В Україні особи з інвалідністю є однією із найчисленніших вразливих верств населення. За інформацією Мінсоцполітики, на середину 2024 р. налічувалось понад 3 млн таких людей [1]. Оскільки війна в країні триває, їх кількість зростатиме, а з огляду на обмежені ресурси держави, дедалі гостріше поставатиме питання вдосконалення підходів до їх соціального захисту.
Наріжним каменем відповідної державної політики є встановлення категорії «інвалідність», оскільки це дає змогу визначити, кому мають бути надані ті чи ті соціальні послуги або пільги, які саме та в якому обсязі.
У світі застосовують різні підходи до визначення поняття «інвалідність», які загалом призводять до фрагментарного розуміння того, що це за явище, і хто має право на соціальний захист. Одна й та сама людина в одній країні може бути визнана особою з інвалідністю, а в іншій – ні. У деяких країнах термін «інвалідність» може означати лише певні умови, за яких людина вже має право на соціальну допомогу, навіть якщо вона фактично залишається повністю працездатною. Відрізняються і формальні критерії визначення інвалідності, методи оцінки, суб’єкти, які проводять таку оцінку, та переліки необхідних підтверджувальних документів.
У 1997–2000 рр. Рада Європи провела дослідження на тему «Оцінка інвалідності в Європі» [2], за результатами якого сформулювала чотири загальні методи оцінки інвалідності: медичний підхід; метод барем; оцінка потреб у догляді, вимірювання функціональної здатності та розрахунок економічних втрат; цілісний підхід.
Медичний підхід передбачає виключно оцінку медичного стану людини, тобто прирівнює інвалідність до хвороби чи вади, яка стосується безпосередньо стану здоров’я індивіда.
Метод барем базується на списках або таблицях, поділених на розділи, що охоплюють фізичні або психічні аспекти функціонування людського організму. Метод надає рекомендації щодо медичних критеріїв, за якими мають проводитися оцінки для кожного з цих компонентів. На цій основі визначається «відсоток інвалідності / непрацездатності» (наприклад, втрата ока може становити 40 % інвалідності, а ампутація стопи – 30 % інвалідності). Загальний «відсоток інвалідності» буде результатом об’єднання оцінок порушень для всіх частин тіла.
Оцінка функціональної здатності встановлює функціональні обмеження, що передбачає визначення «можливостей» та «нездатностей» індивіда. Для оцінки можуть застосовуватися стандартизовані тести, які вимірюють результати діяльності та здатність особи виконувати певні завдання.
Цілісний підхід поєднує оцінки, що стосуються порушень, функціональних можливостей та навколишніх факторів, що більше відповідає Конвенції про права осіб з інвалідністю і сприяє її успішній реалізації.
Водночас інвалідність має не лише розглядатись як медична (функціональні порушення) чи економічна проблема (причина збільшення матеріальних витрат індивіда через його / її особливі потреби та обмежену працездатність), а й враховувати соціальні аспекти (з погляду відмінностей людини з інвалідністю від соціальних норм, які обмежують його / її здатність до повноцінної суспільної життєдіяльності та право мати рівноцінні можливості з іншими членами соціуму).
В Україні до питання інвалідності підходять з погляду медико-соціальних аспектів. Згідно зі ст. 2 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», людиною з інвалідністю вважається особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов’язана створити умови для реалізації її прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист [3]. Тобто формально враховуються інші фактори, що перешкоджають людині бути економічно активною на рівні з іншими членами суспільства. Проте на практиці у визначенні інвалідності домінує саме медична складова. Зокрема при встановленні інвалідності переважно оцінюється саме медична документація, а до складу вже колишніх медико-соціальних експертних комісій (МСЕК) входили саме медичні працівники, хоча вони й мали повноваження залучати представників соціальних служб, Пенсійного фонду України, органів соцзахисту населення тощо.
З 1 січня 2025 р. вступив у дію Закон № 4170-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження оцінювання повсякденного функціонування особи» [4]. Новий закон ліквідував застарілу та скомпрометовану систему медико-соціальної експертизи й створив цифровізовану систему оцінювання повсякденного функціонування людини.
Реформа МСЕК в Україні назріла вже давно. Протягом останнього року державна влада разом з експертами та громадськими організаціями напрацювали відповідні рекомендації. МОЗ спільно з пацієнтськими організаціями та експертами підготували документ, що передбачає запровадження нової концепції оцінки стану пацієнта, зокрема:
спрощується процес встановлення або підтвердження статусу інвалідності для пацієнта;
забезпечується доступність і фаховість оцінювання медичного стану людини;
запроваджується цифровізація процесу оцінювання стану людини;
гарантуються антикорупційні заходи в процесі оцінювання;
створюється Центр оцінювання для оскарження рішень.
