"Удосконалення законодавчого механізму державної житлової допомоги внутрішньо переміщеним особам". Аналітична записка

Поділитися:

У 2014 році Україна вперше за всю історію свого існування як незалежної держави зіткнулася із проблемою появи значної кількості внутрішньо переміщених осіб (ВПО). За даними структурних підрозділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій станом на 14 вересня 2015 року в Україні було взято на облік 1 483 тис. внутрішньо переміщених осіб (ВПО) – 1 164 тис. родини – з Донбасу і Криму[1], що складає 3,2 % від чисельності наявного населення. Сьогодні за кількістю ВПО Україна посідає дев’яте місце у світі, знаходиться в одній групі з такими країнами як, наприклад, Сірія (7,6 млн), Колумбія (6 млн), Ірак (3,3 млн), Судан (3,1 млн)[2]

 

Як свідчить досвід окремих країн (наприклад, Азербайджану, Боснії, Грузії, Росії, Сербії та ін.), які в останні десятиліття зіткнулися із появою великої кількості внутрішньо переміщених осіб і були змушені вирішувати великий комплекс пов’язаних із цим соціально-економічних проблем, саме житлова проблема є однією з найбільш гострих і складних, які постають перед внутрішньо переміщеними особами. Вирішення цієї проблеми вимагає значної уваги і значних зусиль як боку держави, так і з боку громадянського суспільства, зокрема, наукової спільноти. У то й же час як предмет наукового дослідження проблема ВПО, зокрема, їхні житлові проблеми, є новою сферою для вітчизняних науковців, що не сприяє ефективному вирішенню проблем внутрішньо переміщених осіб на практиці.  .  

 

Ключові особливості способу надання державою житлової допомоги ВПО визначено Законом України № 1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»[3]. Стаття 9 зазначеного закону говорить про право ВПО на:

– створення належних умов для її постійного чи тимчасового проживання;

– забезпечення органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб’єктами приватного права можливості безоплатного тимчасового проживання (за умови оплати особою вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття на облік внутрішньо переміщеної особи; для багатодітних сімей, інвалідів, осіб похилого віку цей термін може бути продовжено;

– сприяння у поверненні на попереднє постійне місце проживання.

 

Аналіз цих положень вказує на те, що зобов’язання держави у сфері надання ВПО житлової допомоги мають вкрай неконкретний, обмежений характер, що негативно впливатиме на відповідну практику надання державної житлової допомоги ВПО. Зокрема, зазначений закон говорить про право ВПО на отримання житлової допомоги, а не про обов’язок держави; не визначено механізми та можливі форми надання державою житлової допомоги, не визначено категорії ВПО, які мають право на отримання державної житлової допомоги  тощо.  

 

Особливо небезпечною є закладена в закон норма щодо права ВПО, які не належать до числа багатодітних сімей, інвалідів, осіб похилого віку, на безоплатне тимчасове проживання (за умови оплати особою вартості комунальних послуг) лише протягом шести місяців, яка суттєво обмежує конституційне право на житло зазначеної категорії ВПО.

 

Протягом 6 місяців, які є максимальним періодом, коли працездатним внутрішньо переміщеним особам з боку держави може бути надана житлова допомога, вони повинні вирішити доволі непросту задачу – в новому соціально-економічному і культурному середовищі, в умовах 10 % безробіття (у першому кварталі 2015 р. за методологією МОП) і подальшого погіршення кон’юнктури ринку праці знайти роботу, яка б дозволяла ВПО самостійно забезпечувати своє  соціально-економічне існування. Наскільки непростою є ця задача, свідчать дані Держстату України: у 2014 р. рівень зайнятості населення (у віці 15-70 років) знизився з 60,2 % до 56,6 %, кількість зайнятого населення скоротилася на 1 млн 240 тисяч осіб, а кількість безробітних зросла на 337 тис. осіб;  90,5 тис. осіб – 1 % від середньооблікової кількості штатних працівників знаходились у відпустках без збереження заробітної плати, а 888,1 тис. осіб – 9,9 % – були переведені з економічних причин на неповний робочий день (тиждень)[4]. За таких несприятливих умов будь-яка діяльність, направлена на знаходження роботи як такої, не завжди може бути результативною.

 

Однак працездатні внутрішньо переміщені особи повинні не просто знайти хоча б якусь «середньостатистичну» роботу. Виходячи з особливості їхнього становища як людей, які не забезпечені, на відміну від інших громадян України, житлом, вони повинні знайти достатньо високооплачувану роботу, яка б дозволяла їм не тільки самостійно харчуватися, одягатися тощо, але ще й орендувати житло. Необхідність вирішувати житлове питання шляхом оренди житла значно підвищує вартість робочої сили внутрішньо переміщених осіб і, відповідно, підвищує вимоги щодо мінімально-прийнятного рівня оплати їхньої праці.

 

Якщо прийняти до уваги середню вартість оренди 1-кімнатної квартири, яка   у 1 кварталі 2015 р. залежно від регіону Україні складала від 966 (Чернігів) – 1155 грн (Миколаїв) до 3800 (Київ) – 4500 грн. (Одеса) на місяць[5], а також врахувати орієнтовну місячну вартість мінімального набору життєво необхідних товарів та послуг у розрахунку на одну особу – біля 1 тис. грн, то можна приблизно обчислити порогове значення мінімальних сукупних грошових витрат, які необхідні ВПО для самостійного вирішення питань їхнього житлового, продовольчого, речового та іншого забезпечення. За нашими оцінками сім’я внутрішньо переміщених осіб, яка складається з 2 дорослих і 1 дитини (2+1) для життя в орендній 1-кімнатній квартирі на рівні прожиткового мінімуму повинна мати залежно від регіону України від 3966 до 8500 грн на місяць, зокрема, у:  

Харкові – 6465-6801;

Вінниці – 5160-6150;

Миколаєві – 4155-4680;

Тернополі – 4470-4785;

Чернігові – 3966-4260.

 

Ці цифри варто порівняти із розподілом працівників за розмірами середньомісячної заробітної плати. За даними Держстату в червні 2015 р. середня зарплата в Україні складала 4299 грн, і лише трохи більше третини (33,6 %) працівників мали зарплату вищу за 4000 грн.

 

Таким чином, за нинішніх економічних умов перспективи належного працевлаштування ВПО і можливості самостійного вирішення ними житлової проблеми шляхом оренди житла виглядають дуже примарними. Реалізація норми щодо 6-місячного терміну надання житлової допомоги окремим категоріям громадян, яку містить Закон 1706, поставить сім’ї  ВПО, що складаються із працездатних осіб, у вкрай складну життєву ситуацію, оскільки в умовах нинішньої економічної кризи можливості знаходження ВПО  високооплачуваних робочих місць (або створення для них таких робочих місць) є вкрай обмеженими. Крім того, в умовах зростання чисельності ВПО і значного дефіциту житлових помешкань для них зазначена норма у разі її реалізації на практиці призведе до створення значної кількості конфліктів, пов’язаних із виселенням ВПО із займаних ними тимчасових помешкань на основі судових рішень.

 

У процесі удосконалення закону 1706 необхідно врахувати те, що сьогодні в Україні є два – досить різні – механізми надання державної житлової допомоги ВПО. Першим механізмом є виплата особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення щомісячної адресної допомоги для покриття витрат на проживання, у тому числі на оплату житлово-комунальних послуг згідно до Постанови КМУ № 505 від 1 жовтня 2014 р. «Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, у тому числі на оплату житлово-комунальних послуг»[6]. Відповідно до Постанови розмір допомоги складає:

для непрацездатних осіб (пенсіонери, діти) - 884 грн на одну особу (члена сім'ї);

для інвалідів – прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність;

для працездатних осіб - 442 грн на одну особу (члена сім'ї).

 

Загальна сума допомоги на сім'ю не може перевищувати 2400 грн, а максимальний термін виплати 6 місяців.

 

За даними Мінсоцполітики станом на 14 вересня 2015 р. за призначенням грошової допомоги звернулися 519,5 тис. сімей, 490,5 тис. з них таку допомогу призначено. Всього ж отримувачам перераховано  2,2 млрд грн.[7]

 

Очевидними недоліками цього механізму, на нашу думку, є те, що:

1) сім’ям, що складаються із працездатних осіб, він мало що дає внаслідок вкрай низьких розмірів і жорстких умов виплат – розмір допомоги для них із самого початку є вдвічі меншим. Крім того, вона зменшується через два місяці на 50 % (а потім взагалі припиняється), якщо вони не працевлаштувалися;

2) грошова допомога гарантовано виплачується непрацездатним особам протягом лише 6 місяців. Втім, як свідчить досвід, за цей час житлові проблеми не можуть бути вирішені – обставини, які змушують громадян звертатися до держави за допомогою, продовжують існувати. Наявний порядок виплати грошової допомоги протягом лише 6 місяців ставить непрацездатні особи у складну життєву ситуацію;

3) відсутніми, на нашу думку, є чіткі критерії визначення кола осіб, які мають право на отримання щомісячної адресної допомоги для покриття витрат на проживання, у тому числі на оплату житлово-комунальних послуг. Існує невідповідність між Постановою КМУ №505, яка говорить про осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, і  Законом України № 1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», який говорить про внутрішньо переміщених осіб.

 

Очевидно, що механізм надання ВПО житлової допомоги у грошовій формі може бути ефективним лише у разі наявності в країні відповідного інституційного середовища  –  розвиненого ринку комерційної оренди житла. В Україні пропозиція орендного житла є низькою, особливо у великих містах і, як наслідок – високими є ціни на орендне житло, які не відповідають купівельній спроможності сімей, які могли б покращити свої житлові умови шляхом комерційної оренди. На сьогодні в Україні немає жодного міста, де вартість оренди 1-к квартири складала б менше 30 % від середньої зарплати по регіону. У найдешевших містах – таких, як Миколаїв і Чернігів  – це 31,5 % і 32,5 % відповідно. У Харкові, Черкасах, Житомирі, Львові, Одеси вартість оренди 1-к квартири взагалі перевищує 100 % від середньої зарплати по регіону.

 

 Іншим механізмом надання житлової допомоги ВПО є діяльність створеного на базі регіональних підрозділів Державної служби з надзвичайних ситуацій Міжвідомчого координаційного штабу з питань, пов‘язаних із соціальним забезпеченням ВПО, який проводить пошук приміщень для тимчасового розміщення людей і в такий спосіб надає житлову допомогу зазначеній категорії громадян. На сьогодні немає достатньої інформації щодо кількості та якості житлової допомоги, яку ВПО вже отримали від Міжвідомчого координаційного штабу. Згідно даним інформаційного ресурсі для громадян vpo.gov.ua, станом на 16 вересня  2015 р. загальна кількість вільних місць для проживання складала 8600 місць. З огляду на потенціал і динаміку конфлікту на сході країни, наявна кількість вакантних місць для розміщення ВПО є недостатньою – запас вакантних місць складає менше 1 % від загальної кількості зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб. У той час, як, наприклад, лише за одну декаду – з 25 травня 2015 р. по 3 червня 2015 р., – в умовах т.з. «мінського перемир’я» кількість ВПО збільшилася на 17,7 тис. осіб.

 

Оцінюючи дієвість зазначеного механізму, слід також врахувати, що майже 3/4 наявних місць проживання не мають чіткої ідентифікації щодо типу житла – це не квартири, не гуртожитки, не готелі, не санаторії, не садибні та літні будинки, а «інше». Переважна частина місць розташована у сільській місцевості, де якість житлового фонду є, як відомо, вкрай низькою.

