього періоду. Зменшилась питома вага податку з доходів фізичних осіб до 77,4 % у січні-вересні 2009 р. проти 79,9 % у попередній часовий період. У січні-вересні 2009 р. надійшло на 4,6 % менше надходжень від єдиного податку, ніж за аналогічний період минулого року. Загалом, порівняно з докризовим періодом, надходження доходів першого кошика (до якого і належать податок з доходів фізичних осіб, єдиний податок) зменшились на 2,8 %. Натомість, обсяг доходів другого кошика (до якого належать плата за землю, податок з власників транспортних засобів та ін.) у січні-вересні 2009 р. склав на 8,2 % більше, ніж надійшло у відповідному періоді попереднього року.

 

Перераховані проблеми спричинили необхідність пошуку способів збільшення дохідної бази місцевих бюджетів, її оптимізації, удосконалення системи формування міжбюджетних трансфертів. Розроблено низку інструментів, які мають сприяти місцевим органам у формуванні достатнього обсягу коштів для виконання покладених завдань. У липні 2010 р. було ухвалено новий Бюджетний кодекс2. Головними завданнями Бюджетного кодексу є проведення децентралізації податково-бюджетних відносин з метою надання регіонам стимулів до саморозвитку, а також зниження ролі держави у фінансовому забезпеченні місцевого самоврядування.

 

Новим Бюджетним кодексом України, більшість статей якого вступає в дію з 2011 р., пропонуються заходи, реалізація яких дасть змогу зміцнити доходну базу місцевих бюджетів, активізувати роботу місцевих органів стосовно мобілізації джерел надходжень і уникати невмотивованих рішень щодо формування трансфертів. Такими заходами є наступні:

 

1. Значно розширена дохідна база бюджетів м. Києва та Севастополя, АР Крим та областей, до яких мають надходити по 50 % зборів за спеціальне використання лісових ресурсів, спеціальне водокористування, та по 50 % платежів за користування надрами загальнодержавного значення. Також до вказаних бюджетів мають надходити інші ресурси, плати за ліцензії (у т.ч. на виробництво і торгівлю спиртом, алкоголем та тютюновими виробами), за державну реєстрацію тощо. Вказані вище надходження спрямовуються до першого кошика (обсяг якого впливає на розмір міжбюджетних трансфертів), тому у разі ефективної мобілізації надходжень за цими податками зменшується фіскальне навантаження на державний бюджет стосовно необхідності надання трансфертів для місцевих бюджетів.

 

2. Унормовано зарахування податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (у разі його запровадження), винятково до бюджетів місцевого самоврядування – міст, селищ, сіл та їх об’єднань. Доцільність адміністрування цього податку саме на низовому рівні фіскальної системи не викликає сумнівів. Крім того, надходження мають зміцнити дохідну базу міст, селищ і сіл, яка у переважній кількості є дотаційною і не має інших вагомих джерел оподаткування.

 

3. Передано весь обсяг надходжень від плати за землю до бюджетів місцевого самоврядування (за чинним на сьогодні законодавством, надходження від плати за землю пропорційно розподіляються між місцевими бюджетами всіх рівнів). Оскільки плата за землю є другим за обсягом джерелом формування місцевих бюджетів – частка її складає до 10 % усіх надходжень місцевих бюджетів, прогнозується зміцнення саме низових місцевих бюджетів.

 

4. Прогресивні пропозиції стосуються і бюджету розвитку. На наповненості місцевих бюджетів чітко відображається ситуація із підприємницькою діяльністю та із залученням інвестицій. Крім існуючих на сьогодні джерел – коштів від відчуження майна, надходження дивідендів, коштів від повернення позик, запозичення та ін. – до бюджету розвитку (як складової спеціального фонду) зараховуватимуться: податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності, відповідно до  додаткових  ставок  такого податку  у  розмірах,  визначених законом з питань оподаткування), єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва, плата за надання місцевих гарантій, частина коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського значення. Обсяги залучених інвестицій здатні сприяти ефективному розвитку підприємницького комплексу. Ефективна діяльність господарського комплексу надає мультиплікативний ефект до зростання рівня доходності місцевих бюджетів. Тому позитивним є положення про перерахування частини податку на прибуток підприємств до бюджетів розвитку у складі спеціального фонду місцевих бюджетів – розширюється можливість місцевих органів здійснювати довгострокові капіталовкладення.

 

5. Збільшено перелік видатків, які не враховуються при обрахунку міжбюджетних трансфертів. До них включено видатки на утримання окремих закладів соціального призначення, державні програми соціального захисту, компенсації особам, які надають соціальні послуги іншим громадянам, відшкодування перевитрат за розмірами житлово-комунальних послуг, забезпечення захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, проведення місцевих виборів, підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад та ін.

 

6. Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, має розраховуватися на підставі державних соціальних стандартів і нормативів. Тим самим встановлюється чітка прив’язка соціальних пріоритетів розвитку до обсягу видатків місцевих бюджетів, що дозволяє досягати соціальних цілей, адресності соціальних виплат, підвищити ефективність використання коштів.

 

7. Деталізовано сфери надання цільових субвенцій, напрями їх використання, крім того, встановлено принципи надання субвенцій на виконання інвестиційних програм і проектів.

