"Щодо удосконалення методики визначення прожиткового мінімуму в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці привертається увага до методики обрахунку прожиткового мінімуму в Україні. Аналізуються недоліки діючої методики, яка була затверджена в 2000 році. Надається огляд методів підрахунку величини прожиткового мінімуму в світовій практиці. Обґрунтовується необхідність змістовної переоцінки доцільності, ефективності існуючої методики. У зв’язку з цим аргументовано пропонується заміна існуючого нормативного методу на нормативно-статистичний метод.

 

ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ МЕТОДИКИ ВИЗНАЧЕННЯ ПРОЖИТКОВОГО МІНІМУМУ В УКРАЇНІ

 

Відповідно до 46 статті Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, пенсії та інші види соціальних виплат та допомоги, які забезпечують рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Тобто прожитковий мінімум є основою соціальної політики держави, показником, від якого залежить величина всіх інших соціальних виплат та допомог. Величина прожиткового мінімуму є підставою для прийняття управлінських рішень, оскільки чим гіршим стає рівень життя, тим важливіші соціальна роль держави та її відповідальність за соціальні наслідки економічної політики.

 

В 1999 році прийнято Закон України «Про прожитковий мінімум», яким закладено правову основу для встановлення, затвердження та застосування цього показника. В законі визначено, що величина прожиткового мінімуму залежить від вартості мінімальних наборів продуктів харчування, послуг та непродовольчих товарів. Від вартості цих наборів залежить, на якому рівні буде встановлено прожитковий мінімум, а отже, й усі інші соціальні стандарти, гарантії, виплати та допомоги.

 

Сучасний розрахунок прожиткового мінімуму здійснюється відповідно до «Методики визначення прожиткового мінімуму на одну особу та для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення», затвердженої Наказом Мінпраці, Мінекономіки та Держкомстату України (від 17.05.2000 р. № 109/95/157), виходячи з наборів продуктів харчування, мінімальних наборів непродовольчих товарів та послуг, затверджених постановою Кабінету Міністрів № 656 від 14 квітня 2000 року.

 

Відповідно до Закону України «Про прожитковий мінімум» набори мають переглядатися кожні п’ять років[1]. Проте при обрахунку величини прожиткового мінімуму досі використовують набори, затверджені у 2000 році. І, хоча структура наборів переглядалася з метою їх оновлення та осучаснення у 2005 та 2010 роках, нові набори досі не затверджені Кабінетом Міністрів України, що дає підстави вважати їх нелегітимними. Крім того, зміни до Методики визначення прожиткового мінімуму було внесено лише один раз (у лютому 2014 р.), причому вони стосувалися оновлення назв центральних органів виконавчої влади*, а не змістового вдосконалення методики визначення прожиткового мінімуму.

 

Цілком очевидно, що методика визначення наборів, як і вміст та норми споживання наборів продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, є застарілими. В наборах не враховано значну кількість потреб сучасної людини та життєво необхідні витрати. Перезатвердження структури наборів відповідало б принципам формування прожиткового мінімуму, закріпленим в Законі України «Про прожитковий мінімум», та міжнародним стандартам, визначеним Конвенцією МОП № 117 про основні цілі та норми соціальної політики. Зміна методики розрахунку величини прожиткового мінімуму має пройти таким чином, щоб в результаті отримана величина прожиткового мінімуму дійсно задовольняла всі основні потреби сучасної людини.

 

На величину прожиткового мінімуму впливають вартість наборів продовольчих та непродовольчих товарів та послу та методика підрахунку величини прожиткового мінімуму. До недоліків цих складових, які призводять до низької величини прожиткового мінімуму, належать:

 

1) застарілість наборів продовольчих товарів, непродовольчих товарів та послуг, їх невідповідність сучасним потребам людини:

- норми споживання набору продовольчих товарів є значно заниженими у порівнянні із медичними нормами споживання продуктів харчування, що рекомендовані Українським НДІ гігієни харчування МОЗ (див. таблицю 1);

- використовується вуглеводна модель харчування на противагу білково-вітамінній, яка поширена серед економічно розвинутих країн.

 

Таблиця 1

Норми і рівень споживання продуктів харчування населенням України, кг на рік[2]

 

- в наборах непродовольчих товарів та послуг відсутня низка статей витрат на платні послуги в сферах освіти, житла, медицини, рекреації, комунікацій тощо. Саме на ці послуги щороку зростають попит та вартість. Натомість, в наборах присутні витрати на товари та послуги, якими вже не користуються, особливо в наборі непродовольчих товарів.