 

Утім, незважаючи на ці недоліки, на нашу думку, саме такий шлях – забезпечення ВПО житловими приміщеннями, має бути обраний як стратегічний. Як свідчить досвід багатьох країн світу, принаймні до моменту завершення збройної фази конфлікту держава має забезпечувати ВПО житлом – переважно на тимчасовій основі.

У межах такого підходу слід звернути увагу на дві важливі речі, які, на нашу думку, мають бути обов’язково враховані у процесі побудови ефективної системи надання державної житлової допомоги внутрішньо переміщеним особам.

 

1. В умовах «пульсуючого» збройного конфлікту необхідним інструментом вирішення житлових проблем ВПО мають бути колективні пункти тимчасового розміщення (ПТР), які можуть створювати на базі санаторіїв, шкіл, клубів, кінотеатрів і навіть наметових містечок. Сьогодні ці пункти є об’єктами досить  жорсткої критики як з боку окремих громадських активістів, так і з боку окремих науковців – у першу чергу за низький рівень умов проживання. На нашу думку, такі пункти тимчасового розміщення слід розглядати виключно як інструменти надання «екстреної» допомоги постраждалим від збройного конфлікту або будь-якої іншої надзвичайної ситуації, яка провокує появу великою кількості переселенців. Вони здатні прийняти на себе і абсорбувати «першу», «другу», «третю» і наступні хвилі постраждалих. У ПТР внутрішньо переміщені особи – люди, багато з яких перебувають у  шоковому стані, без коштів, без документів – можуть оперативно, на місці  отримати від держави і громадських організацій комплексну (продовольчу, медичну, соціально-психологічну, правову і т.д.) допомогу, що робить їх обов’язковим елементом ефективної системи допомоги внутрішньо переміщеним особам.

 

В Україні певна робота у напрямку створення пунктів тимчасового розміщення органами державної влади вже проводиться. Так, протягом 2014-2015 рр. Державною службою України з надзвичайних ситуацій у трьох областях України – Харківській, Запорізькій, Дніпропетровській – з модулів, що були надані Україні в якості гуманітарної допомоги Урядом Німеччини, було споруджено 7 транзитних містечок для тимчасового розміщення 3500 осіб[8]. Ці містечка фактично виконують функції пунктів тимчасового розміщення. Утім Закон 1706 не згадує цей важливий інструмент соціальної допомоги ВПО жодним словом.

 

2. Для тимчасового розміщення ВПО має використовуватися житловий фонд тимчасового проживання. В Україні такий фонд існує, він  створюється органами місцевої влади за рахунок коштів місцевих бюджетів. Відповідно до законодавства житло з фонду тимчасового проживання надається на строк до одного року з можливістю його продовження у користування громадянам, яких: а) виселено через несплату кредиту; б) які проживають в аварійному житлі; в) іншим. До числа «інших» відносяться сьогодні і ВПО.

 

Очевидно, що в умовах, коли кількість ВПО, які потребують допомоги у вирішені житлових проблем вимірюється декількома сотнями тисяч, слід кардинально зміни підхід держави до формування фонду житла для тимчасового проживання та механізму його використання. Зазначений фонд має бути суттєво збільшений. Будівництво (придбання) житла для нього має відбуватися за рахунок передусім коштів державного бюджету. Фонд тимчасового житла має бути державною власністю і знаходитися в оперативному управлінні відповідного органу державної влади. Тимчасове житло має надаватися, у першу чергу, особам, які мають статус ВПО і потребують державної житлової допомоги, протягом періоду дії цього статусу.

