"Щодо подальшого удосконалення законодавства України у сфері трудової міграції". Аналітична записка

Поділитися:

Анотація

Проаналізовано зміст Закону України «Про зовнішню трудову міграцію», ухвалений на виконання Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС. Виявлено питання, які все ще потребують законодавчого врегулювання, запропоновано напрями подальшого удосконалення законодавства України щодо регулювання трудової міграції.

 


ЩОДО ПОДАЛЬШОГО УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ У СФЕРІ ТРУДОВОЇ МІГРАЦІЇ

 

Удосконалення міграційної політики та законодавства є важливою складовою реформ і, водночас, запорукою успішної міжнародної взаємодії, однією з умов успіху євроінтеграційних зусиль України. Останніми роками законотворча робота, спрямована на забезпечення належного врегулювання міграційних проблем, значно активізувалася. Великою мірою це відбулося завдяки дії зовнішніх чинників та стремлінню України до асоціації з Євросоюзом. Отримавши в 2010 р. План дій з лібералізації візового режиму, держава мусила виконати цілу низку умов, висунутих у цьому плані, серед яких удосконаленню міграційного менеджменту та забезпеченню прав мігрантів належала поважна роль.

 

На першому етапі реалізації Україною Плану дій було здійснено серйозний прорив в удосконаленні міграційного законодавства та управління міграцією. Зокрема, 2011 року затверджено Концепцію Державної міграційної політики України, прийнято нову редакцію Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту», завдяки чому міграційне законодавство України значно наблизилося до загальноприйнятих європейських стандартів. З метою створення законодавчої бази для оформлення громадянам документів для виїзду за кордон з біометричними даними, на власників яких в перспективі поширюватиметься безвізовий режим поїздок до ЄС, в 2012 р. ухвалено Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Прийняття цих законів обумовило подальші зміни в законодавстві, приведення у відповідність до них численних підзаконних актів. Зокрема, 2012 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», яким унесено зміни до 24 законів. Завдяки цій роботі при оцінці виконання першого етапу Плану дій з лібералізації візового режиму удосконалення у сфері міграційного менеджменту були визнані особливо успішними.

 

У травні 2014 р., за оцінкою європейських партнерів, виконання першої фази Плану дій з лібералізації візового режиму було завершено. З переходом до другого етапу його виконання  Кабінетом Міністрів України 20 серпня 2014 року було ухвалено черговий національний план заходів[1]. У сфері міграційного менеджменту план передбачав удосконалення нормативно-правової бази з питань ефективного управління міграцією та протидії нелегальній міграції, заходи щодо реінтеграції громадян України, які повертаються, а також ефективну імплементацію законодавства з питань притулку. На виконання висунутих завдань було розроблено та ухвалено Верховною Радою України в листопаді 2015 р. пакет документів, серед яких низка змін до чинних актів міграційного законодавства, а також новий Закон України «Про зовнішню трудову міграцію», спрямований на забезпечення правової основи регулювання трудової міграції громадян за кордон та заходи щодо реінтеграції мігрантів, які повертаються.

 

Потреба у такому законодавчому акті назріла давно. Адже трудова міграція за кордон набула в Україні масового поширення. З одного боку, вона є результатом соціально-економічних негараздів трансформаційного періоду, формою самоорганізації громадян та пошуку ними шляхів виживання, а з другого, - помітним чинником впливу на соціально-економічну ситуацію в країні, рівні добробуту, бідності та розшарування населення. Враховуючи величину заробітної плати та безробіття в Україні та попит на додаткову робочу силу з-за кордону в більшості сусідніх країн, а також традиції міграційної поведінки, що склалися за час існування сучасної трудової міграції, виїзд громадян на заробітки за кордон матиме довготривалий характер. Водночас, внаслідок несприятливих демографічних тенденцій, старіння населення уже через 10-12 років Україна стикнеться з проблемою дефіциту працездатного населення, за умови успішного економічного розвитку нестача робочої сили відчуватиметься через 6-7 років. У зв’язку з цим проблема виїзду громадян з метою працевлаштування, а також їх повернення на Батьківщину, потребує державної уваги і в найближчій, і в середньостроковій перспективі.

