"Очікувані ризики у процесі децентралізації влади в Україні". Аналітична записка

Анотація

 

Аналітична записка присвячена розгляду ризиків, які можуть виникнути в Україні у процесі здійснення реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою держави. Прогнози серед іншого побудовані на основі використання досвіду зарубіжних країн, які зіткнулися з певними проблемами під час упровадження адміністративно-територіальних реформ. Надано рекомендації щодо заходів, які мають пом’якшити вплив на політичний процес негативних явищ, супутніх процесові децентралізації.

 

ОЧІКУВАНІ РИЗИКИ У ПРОЦЕСІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

 

Актуальність теми дослідження

Необхідність дослідження проблеми викликана активізацією зусиль органів державної влади України щодо реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Координаційною радою з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України був розроблений проект Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. З одного боку, здійснення децентралізації є необхідним кроком з огляду на євро інтеграційний зовнішньополітичний курс держави. З іншого боку, трансформація державного устрою може створити нові виклики для українського суспільства, особливо у процесі здійснення адміністративно-територіальної реформи та на перших етапах функціонування нової системи організації публічної влади. Дані виклики мають бути враховані у роботі над остаточним варіантом Концепції та у процесі підготовки в її межах відповідних нормативно-правових актів.

 

Основні групи ризиків

1. Ризики, пов’язані з необхідністю перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць (з метою забезпечення їх фінансової спроможності). Укрупнення, скоріше за все, очікує територіальні громади та, можливо, адміністративні райони.

- Недостатність механізмів, передбачених проектом Закону «Про об’єднання територіальних громад», для здійснення адміністративно-територіальної реформи. Зокрема, добровільний характер такого об’єднання не гарантує систематичного застосування відповідних норм.

- Можливий політичний спротив локальних еліт, із перспективою залучення на свою підтримку широкої громадськості. Соціальна база спротиву може розширитися через побоювання мешканців чинних адміністративно-територіальних одиниць втратити статус та інфраструктурні переваги. Зокрема, з таких причин у 2005 р. було зірвано реалізацію пілотного проекту адміністративно-територіальної реформи у Київській області.

- Можлива активізація та радикалізація політичних об’єднань, які представляють інтереси меншин, що мають компактний характер проживання. Передбачувані цілі політичних кампаній: як мінімум – боротьба проти укрупнення районів, в яких відповідні етнічні групи складають більшість населення, як максимум – утворення національно-територіальних автономій.

 

2. Послаблення державного контролю органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях за реалізацією повноважень, які будуть передані виконавчим органам місцевих рад, в умовах слабкості інститутів громадянського суспільства поза межами великих міст. Негативним наслідком цього може стати зростання порушень українського законодавства (включаючи посягання на права і свободи громадян) у процесі діяльності органів місцевого самоврядування. На даний момент цю тенденцію, зокрема, можна відстежити на прикладі норм статутів окремих територіальних громад, які обмежують право місцевої ініціативи[1].

 

3. Ризики для бюджетної системи країни:

- загроза зриву фінансування повноважень органів місцевого самоврядування. За підрахунками представників Асоціації міст України, навіть в умовах централізації бюджетного процесу щороку недофінансування лише делегованих повноважень складає 18-20 млрд грн. Особливо гостро дана проблема постане в разі, якщо фінансування розширених повноважень органів місцевого самоврядування буде збільшене за рахунок скорочення дотацій вирівнювання, враховуючи дотаційність більшості навіть обласних бюджетів. Наприклад, станом на 2010 р. частка дотацій у доходах бюджетів окремих областей становила: Волинської – 71,1%, Тернопільської – 71,9%, Закарпатської - 72,3[2].

- аналогічна небезпека поглиблення диспропорцій економічного та соціального розвитку територій у разі скорочення субвенцій у межах політики регіонального розвитку;

- з іншого боку, децентралізація бюджетного процесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністрацій повноважень щодо розробки бюджетів областей, а також впровадження системи «бюджетного федералізму») у вітчизняних умовах може призвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскільки залишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідь нереальних витрат.