 

2) методи, якими формуються набори продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, потребують перегляду:

- всі набори характеризуються різними темпами інфляції (див. таблицю 2). Індекс споживчих цін (далі – ІСЦ) за наведений період вказує, що темп інфляції у сфері послуг випереджає сферу харчування (із деякими винятками в 2003-2004 рр., 2008 р., 2010 р.). Проте потрібно взяти до уваги, що витрати на ЖКХ та транспорт є складовими набору послуг, а отже, при їх сумуванні показник зміни в рівні цін в сфері послуг значно перевищує показник в сфері харчування. Отже сфера послуг має більші темпи подорожчання, ніж продукти харчування.

 

Таблиця 2

Індекси споживчих цін на деякі товари та послуги у 2002-2013 рр.

(до попереднього року; відсотків)

 

- відповідно до закону набори продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг мають перезатверджуватися не рідше одного разу на п’ять років, що не було зроблено жодного разу. Оновлення переліку товарів та послуг не становить особливих складностей*, на відміну від визначення норм споживання. І, якщо норми споживання продовольчих товарів визначити не складно**, то норми споживання непродовольчих товарів та послуг викликає певні труднощі. Головною проблемою є визначення термінів служби речей, кількості споживання послуг та органу, який це зробить і буде нести відповідальність за встановлені норми споживання.

 

Уникнути зазначених проблем допоможе заміна методу розрахунку величини прожиткового мінімуму. В цілому до методів, які використовуються в світовій практиці для визначення прожиткового мінімуму, можна віднести наступні:

 

1. Статистичний (прожитковий мінімум встановлюється на рівні доходів, які мають у своєму розпорядженні 10-20 % найменш заможних громадян країни).

2. Нормативний (визначається за фактичною вартістю споживчих товарів і послуг).

3. Комбінований або нормативно-статистичний (обсяг та склад продуктів харчування визначаються нормативно, а інше – по його частці в загальних витратах).

4. Суб’єктивний (на основі періодичних соціологічних опитувань населення про величину необхідного мінімального доходу).

5. Медіанний (порогом бідності вважається величина половини медіанного доходу).

6. Метод умовних розрахунків (величина прожиткового мінімуму визначається на основі оцінки рівня вартості спеціального набору виходячи з умовного співвідношення між величиною прожиткового мінімуму та вартістю продовольчого набору як 1:3).

7. Ресурсний (залежить від тенденції можливостей економіки щодо забезпечення прожиткового мінімуму та створення сучасного розвинутого суспільства світового рівня).

 

В статті 1 Закону України «Про прожитковий мінімум» зазначено, що прожитковий мінімум визначається нормативним методом. Проте встановлений на сьогодні рівень прожиткового мінімуму є вкрай мінімальним і всі рекомендації по його зміні від Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та праці, Профспілок України та громадських організацій не беруться Кабміном України до уваги, особливо щодо вилучення величини «рівня забезпечення прожиткового мінімуму» при формуванні проекту Закону України про державний бюджет на відповідний рік.

 

Нормативно-статистичний метод обрахунку величини прожиткового мінімуму базується на визначенні вартості наборів продовольчих та непродовольчих товарів та послуг, але в інший спосіб у порівнянні з нормативним методом. При використанні нормативно-статистичного методу продукти харчування визначаються в натуральних показниках, а непродовольчі товари та послуги – у відсотках від вартості продуктів харчування. Тобто величина прожиткового мінімуму вираховується, виходячи з вартості мінімально достатнього набору продовольчих товарів, збільшеного на фіксовану частку видатків на мінімально необхідні товари та послуги. При використанні цього методу в різних країнах відсоткове співвіднесення між набором продовольчих товарів та набором непродовольчих товарів та послуг до загальної суми прожиткового мінімуму встановлюється окремо в кожній країні: найбільш розповсюдженими є співвіднесення 50/50 або 60 (продовольчі товари)/40.

 

Медіанний метод визначення величини прожиткового мінімуму тісно пов’язаний із визначенням межі відносної бідності. Тут норми споживання продуктів та послуг замінює рівень середньої заробітної плати, від якої залежить, яким є мінімально достатній рівень проживання в країні, тобто прожитковий мінімум. Він становить від 40 % до 60% від середньої заробітної плати в різних країнах. На основі цієї величини встановлюється межа бідності та право на соціальну державну допомогу та, відповідно, розуміння того, що відноситься до нормального рівня життя. В той же час нормальний рівень життя має властивість змінюватися, що відображається і в споживчому наборі товарів та послуг (шляхом корегування переліку товарів та послуг), який також не обраховується нормативно, порівнюючи з Україною. Всі товари та послуги, що входять до споживчого кошику, гарантують мінімальний рівень життя, забезпечують задоволення як фізіологічних, так і соціально значущих потреб і оцінюються у роздрібних цінах. Таким чином, медіанний метод перш за все спрямований на визначення межі бідності, а не встановлення мінімально достатніх норм споживання товарів та послуг, що є характерним для нормативного та нормативно-статистичного методів.