Водночас концептуальних змін у підходах до встановлення інвалідності не відбулося – медичний підхід продовжує домінувати.
Замість поняття «медико-соціальна експертиза» Закон упроваджує термін «оцінювання повсякденного функціонування особи», а замість МСЕК почали працювати експертні команди з оцінювання повсякденного функціонування особи (ЕКОПФО). Проте ці команди також складаються насамперед саме з лікарів (мінімум трьох лікарів-практиків, які є в переліку тих, хто має право проводити таке оцінювання). Усі лікарі повинні мати щонайменше рік практичного досвіду. Команди формуються з лікарів найбільших і найкраще оснащених лікарень, а їх склад визначається індивідуально для кожного випадку. Реформа передбачає залучення й вузьких фахівців – до складу кожної експертної команди має входити терапевт або профільний лікар щодо супутнього захворювання чи ускладнень. Соцпрацівники та представники Пенсійного фонду не є постійними членами таких команд.
Станом на 1 січня 2025 р. уже сформовано понад 1450 експертних команд, до яких увійшли понад 4000 лікарів, що майже втричі більше, ніж було у МСЕК. Ці команди функціонуватимуть у великих багатопрофільних медичних закладах (загалом – понад 290), де вже працюють мультидисциплінарні реабілітаційні команди. За потреби оцінювання можна буде провести не лише очно в закладі, але й дистанційно, заочно або з виїздом до пацієнта [5].
Велика увага приділяється цифровізації процесів. Так, лікар має змогу надавати направлення на оцінку й надсилати справу в електронному вигляді, а результати автоматично надходитимуть до Єдиної інформаційної системи соціальної сфери для подальших дій: організації реабілітації, оцінки працездатності та, за потреби, призначення державних виплат. Інформація про команди лікарів, їхні спеціалізації, фізичне розташування, черги та рішення буде публічно доступна на аналітичних панелях (дашбордах) [6].
Робота експертних команд з оцінювання повсякденного функціонування здійснюватиметься коштом Програми медичних гарантій тобто фінансуватиметься через Національну службу здоров’я України (НСЗУ).
Суттєвих змін зазнав і механізм проходження оцінювання (див. додаток) [7]. Відпала потреба в лікарсько-консультативних комісіях (ЛКК), оскільки тепер направляти пацієнтів на оцінювання можуть безпосередньо лікарі та військові лікарські комісії (ВЛК) через електронну систему. Пацієнт має право залучити представника для допомоги у справі, а закон чітко визначає, хто має право проводити оцінювання, та як можна оскаржувати рішення команд. Водночас відповідні документи осіб з постійним статусом інвалідності залишаються чинними, а для інших пацієнтів продовжується термін повторного огляду на шість місяців. Усі права й соціальні гарантії зберігаються, а кількість документів зменшується до одного комплексного документа.
Отже, реформа спрямована на вдосконалення чинного механізму встановлення інвалідності, має забезпечити прозорість і зменшити корупційні ризики завдяки проведенню оцінювання через електронну систему, наданню доступу до статистичної інформації для громадського моніторингу та захисту чутливої інформації (дані лікарів і пацієнтів не розкриватимуться до початку оцінювання). Об’єктивність і прозорість процесу оцінювання також має забезпечувати Центр оцінювання функціонального стану особи. Його завданнями є організаційно-методичне консультування експертних команд, перевірка обґрунтованості рішень експертних команд і раніше прийнятих рішень МСЕК, розгляд скарг на рішення експертних команд. Центр оцінювання розглядає звернення з усієї України – місце проживання чи реєстрації людини не має значення.
Нові експертні команди, що замінили МСЕК, у питаннях інвалідності продовжуватимуть дотримуватися медичних аспектів, хоча і застосовуватимуть механізми, які посилюватимуть об’єктивність оцінок. Утім, з огляду на прагнення досягти європейських соціальних стандартів і вповні реалізувати положення Конвенції про права осіб з інвалідністю, потрібно переглянути концептуальний підхід до питання визначення інвалідності в Україні. Такий підхід має рівноцінно враховувати, крім медичних, також економічні, психологічні й соціальні аспекти. Метою підтримки людей з інвалідністю має бути не забезпечення їх виживання, а стимулювання та уможливлення повноцінної соціально-економічної інклюзії. Відповідно, це потребує перегляду державної політики підтримки людей з інвалідністю, основою якої має стати саме створення умов для людей з різним ступенем інвалідності й надання їм можливостей повною мірою реалізувати свій потенціал.