 

4. Ризик зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень. Цьому можуть посприяти такі чинники:

- загальний низький рівень компетентності службовців місцевого самоврядування. Зокрема, на це вказує їх середній рівень освіти. Так, частка службовців місцевого самоврядування, що мають вищу освіту, традиційно становить близько двох третин, а в деяких переважно аграрних областях  – лише дещо більше половини[3];

- едосконала система добору до депутатського корпусу місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів. Так, використання закритих виборчих списків сприяє проходженню до представницьких органів депутатів без належної підготовки до діяльності в органах місцевої влади, а також політизації роботи депутатського корпусу. Система відносної більшості на виборах в одномандатних виборчих округах сприяє обранню депутатів та голів із відносно низькими результатами (а отже, із низьким рівнем довіри громадян).

 

5. Зростання партикуляристських тенденцій в областях – тобто, легітимізація у суспільній свідомості претензій регіонів на правосуб’єктність щодо тих політичних інтересів, які суперечать загальнонаціональним. Відповідний ризик може виникнути внаслідок дії таких чинників:

а) децентралізація під час процесу формування української політичної нації сприятиме посиленню серед населення регіональних ідентичностей, у тому числі в регіонах із найбільш специфічними соціокультурними рисами;

б) можливе поглиблення соціальної дистанції між територіальними спільнотами через: отримання регіональними елітами розширеної ресурсної бази для здійснення цілеспрямованих політичних заходів у бік соціокультурної уніфікації всередині соціумів відповідних областей; поглиблення диспропорції показників економічного і соціального розвитку областей;

в) утворення територіальних комплексів із відносно високим потенціалом економічної самодостатності в разі укрупнення областей відповідно до меж соціально-економічних районів;

г) активізація боротьби між політичними елітами різних рівнів адміністративно-територіального поділу навколо бажаного обсягу повноважень та матеріальної основи врядування;

д) при цьому збереження інерції щодо покладання суспільством відповідальності за негативні явища в економічному та політичному розвиткові країни на головний центр впливу, який вбачається у центральних органах державної влади, при реальному обмеженні впливу останніх на політичний процес. Таким чином, громадяни втрачатимуть упевненість у потрібності центральних органів державної влади.

 

Рекомендації

Викладений вище матеріал засвідчує, що найбільші потенційні ризики передбачуваної політики децентралізації адміністративно-територіального устрою пов’язані з процесом регіоналізації системи влади в Україні, і дещо менші – із переданням повноважень органам місцевого самоврядування субрегіонального та локального рівнів. З метою нейтралізації їх негативного впливу необхідним є вжиття таких заходів.

 

1. У галузі реформування адміністративно-територіального поділу:

- завершення всіх заходів, що включають у себе скорочення закладів із надання освітніх та медичних послуг, до початку реформи адміністративно-територіального поділу;

- недопущення укрупнення адміністративних областей за винятком тих випадків, коли населення певних областей становить менше ніж 1,2 млн мешканців;

- примусове об’єднання територіальних громад у процесі адміністративно-територіальної реформи, зокрема шляхом встановлення мінімальної кількості населення, необхідної для утворення територіальної громади.

 

2. У галузі державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування – закріплення за місцевими державними адміністраціями таких функцій:

- здійснення контролю над рішеннями місцевих рад у галузі землеустрою та землевідведення за системою опіки: рішення мають набувати чинності після затвердження їх МДА.

- надання місцевим державним адміністраціям права вето стосовно рішень, ухвалених місцевими радами у межах делегованих повноважень, при можливості подолання цих рішень кваліфікованою більшістю голосів депутатів відповідної ради;

- визначення як підстави припинення повноважень місцевих рад необрання їхніх виконавчих органів у встановлений законом термін;

- унормування процедурних моментів призначення посадових осіб, які мають заміщувати виконання обов’язків органів місцевого самоврядування, повноваження яких були припинені через здійснені порушення законодавства.

- трансформація Постійного представництва Президента України в Автономній Республіці Крим у Державну адміністрацію в АРК із закріпленням за нею повноважень, що належатимуть обласним державним адміністраціям;

 

3. Реформа виборчої системи місцевих рад та сільських, селищних, міських голів:

- забезпечення права самовисування кандидатів у депутати міських, районних та обласних рад в одномандатних виборчих округах, а також на посади міських голів.

- упровадження мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад від одномандатних виборчих округів.

 

4. У галузі вдосконалення правового регулювання політичної участі громадян:

- встановлення предмету, процедур ініціювання та порядку імплементації рішень місцевих референдумів, особливо – референдуму з питань припинення повноважень виборних посадових осіб та органів місцевого самоврядування на відповідній території;

- недопущення включення до предмету народної референдарної ініціативи на місцевому рівні питання про зміну статусу адміністративно-територіальної одиниці, а також інших питань, що знаходяться поза межами компетенції відповідного органу місцевого самоврядування.

 

5. У галузі вдосконалення системи міжбюджетних трансфертів:

- встановлення чітких щорічних параметрів витрат місцевих бюджетів та створення механізму перевірки місцевими державними адміністраціями дотримання місцевими бюджетами даних вимог;

- визначення чітких принципів надання місцевим бюджетам субвенцій та інших цільових виплат.   

 

Відділ політичних стратегій

(Макаров Г.В.)

 

Додаток

Проблеми регіоналізації в країнах Європи

Опір укрупненню адміністративно-територіальних одиниць. Навіть у Польщі, де адміністративно-територіальну реформу з укрупненням воєводств підтримали практично всі парламентські політичні сили, чинився опір на регіональному та локальному рівнях. Як наслідок, замість запланованих 12 великих воєводств було утворено 16 (при цьому за основу фактично був узятий адміністративно-територіальний поділ Польської Народної Республіки до 1976 р.), а кількість повітів порівняно із проектом було збільшено майже вдвічі. Унаслідок цього плани уряду щодо створення фінансово сильних повітових бюджетів залишилися значною мірою незреалізованими[4]. Укрупнення ж територіальних громад відбулося у примусовому порядку ще у 1990 році. Натомість у Франції примусове укрупнення взагалі не здійснювалося, і нині в країні гостро стоїть проблема фінансової спроможності дрібних громад.

 

Роль макроекономічного середовища. У нових країнах-членах Європейського Союзу з числа постсоціалістичних держав основна децентралізація державного устрою переважно була здійснена після або принаймні напередодні фактичного відновлення дореформеного рівня валового внутрішнього продукту, що забезпечувало фінансову основу здійснення місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. При цьому на даний момент відкладене здійснення адміністративно-територіальних реформ у напрямі впровадження повноцінного регіонального самоврядування в Румунії та особливо Болгарії. Такий підхід дозволив пом’якшити бюджетні суперечності між органами державної влади та місцевого самоврядування, а також створити належну матеріальну основу місцевого та регіонального самоврядування.

 

Роль етнічних меншин. У Республіці Молдова адміністративно-територіальну реформу, що включала в себе ліквідацію радянського спадку у вигляді районного поділу країни та створення більших за площею повітів, було здійснено у 2000 р. Даний крок був вкрай негативно сприйнятий болгарською етнічною громадою, оскільки в результаті реформи вона не складала більшості у будь-якій адміністративно-територіальній одиниці субнаціонального рівня. Однак після приходу до влади опозиційної Партії комуністів Республіки Молдова був відновлений районний адміністративно-територіальний поділ.

У Румунії проект адміністративно-територіальної реформи 2011 р. стимулював активізацію до відродження у тих чи інших формах ліквідованої Угорської автономної області. На реалізації цієї ідеї наполягала одна із правлячих партій – Демократична спілка угорців Румунії. Це суперечило позиції інших партнерів по коаліції, які наполягали на укрупненні повітів відповідно до меж великих за площею регіонів розвитку. Дані суперечності між коаліційними партнерами призвели до зриву реформи адміністративно-територіального устрою[5].

 

Роль регіоналізації у посиленні відцентрових тенденцій. Упровадження регіонального самоврядування в європейських державах хоча й стимулювало регіональний розвиток, але  зовсім не зупинило тенденції до автономізації регіонів, що мали суттєві етнокультурні або навіть соціально-економічні відмінності від решти територій своїх країн.

 

В Іспанії політика регіоналізації з наступною регіоналізацією політичного процесу призвела до ерозії партійної системи, внаслідок чого поряд із традиційними загальнонаціональними політичними партіями були утворені нові, за етнічною та регіональною ознакою. При цьому легітимізація регіонів як суб’єктів політичних відносин зовсім не зупинила розширення підтримки ідеї їх суверенізації. Свідченням цьому є зростання впливу сепаратистських партій у Каталонії й Країні Басків, а також поступове нарощування вимог із боку поміркованіших політичних сил щодо подальшого розширення автономії[6]. При цьому слід зауважити, що в іспанській регіоналізованій політичній системі, яка характеризується асиметричним статусом територій, саме ці дві області користуються найширшими автономними правами.

 

У Великобританії після активної фази деволюції – автономізації Шотландії та Уельсу – виявилася тенденція до поступового розширення представництва націоналістичних партій у парламентах (асамблеях) цих регіонів.

 

В Італії 1990-х рр. регіоналістські рухи активізувалися на Півночі країни. В умовах децентралізованого унітарного устрою вони вимагали розширення власної бюджетної бази розвинених регіонів, а у перспективі – навіть федералізації державного устрою. У даному разі зростання популярності ідеї федералізації експерти схильні пов’язувати із так званим «регіональним парадоксом»: регіоналізація ще у 1940-х рр. відбулася без належного матеріального та ресурсного забезпечення[7].

 

Загалом, враховуючи неоднозначні наслідки регіоналізації в європейських країнах, так і не був ухвалений розроблений Радою Європи проект Європейської хартії регіонального самоврядування. Даний документ встановлював поняття регіонального самоврядування, повноваження органів регіонального самоврядування, а також їхні права (у тому числі в галузі міжрегіонального співробітництва)[8]. І це при тому, що проект передбачав право будь-якої країни-члена Ради Європи на адаптацію  застосування а також визначав засади здійснення адміністративного нагляду за їх діяльністю органів регіонального самоврядування з боку держави.

 

Список використаних джерел

1. Бабінова О. О. Державна регіональна політика і регіональний розвиток: сучасні реалії України та європейський досвід. / О. О. Бабінова. – К.: Фенікс, 2011. – 268 с.
2. Брасслофф О. Ельдорадо: міф і реальність федералізму та субсидіарності в іспанському контексті. / О. Брасслофф. // Глобалізація. Регіоналізація. Регіональна політика. / І. Ф. Кононов (наук. ред. і уклад.). – Луганськ: Альма-матер; Знання, 2002. – С. 431-461.
3. Данилишин Б. Регионализм в Украине: реальность и перспективы. / Б. Данилишин. // Зеркало недели. – 2012. – 16 июня. – № 22 (70). – С. 4.
4. Жук В. Напрями розвитку та зміцнення управлінського потенціалу органів місцевої влади. / В. Жук. // НІСД / Електронний ресурс. Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/Juli08/01.htm
5. Журек Л. Доходи територіальних одиниць самоврядування та система податків. / Л. Журек. // Узагальнення польського досвіду місцевого самоврядування та перспективні напрямки розвитку самоврядування в Україні. / Упоряд. Т. Шамайда, О. Дмитренко. – К.: Аг-во «Україна», 2001. – С. 29-40.
6. Лациба М. В. Як територіальна громада може впливати на вирішення питань місцевого значення. / М. В. Лациба, В. В. Бондаренко. – К.: УНЦПД, 2007. – 108 с.
7. Матей Б. Пропозиції щодо нової адміністративно-територіальної організації / Б. Матей, Х. Штірбець // Всесвітня служба Радіо Румунія. Українська редакція / Електронний ресурс. Режим доступу: http://www.rri.ro/art.shtml?lang=12&sec=99&art=142752