 

Питання законодавчого регулювання трудової міграції, захисту прав та інтересів трудових мігрантів за кордоном, розроблення належного спеціального законодавства порушувалися неодноразово. Відповідна вимога висувалася громадськими об’єднаннями трудових мігрантів, експертами, проте тривалий час не знаходила підтримки у суб’єктів законодавчої ініціативи. Надання Україні Плану дій з лібералізації візового режиму підштовхнуло законотворчий процес і 2012 р. Міністерством соціальної політики України у співпраці з асоціаціями українців за кордоном було підготовлено проект Закону «Про зовнішню трудову міграцію». Однак, у процесі міжвідомчого погодження значну частину нововведень було вилучено. Влітку 2015 р. законопроект було прийнято Верховною Радою України у першому читанні у вкрай урізаному вигляді. Профільний комітет парламенту пропонував відправити його на повторне перше читання. Однак для виконання зобов’язань за Планом дій щодо лібералізації візового режиму з ЄС законодавчий акт з регулювання процесу трудової міграції та повернення потрібно було прийняти. Після суттєвого доопрацювання народними депутатами, а також робочою групою, що складалася з фахівців заінтересованих відомств, експертів, 10 листопада 2015 р. парламент ухвалив Закон «Про зовнішню трудову міграцію», що набуває чинності з 1 січня 2016 р.

 

Прийнятий закон наражався на серйозну критику, і в стінах парламенту, і поза ними. В основному вона зводилася до такого:

  • текст Закону здебільшого декларативний;
  • він не пропонує норм прямої дії, а містить переважно посилання на чинне законодавство України або міжнародні договори (в 11 з 21 статті Закону міститься така відсилка);
  • відсутні механізми реалізації задекларованих норм, що ставить їх імплементацію у залежність від прийняття у майбутньому підзаконних нормативно-правових актів;
  • декларативність та відсутність конкретики свідчить про спробу формально виконати відповідну вимогу Плану дій з лібералізації візового режиму, а не про намагання врегулювати конкретні суспільні правовідносини.

 

Разом з тим, значення прийняття Закону «Про зовнішню трудову міграцію» не можна недооцінювати. Фактично вперше держава дала сигнал своїм громадянам за кордоном про готовність захищати їх інтереси, запевнила у зацікавленості в співпраці з ними та їхньому поверненні на Батьківщину. Після тривалих дискусій в Закон було включено низку положень, що висувалися асоціаціями мігрантів і на необхідності яких наполягали фахівці. Серед них варто відмітити такі:

  • Дія Закону поширюється на всіх працівників-мігрантів (ст. 2), у т.ч. й на тих, хто працює неформально, а не лише на працевлаштованих за трудовим договором/контактом (як це було у варіанті, прийнятому у першому читанні).  
  • Серед напрямів державної політики у сфері трудової міграції, (крім вже узвичаєного захисту прав, укладання міжнародних договорів чи протидії нелегальній міграції) знаходимо «створення умов для повернення в Україну та реінтеграції в суспільство трудових мігрантів та членів їхніх сімей». Реінтеграції присвячено окрему статтю Закону (ст. 14), визначено центральний орган виконавчої влади, на який покладено відповідальність за реінтеграцію трудових мігрантів. До прийняття цього закону відповідне питання в українському законодавстві взагалі не згадувалося.
  • Згідно Закону держава зобов’язується сприяти задоволенню національно-культурних, освітніх та мовних потреб трудових мігрантів, забезпечує реалізацію конституційного права на обов’язкову загальну середню освіту трудових мігрантів і членів їхніх сімей.
  • Окрема стаття присвячена державним гарантіям консульського сприяння трудовим мігрантам, на що мігранти постійно звертали увагу. Дипломатичні установи України за кордоном зобов’язуються вживати заходів для забезпечення реалізації належних мігрантам прав, надавати безоплатну консультативно-правову допомогу.
  • У Законі присутня також стаття, присвячена діяльності утворених за кордоном громадських об’єднань трудових мігрантів. Їм надається право діяти відповідно до законодавства на території України, співпрацювати з центральними та місцевими органами влади та неурядовими організаціями, чим держава визнає важливу роль самоорганізації мігрантів і виявляє готовність до продуктивного діалогу з їх асоціаціями.
  • Згідно Закону держава сприяє створенню умов для здійснення грошових переказів трудових мігрантів на Батьківщину, зокрема в частині відкриття кореспондентських рахунків банків України в іноземних банках, проведення консультацій з основними міжнародними платіжними системами з метою зменшення вартості переказів.

 

Попри позитивні новели, деякі важливі для трудових мігрантів питання  згадані в Законі лише побіжно і вкрай неконкретно, деякі – взагалі відсутні. Тому Закон «Про зовнішню трудову міграцію» має розглядатися як важливий, однак лише перший крок на шляху врегулювання правовідносин, що виникають внаслідок трудової міграції громадян за кордон та їхнього повернення. Декларативність Закону передбачає велику нормотворчу роботу з приведення у відповідність до нього чинного законодавства, а також розробки нових нормативно-правових актів, необхідних для його реалізації. Вносити зміни і доповнення, очевидно, знадобиться й в текст щойно прийнятого Закону.

 

На основі аналізу дискусій, що передували прийняттю Закону, спробуємо визначити основні проблеми, розв’язання яких потребує подальшого удосконалення законодавства.

1. Закон «Про зовнішню трудову міграцію» спрямований передовсім на регулювання трудової міграції та соціальний захист мігрантів. Однак, що цілком виправдано, у ньому знайшли відображення не лише соціально-економічні, а й, зокрема, мовно-культурні та освітні потреби мігрантів. Попри це навіть не згадується вкрай болюче для мігрантів питання реалізації їхніх виборчих прав, яке невідворотно загострюється під час кожних парламентських чи президентських виборів. Законодавець, очевидно, свідомо не торкався цієї сфери. Проте, внесення відповідних змін у виборче законодавство давно назріло, а в прийнятому Законі варто було б хоча б декларативно, як це зроблено щодо інших прав мігрантів, вказати на державні гарантії забезпечення участі трудових мігрантів у виборах, що б було додатковою підставою для перегляду виборчого законодавства в частині організації голосування за кордоном.

2. Украй неконкретною видається стаття Закону щодо реінтеграції трудових мігрантів в українське суспільство (ст. 14), що суперечить критеріям виконання другої фази Плану дій щодо лібералізації візового режиму, який передбачав врегулювання питання реінтеграції на законодавчому рівні. Вона зводиться переважно до декларації сприяти реінтеграції повертанців шляхом здійснення комплексу соціальних, правових, економічних та інших заходів, проте яких і яким чином, невідомо. Деяка конкретика присутня лише в частині надання мігрантам можливості ознайомлення з інформацією, що має спростити їхнє повернення (частина 4 ст. 14). Проте й у цьому випадку до кінця не зрозуміло, хто і яким чином має таку інформацію надавати.

Механізми дієвої допомоги в реінтеграції мігрантів після повернення на Батьківщину в Законі відсутні. У зв’язку з цим варто нагадати, що громади трудових мігрантів, як і експерти в Україні, неодноразово порушували питання щодо таких реінтеграційних заходів, як спрощення процедури визнання набутих за кордоном знань та кваліфікацій, допомога у включенні дітей мігрантів в освітній процес в Україні шляхом забезпечення для них додаткових занять, передовсім з української мови, організація навчання для дорослих відповідно до потреб ринку праці регіонів повернення, підвищення бізнесової та фінансової грамотності повертанців, які бажають інвестувати зароблені за кордоном кошти у відкриття власного бізнесу в Україні. Відповідні положення було б доцільно внести до тексту Закону.

 

Пропонувалося також після певного часу перебування за кордоном звільняти трудових мігрантів, що повертаються, від митних зборів на ввіз особистого майна, опрацювати питання щодо звільнення від мита сільськогосподарської техніки, верстатів та устаткування, інших товарів виробничого призначення, які ввозяться в Україну трудовими мігрантами, що повертаються, для відкриття власного бізнесу. Проте митні питання в Законі «Про зовнішню трудову міграцію» взагалі не згадуються, хоча в разі, якщо держава дійсно має намір сприяти реінтеграції повертанців, внесення відповідних змін до Митного кодексу є цілком логічним.

 

Оскільки реінтеграція є доволі складним комплексним процесом, до сприяння якому мали б залучатися різні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, для координації їх діяльності та досягнення синергетичного ефекту бажано було б застосувати програмний підхід, розробити, принаймні в регіонах, охоплених найбільш масовою трудовою міграцією, програми сприяння поверненню та реінтеграції мігрантів. Розроблення та реалізація таких програм могли б бути вказані в Законі як механізм, необхідний для реалізації декларованої норми щодо сприяння реінтеграції.