__________________________________________________________________________________
[1] Танасишин у штаб-квартирі ООН: В Україні понад 3 млн людей з інвалідністю – це люди з величезним потенціалом, навичками, ідеями, силою. Міністерство соціальної політики України.
URL: https://www.msp.gov.ua/news/23795.html
[2] Disability Assessment and Social Protection. European Disability Forum.
URL: https://www.edf-feph.org/disability-assessment-and-social-protection/
[3] Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні : Закон України від 21.03.1991 № 875-ХІІ.
URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/875-12
[4] Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування медико-соціальної експертизи та впровадження оцінювання повсякденного функціонування особи : Закон України від 19.12.2024 № 4170-ІХ.
URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4170-20
[5] Експертні команди з оцінювання повсякденного функціонування особи (ЕКОПФО). МОЗ.
URL: https://moz.gov.ua/uk/ekopfo
[6] Система оцінювання повсякденного функціонування особи. МОЗ.
URL: https://moz.gov.ua/uk/news/it-sistema-ekopfo
[7] Довідково. Поточні зміни поки що не стосуються дітей. Процеси щодо інвалідності дітей також потребують оновлення, аби стати більш зручними й орієнтованими на пацієнта. Це буде наступним етапом реформи. Наразі інвалідність дітей встановлюють відповідно до процедур чинної системи (статус інвалідності призначають за рішенням лікарсько-консультативної комісії закладу охорони здоров’я).
ДОДАТОК
Зміни механізму встановлення інвалідності
Суть змін | До 1 січня 2025 р. | З 1 січня 2025 р. |
Назва | МСЕК – медико-соціальні експертні комісії | Експертні команди оцінювання повсякденного функціонування особи |
Результат | 1. Статус інвалідності 2. Виплати, пільги, відстрочка 3. Допоміжні засоби реабілітації 4. 12 довідок та виписок у різних комбінаціях | 1. Статус інвалідності 2. Виплати, пільги, відстрочка 3. Допоміжні засоби реабілітації 4. Один комплексний документ |
Шлях пацієнта | 1. Людина → 2. Лікар → 3. ЛКК закладу → 4. МСЕК | 1. Людина → 2. Лікар → 3. Експертна команда |
Довідкова інформація | У лікаря та в паперових журналах | На публічних аналітичних панелях (дашбордах) |
Документи | Усі в паперовому вигляді: справа, направлення, протокол, рішення | Усі в електронній системі: справа, направлення, протокол, рішення |
Черга | У паперових журналах | В електронній системі. Дані пацієнтів і лікарів, які проводитимуть оцінювання, приховані одне від одного до дня оцінювання |
Місце розташування | Окремі структури й приміщення МСЕК | Команди в потужних багатопрофільних лікарнях |
Лікарі | Більшість не лікують, лише проводять медико-соціальну експертизу. Немає всіх потрібних спеціальностей у штаті МСЕК | У команді лікарі-практики різних спеціальностей, котрі необхідні для розгляду відповідної справи |
Кількість лікарів | 4–10 лікарів загалом | 10–50+ лікарів загалом – за рішенням закладу |
Склад лікарів | Фіксований склад для кожного пацієнта | Підбір команди за випадковим принципом під кожну справу відповідно до профілю справи. Ніхто з голів МСЕК не зможе приєднатися до експертних команд |
Дообстеження | Від МСЕК потрібно повернутись до лікаря, щоб він виписав е-направлення. Можна пройти обстеження за програмою медгарантій | Лікар експертної команди виписує е-направлення під час оцінювання. Можна пройти обстеження за програмою медгарантій, де зручно, зокрема й у лікарні, де працює команда |
Рішення | Одне спільне рішення на комісію, за підписом голови | Фіксування позиції кожного лікаря і спільного рішення, яке кожен з них підписує електронним підписом |
Оскарження | В обласній або центральній МСЕК | Оскарження в електронному та паперовому вигляді на центральному рівні |
Фінансування | Субвенція з державного бюджету й дофінансування з місцевих бюджетів на роботу МСЕК | Через програму НСЗУ за послуги з оцінювання |
Представник пацієнта | Не передбачено | Передбачено |
Відеозапис засідання | Не передбачено | Особі або її представнику дозволено здійснювати відео- або аудіозапис оцінювання. Обовʼязкова відеофіксація з 2026 р. |
.
Отримуйте якісну та актуальну аналітику від НІСД у зручному для вас форматі:
- читайте нас у Telegram та Facebook
- слухайте на Google Podcast
- дивіться на YouTube
Зображення: НІСД
Експертна аналітика у форматі pdf: