"Щодо концептуальних засад запровадження загальнообов'язкової накопичувальної пенсійної системи". Аналітична записка

Анотація

 

В записці проаналізовано п’ять ключових критеріїв, по яких точки зору авторів двох альтернативних законопроектів розбігаються. Для кожного з критеріїв обґрунтовано найбільш переважну позицію з точки зору функціонування майбутньої загальнообов’язкової накопичувальної пенсійної системи. Сформульовано відповідні пропозиції щодо двох альтернативних законопроектів.

 

ЩОДО КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЗАГАЛЬНООБОВ‘ЯЗКОВОЇ НАКОПИЧУВАЛЬНОЇ ПЕНСІЙНОЇ СИСТЕМИ

 

Наразі у Верховній Раді України знаходяться два альтернативні законопроекти під майже аналогічними назвами, що регламентують, серед іншого, адміністративно-управлінські аспекти запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної пенсійної системи (далі – системи ІІ рівня). Автором першого законопроекту є Кабінет Міністрів України (далі – законопроект № 2767)[1]. Автором альтернативного – народні депутати Королевська Н. та Солод Ю. (далі – законопроект №2767–1)[2].

 

Обидва законопроекти, надзвичайно ємні та складні, в частині запровадження системи ІІ рівня містять низку суттєвих відмінностей, кожна з яких надзвичайно суттєво вплине у подальшому на її функціонування (див. табл. 1).

 

Таблиця 1

Порівняльний аналіз законопроектів № 2767 та №2767–1

в частині запровадження системи ІІ рівня

 

Проаналізуймо законопроекти за вказаними критеріями.

Добровільність участі у системі ІІ рівня. Чинне законодавство передбачає, що страхові внески до майбутнього НФ сплачуватимуться застрахованими особами, яким на день запровадження перерахування таких внесків виповнилося не більш як 35 років[3]. Автори законопроекту № 2767 пропонують залишити цю норму без змін, додавши лише положення щодо добровільної участі у системі ІІ рівня осіб віком 35 – 55 років (див. рис. 1). При цьому особи, які досягли 60 років, не можуть бути платниками страхових внесків до НФ.

 

Натомість автори законопроекту № 2767–1 пропонують особам до 60 років приймати участь у системі ІІ рівня протягом 10 років виключно на добровільних засадах. Особи понад 60 років, як і в альтернативному законопроекті, також не мають права участі у системі.

 

З цього приводу зазначимо наступне. Від самого початку ідеологія запровадження системи ІІ рівня передбачала її обов‘язковість. Це обумовлено кількома чинниками, зокрема, необхідністю створенням надійного підґрунтя для вагомих накопичень працівників, формування потужного та прогнозованого інвестиційного ресурсу, уніфікації адміністрування тощо. Норма щодо добровільності участі у системі створює додаткові ризики, насамперед, для найменш захищених категорій. Неосвіченість, непоінформованість, необачність, недалекоглядність громадян можуть стати перепоною для формування біль-менш вагомих персональних накопичень. В результаті навіть за умов повністю сформованої інституційної інфраструктури система ІІ рівня може просто не запрацювати внаслідок відсутності (недостатньої кількості) учасників. Сказане дає  підстави для підтримки обов’язковості або умовної обов’язковості[4] участі у накопичуваній системі ІІ рівня.

 

Збільшити

 

Рис. 1. Вимоги законопроектів до віку участі в системі ІІ рівня

 

З урахуванням цього позиція законопроекту № 2767 виглядає більш переважною[5]. Необхідно лише більш чітко визначити долю осіб від 55 до 60 років. Зазвичай недоцільність їхньої участі в системі ІІ рівня обґрунтовується браком часу для більш-менш вагомих накопичень. З огляду на те, що ситуація у кожної конкретної людини є суто індивідуальною, доцільно або підняти вік добровільної участі у системі до 60 років, або знизити вік заборони участі до 55 років.

 

Склад Ради НФ. Чинне законодавство передбачає, що: «До складу Ради Накопичувального фонду входять 14 осіб, які на пропорційній основі призначаються Президентом України та Верховною Радою України.

 

Президент України призначає сім членів Ради Накопичувального фонду шляхом прийняття відповідного указу - по одному представнику від центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної фінансової політики, державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, економічного розвитку, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Ради національної безпеки і оборони України та Пенсійного фонду.

 

Верховна Рада України призначає шляхом прийняття відповідної постанови сім членів Ради Накопичувального фонду, в тому числі по одному представнику застрахованих осіб та роботодавців, та Національного банку України»[6].

 

Законопроект № 2767–1 пропонує залишити повноваження по формуванню Ради НФ без змін, змінивши при цьому відомчу приналежність членів Ради НФ, що призначаються ВРУ, а саме: «Верховна Рада України призначає шляхом прийняття відповідної постанови сім членів Ради Накопичувального фонду, із яких по три представники застрахованих осіб та роботодавців, <…> та представник Національного банку України …».

 

Законопроектом № 2767 наголошується, що: «Кабінет Міністрів України затверджує склад Ради Накопичувального фонду. До складу Ради Накопичувального фонду входять по одному представнику центральних органів виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, фінансів, економіки, національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (за поданням Президента України), Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (за поданням Президента України) та Пенсійного фонду України, а також представники Ради національної безпеки і оборони України (за поданням Президента України) та Національного банку України (за поданням Голови Національного банку України); по три представники застрахованих осіб та роботодавців …».

 

Іншими словами, пропонується понизити статус органу, уповноваженого формувати Раду НФ. Пояснювальна записка до законопроекту[7] не містить жодного обґрунтування цього кроку.

 

Отже, маємо дві законотворчі новації в частині Ради НФ: статус органу, уповноваженого формувати склад Ради НФ та відомча приналежність її членів (див. табл. 2). Як видно з таблиці, в частині статусу органів, що формують Раду НФ норми чинного законодавства та законопроекту № 2767‑1 співпадають. В обох випадках Президент України та ВРУ призначають по 7 достойників. Натомість законопроект № 2767 пропонує це право цілком та повністю передати у компетенцію КМУ. На нашу думку, це досить небезпечна пропозиція, оскільки надмірна концентрація повноважень у одного органу влади може створити підґрунт для корупції та нехтування інтересами інших зацікавлених сторін.

 

Щодо відомчої приналежності членів Ради НФ зазначимо наступне. Залишимо за дужками доцільність настільки широкого представництва соціальних партнерів (6 з 14, або 43 % від загальної кількості членів Ради НФ), яка сама по собі є доволі дискусійним питанням. Погодимось лише, що оскільки автори обох законопроектів визнали необхідність заміни абстрактних висуванців ВРУ на представників соціальних партнерів, то ця пропозиція є слушною.

 

Таблиця 2

Порівняльний розподіл компетенцій органів державної влади

по призначенню членів Ради НФ

 

З урахуванням вищенаведених міркувань норми законопроекту № 2767‑1 щодо статусу органу, уповноваженого формувати склад Ради НФ та відомчої приналежності її членів є компромісними, а, отже, й більш переважними.

 

Повноваження щодо управління активами НФ. Чинне законодавство передбачає, що управління пенсійними активами НФ здійснюється компаніями з управління активами (далі – КУА).

 

Відповідна норма законопроекту № 2767 є майже аналогічною. До того ж законопроект цілком слушно конкретизує та уточнює вимоги до КУА, яка претендує на управління активами НФ, а саме:

• претендент має провадити діяльність з управління активами протягом п‘яти років (згідно чинного законодавства – три роки);
• претендент має проводити діяльність з управління активами саме недержавних пенсійних фондів (а не активів взагалі, в тому числі інвестиційних фондів згідно чинного законодавства);
• претендент повинен мати одночасно в управлінні загальну суму пенсійних активів не менш як 20 мільйонів гривень (а не визначену у технічному завданні згідно чинного законодавства).

Натомість згідно законопроекту № 2767–1: «Управління пенсійними активами НФ здійснюється КМУ відповідно до його рішень.

 

Після п’яти років з дня запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування управління пенсійними активами Накопичувального фонду може здійснюватися компаніями з управління активами, що обираються за результатом конкурсу відповідно до цього Закону.

 

Рішення про передання в управління пенсійних активів Накопичувального фонду компаніям з управління активами приймається Кабінетом Міністрів України».

 

Вимоги до КУА, що претендують на управління активами НФ у законопроекті № 2767–1 аналогічні викладеним у законопроекті № 2767.

 

В пояснювальній записці до законопроекту № 2767–1 зазначено, що це робиться з метою підвищення рівня функціональності та відповідальності у роботі НФ. Дозволимо собі піддати цю тезу сумніву з трьох причин.