3. Наступне болюче питання, на яке ухвалений Закон не дає однозначної та зрозумілої відповіді, - оподаткування заробітків трудових мігрантів. Він не містить прямої заборони подвійного оподаткування грошових доходів заробітчан, відсилаючи до міжнародних договорів України. Згідно Закону, резиденти України з урахуванням норм міжнародних договорів мають право на зарахування податків і зборів, сплачених за межами України, під час розрахунку податків і зборів в Україні (ст. 19). У зв’язку з цим виникає принаймні два питання. По-перше, як бути, якщо з країною працевлаштування мігранта міждержавна угода про уникнення подвійного оподаткування не укладена, по-друге, чи мають право на урахування сплачених за кордоном податків громадяни, які отримали кошти від нерезидентів, наприклад, старенькі батьки, які є адресатами переказів від дітей, що живуть та працюють в Італії. Згідно життєвої логіки, внутрішньо сімейні трансферти податками обкладатися не повинні, незалежно від того, де (в Україні, чи за кордоном) переказані батькам, дружині чи дітям кошти було зароблено. Це, однак, потребує чіткого роз’яснення у Податковому кодексі України, внесення до нього відповідних змін. Принагідно зазначимо, що зарубіжні держави, зацікавлені у валютних переказах від громадян з-за кордону як джерелі додаткових інвестицій та у спрямуванні їх офіційними каналами, встановлюють податкові пільги і на перекази мігрантів, і на сформовані завдяки їм валютні депозити.

 

4. Варто наголосити також на необхідність конкретизації в Законі гарантій, що надаються мігрантам у сфері освіти. Крім реалізації конституційного права громадян, це також потужний важіль сприяння поверненню мігрантів в Україну. Адже сім’ї, налаштовані на отримання дітьми української освіти, найчастіше орієнтовані на повернення. В інтересах держави надати їм у цьому підтримку. Зокрема, необхідно допомагати самодіяльним українським навчальним закладам, організованим громадськими об’єднаннями мігрантів в країнах їх перебування, сприяти створенню нових українських освітніх установ за кордоном, забезпечувати ці школи підручниками, методичними матеріалами, відряджати за державний кошт комісії з України для атестації учнів та прийому іспитів (на сьогодні це відбувається коштом батьків). Оскільки в нинішніх економічних умовах відрядження вчителів з України для роботи в українських школах за кордоном є нереальним, можна з успіхом залучати педагогів з числа працівників-мігрантів. Для цього необхідно організувати їх перепідготовку та атестацію, враховувати період роботи в українських школах за кордоном до педагогічного стажу в Україні. У зв’язку з цим до Закону «Про зовнішню трудову міграцію» доцільно внести відповідні положення.

Законодавчого врегулювання потребує також забезпечення доступу дітей мігрантів, які перебувають з батьками за кордоном і отримують там середню освіту, до вступу до вищих навчальних закладів в Україні. Опрацювання потребують питання можливості зовнішнього оцінювання їхніх знань дистанційно або із застосування іншого механізму, залучення найталановитіших дітей мігрантів - громадян України до українських вишів у порядку на кшталт того, що застосовується при вступі абітурієнтів з числа закордонних українців (в рамках квот за рекомендаціями громад).

 

5.   Попри той позитивний факт, що окрема стаття в Законі присвячена громадським об’єднанням мігрантів за кордоном, деталізація шляхів взаємодії з ними відсутня, що не сприяє належному використанню потенціалу цих організацій і в інтересах мігрантів, і в інтересах України. Варто розробити механізми співпраці дипломатичних та консульських установ України за кордоном з громадськими об’єднаннями мігрантів, зокрема, залучення їх активістів до організації голосування за кордоном, консультування та надання інформації працівникам-мігрантам тощо, а також передбачити можливість делегування цим об’єднанням певних функцій у сфері соціальної підтримки мігрантів, які її потребують.

 

Висновки. Виконання Плану дій з лібералізації візового режиму було вагомим чинником удосконалення законодавства України в міграційній сфері. В процесі його реалізації доопрацьовано чинне законодавство та ухвалено нове, врегульовано правовідносини, які раніше спеціальними законами не регулювалися, зокрема у сфері зовнішньої трудової міграції та реінтеграції мігрантів, які повертаються. Разом з тим, не всі проблемні питання до кінця розв’язано, серйозної законотворчої роботи вимагає узгодження з міграційним законодавством законів, які регулюють інші сфери суспільних відносин, а також розробка підзаконних нормативно-правових актів, що мають забезпечити механізми реалізації задекларованих в новоприйнятому законі норм. Тому робота з удосконалення законодавства України у сфері трудової міграції та забезпечення його належної імплементації має бути продовжена. Оскільки регулювання міграційних процесів та захист прав мігрантів потребують комплексного підходу, доцільно створити Міжвідомчу комісію (робочу групу), де б на постійній основі представники дотичних відомств за участі неурядових організацій, експертів обговорювали проблеми, що виникають, та ініціювали розроблення необхідних для їх розв’язання законодавчих змін.

 

Відділ соціальної політики

(О. А. Малиновська)

№ 21, Серія «Соціальна політика»



[1] Про затвердження Національного плану заходів з виконання другої фази Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 805 р від 20 серпня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/805­2014­%D1%80