 

Метод умовних розрахунків подібний до нормативно-статистичного методу, проте має фіксоване співвідношення між величиною прожиткового мінімуму та вартістю продовольчого набору, що становить 1:3. Такий метод варто застосовувати в суспільствах з добре розвинутою економікою, де значна частина доходу домогосподарств витрачається на непродовольчі товари та послуги, оскільки за цим підходом 70 % величини прожиткового мінімуму припадає саме на ці категорії витрат, і лише 30 % – на продовольчі товари.

 

Суб’єктивний метод ґрунтується на оцінках громадян щодо достатнього розміру прожиткового мінімуму, який, на їхню думку, може забезпечити всім мінімально необхідним. Суб’єктивна оцінка залежить від багатьох факторів, таких як рівень заробітної плати, рівень матеріального добробуту, рівень задоволеності життям, рівень соціальної нерівності в суспільстві тощо. Тому такий метод слушно вважати як додатковий метод регулювання величини прожиткового мінімуму. Наведений підхід потребує додаткових коштів, що ставить його використання під сумнів.

 

Ресурсний метод розрахунку величини прожиткового мінімуму є так званим методом «згори», тобто прожитковий мінімум в країні встановлюється залежно від динаміки економічних показників. Найбільш узагальненим показником стану економіки є значення ВВП, відповідно до змін якого встановлюється рівень прожиткового мінімуму. Такий метод дає можливість встановити відповідність між динамікою розвитку країни та динамікою величини прожиткового мінімуму.

Основною метою заміни методу розрахунку величини прожиткового мінімуму для України має бути встановлення його на рівні, при якому прожитковий мінімум буде мінімумом для задоволення основних фізіологічних, побутових та соціальних потреб людини, підтримки нормального рівня життя, а не визначати величину прожиткового мінімуму на рівні виживання людини, що можна спостерігати зараз.

 

Найбільш раціональним видається впровадження нормативно-статистичного методу обрахунку величини прожиткового мінімуму. На відміну від медіанного методу він змістовно більш подібний до нормативного методу, що зробить перехід більш спрощеним, з урахуванням сучасних економічних перетворень. Використання ресурсного методу гарантувало б встановлення величини прожиткового мінімуму на гідному рівні, проте такий перехід потребує істотного збільшення величини прожиткового мінімуму, що є неможливим. Проте перехід на такий метод має бути орієнтиром для майбутніх перетворень у соціальній та економічній сферах.

 

Використання нормативно-статистичного методу дозволить обійти низку труднощів, які властиві нормативному методові: (1) визначення та періодичні зміни номенклатури наборів непродовольчих товарів та послуг та (2) встановлення норм їх споживання. При нормативно-статистичному методі непродовольчі товари та послуги мають обраховуватися лише статистично. Натомість обчислення вартості набору продовольчих товарів залишається без змін, шляхом нормативного методу. Головна суть такого підрахунку є визначення коефіцієнту, на який множиться величина вартості набору продовольчих товарів.

 

Нормативно-статистичний метод, втім, не позбавлений деяких вад. Інфляція по послугах (особливо транспорту та ЖКХ), які входять до відповідного набору, випереджає інфляцію продовольчих товарів. Отже, при розрахунку вартості прожиткового мінімуму особливості в сфері послуг не враховуються, що занижує величину прожиткового мінімуму. Тому зміни в методиці обрахунку прожиткового можна вважати лише статистичними корекціями, які не приведуть до покращення, оскільки прожитковий мінімум не збільшиться, а соціальні видатки скоротяться.

 

Такі вади можна усунути шляхом встановлення різного часового терміну перегляду для кожного з наборів:

- встановити перезатвердження переліку одиниць та норм їх споживання для продовольчого набору кожні 5 років;

- визначити відсоткове співвіднесення набору продовольчих товарів та наборів непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму з коригуванням кожні 3 роки.

 

Це дозволить змінювати вартість прожиткового мінімуму з урахуванням змін у структурі споживання громадян та різної інфляції наборів.

 

Відповідно до статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» формування наборів продовольчих та непродовольчих товарів та набору послуг відбувається шляхом проведення науково-громадської експертизи. При переході на нормативно-статистичний метод та зміні часових термінів перегляду наборів проведення науково-громадської експертизи має складатися з двох складових:

 

1) визначення набору продовольчих товарів. Формування набору залишиться без змін: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я, подає до Мінекономрозвитку один раз на п’ять років перелік продовольчих товарів. Мінекономрозвитку узагальнює отримані дані та надсилає членам комісії науково-громадської експертизи.

 

2) визначення відсоткового співвіднесення набору продовольчих товарів та наборів непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму. Для цього уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі статистики подає до Мінекономрозвитку дані про інфляцію набору продовольчих товарів та інфляцію наборів непродовольчих товарів та послуг та їх співвіднесення на основі даних щорічного обстеження життя домогосподарств один раз на три роки. Мінекономрозвитку на підставі цих даних встановлює відсоткове співвіднесення набору продовольчих товарів та наборів непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму та подає отримані дані до розгляду науково-громадської експертизи.