 

По-перше, КУА, це - юридична особа, яка провадить професійну діяльність з управління активами на підставі відповідної ліцензії на провадження такої діяльності (стаття 1 Закону України «Про недержавне пенсійне забезпечення»), а Кабінет Міністрів України – вищий орган у системі органів виконавчої влади (стаття 113 Конституції України). Тобто ця норма у разі її прийняття порушує інституційну цілісність системи ІІ рівня.

 

По-друге, діяльність з управління активами здійснюється на підставі договорів (комісії, доручення, купівлі-продажу, міни, РЕПО тощо) з відповідними контрагентами, як правило, юридичними особами. Досить складно уявити собі практичну процедуру укладання та супроводження договору комісії на купівлю-продаж цінних паперів між звичайним оператором фондового ринку та КМУ. Зайве казати про звітність, обмін інформацією з торгівцем цінними паперами, професійним адміністратором, зберігачем тощо.

 

По-третє, не зовсім зрозуміло, чому функціональність та відповідальність КМУ апріорі вважається більшою, ніж у солідної ринкової компанії з багаторічним досвідом в управлінні активами та першокласною репутацією.

 

Показово, що Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України не підтримує пропозиції про покладення на КМУ відповідно до його рішень управління пенсійними активами НФ. Воно цілком слушно вважає, що: «… одним із викликів функціонування накопичувальної пенсійної системи є саме спокуса урядових структур на використання коштів системи ІІ рівня для погашення дефіциту державного бюджету чи дефіциту коштів солідарної системи, що може негативно позначитися на ефективності пенсійної системи»[8].

 

Отже, з урахуванням вищенаведеного норми законопроекту № 2767 щодо управління активами НФ слід вважати більш переважними.

 

Зберігач коштів НФ. Згідно чинного законодавства зберігач - банк, який здійснює свою діяльність відповідно до законодавства про банки і банківську діяльність та відповідає вимогам Закону № 1058 щодо зберігання та обслуговування коштів НФ.

 

Законопроект № 2767 залишає цю норму без змін.

Натомість законопроект № 2767–1 наполягає, що серед іншого, 100 відсотків статутного капіталу зберігача мають перебувати у державній власності. В обґрунтування своєї позиції автори законопроекту вважають, що це дозволить унеможливити:

• залучення до зберігання активів НФ ненадійних та по факту збиткових банків;
• банкрутство зберігача, в тому числі штучне.

Зазначимо, що ці та подібні побоювання не позбавлені здорового сенсу. Зберігач по своїй суті є ключовою ланкою системи ІІ рівня, контролером та наглядачем над адміністратором НФ та КУА. Отже, прорахунки в його діяльності (навмисні чи ненавмисні) є джерелом підвищеної загрози втрати активів НФ. В силу цього діяльність самого зберігача має бути об’єктом підвищеного контролю з боку усіх повноважних суб’єктів держави.

 

Проте, не зовсім зрозуміло, як державний статус зберігача сприятиме убезпеченню системи ІІ рівня від втрати активів НФ. Сам по собі статус суб’єкта господарювання (в тому числі й банку) визначає лише коло повноважних осіб з призначення органів управління та склад кінцевих бенефіціаріїв. Отже, до позитивних сторін пропозиції можна віднести лише безумовну можливість відновлення державою фінансового стану зберігача у випадку втрати ним платоспроможності, тоді як для недержавного банку така можливість може бути відсутньою.

 

Натомість негативними сторонами пропозиції є:

• незадовільний нинішній фінансовий стан державних банків. Свідченням цього є переддефолтний рейтинг «(Саа3(cr)», наданий Ощадбанку та Ексімбанку авторитетною міжнародною рейтинговою агенцією Moody‘s[9];
• політичний аспект. Не секрет, що посади перших осіб державних банків є політичними, а, отже, зміна влади може прямо чи опосередковано вплинути на виконання зберігачем покладених на нього функцій;
• незначний досвід функціонування державних банків на фондовому ринку. За винятком сегменту державних цінних паперів державні банки не є знаними брендами на ринку зберігання активів. Їх досвід в цій галузі значно поступається багатьом іншим банкам-зберігачам;
• зниження конкуренції. Замала кількість державних банків в Україні значно звужує можливості щодо вибору достойного претендента.

Наразі важко визначити, чи переважають негативні сторони позитивну, чи ні. Усе залежить від того, яким чином у майбутньому законі буде виписана система гарантування збереження коштів НФ. Якщо держава візьме на себе кінцеві гарантії такого збереження, то норма щодо державного статусу зберігача втрачає сенс. Якщо ні, тоді пропозиція законопроекту № 2767–1 є більш переважно.

 

Державні гарантії збереження коштів НФ. Чинне законодавство, як і законопроект № 2767, не містять жодних норм щодо державних гарантій збереження активів НФ. Натомість законопроект № 2767–1 наголошує, що: «Забезпечення повернення коштів Накопичувального фонду гарантується державою шляхом визначення у законі про державний бюджет України на відповідний рік видатків на покриття можливих втрат у сумі, не меншій прогнозній вартості активів Накопичувального фонду на кінець планового року».

 

Зазначимо, що сама по собі необхідність державних гарантій неодноразово була предметом фахових дискусій. Частина експертів висловлюють певні побоювання відносно спроможності держави гарантувати збереження пенсійних накопичень. З нашої точки зору держава обов’язково повинна бути учасником системи гарантування пенсійних накопичень з таких причин:

 

По-перше, запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної системи (другого рівня) ініційовано державою. Концептуальні засади функціонування цієї системи визначені законодавством. Внески до неї носять обов’язковий характер, їх розмір та механізми стягування також визначені законодавством.

 

По-друге, держава відповідатиме за діяльність НФ, оскільки він матиме статус цільового позабюджетного фонду, а по своїй адміністративно-організаційній сутності – державної установи. Нагляд за діяльністю НФ здійснюватиме рада у складі 14 осіб, які на пропорційній основі призначатимуться Президентом України та Верховною Радою України.

 

По-третє, однією з найбільш явних загроз збереженню пенсійних накопичень є інфляція. Разом з тим саме держава в особі уряду є відповідальною за стан макроекономічних показників, в тому числі й інфляції.

 

В четвертих, іншою загрозою збереженню пенсійних накопичень є стан фінансових ринків, в першу чергу – фондового. Такий стан багато в чому визначається фінансовою політикою держави та ефективністю функціонування державних регуляторів, в першу чергу НКЦПФР, НКРРФП та НБУ.

 

В п’ятих, ще однією загрозою збереженню накопичень є низький рівень кваліфікації або свідомо неналежне управління з боку менеджменту професійних адміністраторів, компаній з управління активами та зберігачів. Знову ж таки відповідальність за якість регулювання та нагляду за цими фінансовими інституціями лежить на державних регуляторах, які мають для цього усі необхідні механізми та повноваження, починаючи від ліцензування та закінчуючи поточним контролем діяльності фінансових установ.

 

Насамкінець, держава на законодавчому рівні визначає напрями та обмеження на інвестування накопичених коштів, керуючись, в тому числі, й власними інтересами (інвестиції у державні цінні папери, можливо, в певні державні програми тощо).

 

Враховуючи вищенаведене, вважаймо, що держава хоча й не виключно, в останню чергу, але все ж таки повинна нести відповідальність, тобто бути остаточним гарантом збереження коштів пенсійних накопичень. При цьому дискусійними питаннями залишаються такі: що саме повинно гарантуватись і які для цього необхідні механізми[10]? Але необхідність державних гарантій збереження активів НФ як таких не залишає жодного сумніву. Вищенаведена норма законопроекту № 2767–1 виписана не ідеально, проте сам факт визнання державою відповідальності за долю активів НФ важко переоцінити.

 

З врахуванням цього норма законопроекту №2767–1, яка вперше декларує зобов’язання держави з цього питання, виглядає надзвичайно прогресивною.

Підсумуймо усе вищенаведене (див. табл. 3).

 

Таблиця 3

Порівняльний аналіз законопроектів № 2767 та №2767–1

в частині запровадження системи ІІ рівня (оціночні характеристики)

+ більш переважна норма

– менш переважна норма

* залежно від наявності/відсутності державних гарантій

 

Як видно з таблиці, обидва альтернативні законопроекти в частині запровадження системи ІІ рівня мають як недоліки, так й переваги. Отже, Верховній Раді України доцільно поєднати у майбутньому законі позитивні норми обох законопроектів.

 

Пропозиція

В кінцевій редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та єдиних принципів нарахування пенсій»:

1. Пункт 9 Розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» залишити у редакції Законопроекту № 2767.
2. Пункт 2 статті 81 закону викласти у редакції законопроекту № 2767–1.
3. Пункт 8 статті 78 закону залишити у редакції законопроекту № 2767.
4. Частину 6 статті 1 закону залишити у редакції законопроекту № 2767.
5. Статтю 80 закону доповнити пунктом 11 у редакції законопроекту № 2767–1.

Відділ соціальної безпеки

(О.П. Коваль)

№ 16, Серія «Соціальна політика»