 

Оцінюючи стан та тенденції розвитку збройного конфлікту на сході України, не слід очікувати, що кількість ВПО в Україні суттєво спаде. Тому сьогодні є достатні підстави говорити про те, що проблема ВПО є не лише гострою соціально-економічною проблемою. Вона дедалі більше стає проблемою національної безпеки. Втім на сьогодні має місце парадоксальна ситуація, коли, наприклад, Законом України «Про основи національної безпеки України» загрозами національній безпеці в соціальній і гуманітарній сферах визначено такі явища, як «зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками бідних прошарків суспільства» та «зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва»[9], і при цьому жодним словом не згадується проблема ВПО. Такий підхід свідчить про недооцінку з боку держави можливих негативних наслідків впливу значного зростання кількості ВПО на стан національної безпеки у соціальній і гуманітарній сферах і, відповідно, ускладнює процес побудови в Україні ефективної системи надання державної допомоги внутрішньо переміщеним особам.      

 

Рекомендації

З метою підвищення ефективності надання в Україні державної житлової допомоги внутрішньо переміщеним особам необхідно здійснити наступні кроки в законодавчій сфері.   

1. Внести зміни до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», зокрема:

1.1. вилучити норму щодо 6-місячного терміну забезпечення органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування безоплатного тимчасового проживання, надавши всім категоріям ВПО, які потребують житлової допомоги, право на безоплатне (за умови оплати особою вартості комунальних послуг) тимчасове проживання в наданих приміщеннях на період дії статусу внутрішньо переміщеної особи, до моменту отримання (придбання) ними будь-якого іншого житла;

1.2. визначити пункти тимчасового розміщення (ПТР), а також житлові приміщення з фонду житла тимчасового розміщення ключовими елементами системи надання житлової допомоги внутрішньо переміщеним особам.     

 

2. Внести зміни в Порядок формування фонду житла тимчасового розміщення, надавши ВПО переважне право на отримання житла у зазначеному житловому фонді, а також забезпечивши його формування за рахунок коштів державного бюджету. 

 

3. Внести зміни в Постанову КМУ 505 від 1 жовтня 2014 р. «Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, для покриття витрат на проживання, у тому числі на оплату житлово-комунальних послуг», надавши право на отримання щомісячної адресної допомоги для покриття витрат на проживання не тільки особам, які переміщуються, але й внутрішньо переміщеним особам.

 

4. Звільнити від оподаткування операції оренди житла, яке надається внутрішньо переміщеним особам на основі легальних договорів оренди[10].

 

5. Надати внутрішньо переміщеним особам, які легально орендують житло на основі договору оренди, право на отримання податкової соціальної пільги у розмірі, що дорівнює 100 відсоткам розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи.

 

6. Доповнити статтю 7 Закону України  «Про основи національної безпеки України», віднісши зростання чисельності ВПО та/або неефективність державної політики у сфері розв’язання соціально-економічних проблем ВПО до числа загроз національній безпеці у соціальній і гуманітарній сферах.

 

Відділ соціальної політики

(О.І. Цимбал, О.А. Більовський)

№ 24, Серія «Соціальна політика»



[1] Офіційний сайт Міністерства соціальної політики України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua

[2] Global Overview 2015: People internally displaced by conflict and violence [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.internal-displacement.org

[3] Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб : закон України від 20.10.2014 № 1706-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua

 

[4] Офіційний сайт Державної служби статистики України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ukrstat.org/uk

[5] За даними інформаційно-аналітичного центру досліджень ринку нерухомості групи компаній «УВЕКОН»

 

[6] Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг : постанова Кабінету Міністрів України від  1 жовтня 2014 р. № 505 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua

 

[7] Офіційний сайт Міністерства соціальної політики України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mlsp.gov.ua

 

[8] Офіційний сайт Державної служби України з надзвичайних ситуацій [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mns.gov.ua

[9] Про основи національної безпеки України: закон України від 19.06.2003 № 964-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua

 

[10] Відповідно до Податкового Кодексу України доходи від надання в оренду житла підлягають оподаткуванню за ставкою  15 %.