 

Отже, з метою удосконалення методики визначення величини прожиткового мінімуму необхідно:

 

1. Кабінету Міністрів України:

- ініціювати внесення змін до законів України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» та Бюджетного кодексу України щодо вилучення показника «рівень забезпечення прожиткового мінімуму» як такого, що не відповідає Конституції України;

- ініціювати перегляд уповноваженим органом виконавчої влади у сфері охорони здоров’я вмісту набору продуктів харчування відповідно до білково-вітамінної моделі харчування;

- ініціювати перегляд уповноваженим органом виконавчої влади у сфері охорони здоров’я норм споживання набору продуктів харчування для основних соціально-демографічних груп населення;

- ініціювати розроблення Методики визначення прожиткового мінімуму на одну особу та для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення, на основі нормативно-статистичного методу обрахунку.

 

2. У зв’язку з переходом з нормативного на нормативно-статистичний метод обрахунку величини прожиткового мінімуму внести до Закону України «Про прожитковий мінімум» наступні зміни:

- частину 2 статті 1 викласти в такій редакції: «Прожитковий мінімум визначається нормативно-статистичним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто належить до основних соціальних і демографічних груп населення:

дітей віком до 6 років;

дітей віком від 6 до 18 років;

працездатних осіб;

осіб, які втратили працездатність.»;

- частину 1 статті 3 викласти в такій редакції: «Набір продуктів харчування визначається в натуральних показниках не рідше одного разу на п’ять років, відсоткове співвіднесення набору продовольчих товарів та наборів непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму - не рідше одного разу на три роки»;

- частину 3 статті 3 викласти в такій редакції: «Співвіднесення інфляції набору продовольчих товарів та інфляції наборів непродовольчих товарів та послуг встановлює уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі статистики не рідше одного разу на три роки»;

- частину 4 статті 3 видалити;

- частину 1 статті 4 викласти в такій редакції: «Прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України на основі результатів проведення науково-громадської експертизи та даних уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі статистики щодо вартості набору продуктів харчування»;

- частину 2 статті 4 викласти в такій редакції: «Відсоткове співвідношення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму встановлюється шляхом проведення наукового-громадської експертизи на підставі даних уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі статистики»;

- частину 2 статті 4 вважати частиною 3 статті 4;

- частину 3 статті 4 вважати частиною 4 статті 4.

 

3. У зв’язку зі змінами до Закону України «Про прожитковий мінімум» внести зміни до Постанови КМУ від 24 вересня 1999 р. № 1767 «Про науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму»:

- назву Постанови викласти в такій редакції: «Про науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму для встановлення прожиткового мінімуму»;

- пункт 1 викласти в такій редакції: «Науково-громадська експертиза набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму для встановлення прожиткового мінімуму (далі – експертиза) полягає у визначенні за участю соціальних партнерів наукової обґрунтованості норм споживання продовольчих товарів, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму»;

- пункт 3 викласти в такій редакції: «Центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2-3 статті 3 Закону України «Про прожитковий мінімум» відповідальними за формування набору продуктів харчування, співвіднесення інфляції набору продовольчих товарів та інфляції наборів непродовольчих товарів та послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованого набору продуктів харчування у натуральних показниках та дані щодо інфляції набору продовольчих товарів та наборів непродовольчих товарів та послуг та їх співвіднесення у відсотках з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями»;

- пункт 4 викласти в такій редакцій: «Мінекономрозвитку узагальнює пропозиції центральних органів виконавчої влади щодо сформованого набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму для встановлення прожиткового мінімуму та надсилає їх членам експертної комісії не пізніше ніж за тиждень до її засідання»;

- пункт 5 викласти в такій редакції: «Представлення і захист сформованого набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму на засіданні експертної комісії здійснюється центральними органами виконавчої влади, відповідальними за їх формування»;

- пункт 10 викласти в такій редакції: «Рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення вносяться тільки за рішенням експертної комісії»;

- абзац 1 пункту 11 викласти в такій редакції: «Якщо експертна комісія не схвалила пропозицій центральних органів виконавчої влади щодо набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму для встановлення прожиткового мінімуму, вони повертаються на перегляд цими органами у визначений експертною комісією термін»;

- абзац 2 пункту 11 викласти в такій редакції: «У разі повторного несхвалення експертною комісією набору продуктів харчування, відсоткового співвіднесення між набором продовольчих товарів та наборами непродовольчих товарів та послуг до загальної величини прожиткового мінімуму питання виноситься на розгляд Національної тристоронньої соціально-економічної ради».

 

Відділ соціальної політики

 (К.О. Ковязіна)