 

8. Розширено і перелік надходжень т. зв. другого кошика доходів. Крім існуючих, до нього включено фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності, а також передані з першого кошика штрафні санкції, адміністративні штрафи та інші надходження.

 

9.  Унормовано джерела спеціального фонду, до якого віднесено податок з власників транспортних засобів, плату за торгові патенти з продажу нафтопродуктів, концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності, частину збору за забруднення довкілля, повернення кредитів тощо.

 

10. Передання податку на транспортні засоби до першого кошика вплине на розрахункові обсяги трансфертів, скоротивши потребу у них. Тим самим зменшаться і фінансові зобов’язання держави перед місцевими бюджетами.

 

11. Запропоновано окремі модифікації міжбюджетних відносин. Унормовано, що на відносини між міським (не нижче міст обласного значення) бюджетом та бюджетами підпорядкованих йому сіл, селищ поширюються положення Закону України „Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань” (2004 р.).

 

Вказані законодавчі зміни дозволяють говорити про оптимізацію бюджетної системи на місцевому рівні, очікуване збільшення обсягів надходжень, підвищення ефективності мобілізації та витрачання коштів, про закладання основ для створення місцевій владі можливостей для формування стратегічних планів розвитку. Незважаючи на унормування у Бюджетному кодексі України порядку застосування інструментів, які дозволяють зміцнити систему місцевих бюджетів та оптимізувати міжбюджетні відносини, залишається низка проблем, яка потребує вирішення. Місцеві бюджети рівня громад (міст, селищ, сіл) поки що не отримали стабільного джерела надходжень, право на адміністрування за яким залишалося б компетенцією місцевого самоврядування. Невирішеним є питання про збільшення самостійності органів місцевого самоврядування стосовно встановлення власних податків та зборів. Не здійснено і суттєвих зрушень у системі міжбюджетного вирівнювання – зокрема, формула визначення обсягу трансфертів потребує більшого врахування регіональних особливостей – щільності проживання, віддаленості від осередків надання послуг, реальної кількості споживачів послуг та ін. Нерозвинений механізм горизонтального цільового субвенціонування: отриманню субвенцій із інших бюджетів перешкоджають складна процедура їх оформлення та слабкі гарантії повернення. Не змінилися механізми здійснення місцевих запозичень у бік розширення прав і можливостей органів місцевого самоврядування до здійснення місцевих запозичень.

 

Оскільки збалансованість бюджету адміністративно-територіальної одиниці або регіону базується на стабільних та достатніх джерелах надходжень, а фінансова самостійність територій – на достатньому обсязі не тільки видаткових, але і податкових прав і на незначній залежності від бюджетів вищого рівня, система формування і виконання місцевих бюджетів та регулювання міжбюджетних відносин і надалі потребуватиме коригування та реформування. З метою подальшого удосконалення системи формування місцевих бюджетів, зміцнення фінансової спроможності громад і регіонів доцільно вжити низку заходів:

 

1. Внести доповнення до Бюджетного кодексу України:

- унормувати механізм горизонтального бюджетного вирівнювання. В Україні наявна певна кількість самодостатніх бюджетів не тільки регіонального рівня, але і бюджетів великих міст, селищ. Система надання трансфертів такого роду може забезпечувати досягнення двох цілей: державний бюджет позбавляється необхідності забезпечувати трансфертами певну частину фінансово неспроможних бюджетів; з’являється додатковий механізм інтенсифікації інтеграційних процесів між регіонами та місцевостями. Регіони або міста, бюджети яких можуть надавати трансферти інших бюджетам того ж рівня, повинні мати зиск від забезпечення фінансового вирівнювання. Зокрема, взаємна вигідність горизонтального фінансового вирівнювання може полягати у наданні безвідсоткових кредитів під визначені гарантії. Органи самоврядування реципієнтної адміністративно-територіальної одиниці мають бути зацікавлені в активізації господарської діяльності з метою виплати таких кредитів. Органи ж самоврядування міста-бюджетного донора на суму, яку вони надають іншому бюджету, повинні мати право зменшити обсяги коштів, що передаються до державного бюджету. Тим самим оптимізується система міжбюджетного вирівнювання – зменшуються зустрічні фінансові потоки;

- удосконалити інструменти врахування регіональних особливостей при обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів. Зокрема, можливо застосовувати коригуючі (зменшувальні) коефіцієнти до визначення обсягу першого кошика у бюджетах гірських територій, монофункціональних міст, депресивних регіонів;

- унормувати передачу частки надходжень від податку з доходів фізичних осіб, плати за землю (як таких, що забезпечують найбільші за обсягами і/або стабільні надходження) до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового інвестування.

 

2. Розширити права здійснення органами місцевого самоврядування запозичень у господарюючих суб’єктів (юридичних осіб), чітко унормувати терміни, строки, гарантії та умов повернення запозичень, надати право здійснювати запозичення між місцевими бюджетами.

 

Такі зміни можуть суттєво посилити економічну значимість кожної громади, кожного регіону, підвищити рівень прогнозованості та керованості регіонального розвитку, забезпечити соціальну орієнтованість розвитку регіональних економічних структур.

 

Відділ регіонального розвитку

(О. Шевченко)