"Проекти концепції сталого розвитку України: можливість їх вдосконалення та застосування". Аналітична записка

Нова парадигма розвитку суспільства, що отримала назву «сталий розвиток» (sustainable development), була розроблена за результатами аналізу причин катастрофічної деградації оточуючого природного середовища в масштабах біосфери та пошуку шляхів подолання загроз довкіллю та здоров’ю людини. Сталий розвиток визначається як форма взаємодії суспільства і природи, при якій забезпечується виживання людства та збереження навколишнього середовища, нинішні покоління забезпечують свої життєві потреби, не позбавляючи майбутні покоління можливості також задовольняти власні потреби.

 

Україна офіційно підтримала ряд міжнародних рішень щодо сталого розвитку, таких як «Повістка дня на XXI століття»[1] (Ріо-де-Жанейро, 1992), Декларація Тисячоліття ООН[2] (2000), Йоханессбурзька декларація[3] та План реалізації рішень Всесвітнього саміту ООН зі сталого розвитку[4] (Йоганнесбург, 2002 рік), «Майбутнє, якого ми прагнемо»[5] (Ріо-де-Жанейро, 2012), проте досі не має загальнонаціонального плану практичного впровадження ідей сталого розвитку у життя. Важливою причиною такого стану речей є відсутність до цього часу затвердженої національної стратегії сталого розвитку та плану дій з її реалізації, і навіть концепції, а також відсутність імплементації у чинному законодавстві положень міжнародних документів і угод у даній сфері.

 

Сталий розвиток вже є основою формування політик країн ЄС та багатьох інших країн світу, у тому числі пострадянських, таких як Республіка Білорусь, Киргизстан, Узбекистан, Казахстан та інших, де прийняті національні стратегії сталого розвитку, впроваджуються механізми зеленої економіки. Україна, таким чином, опиняється осторонь загальновизнаного світовою спільнотою курсу розвитку.

 

За роки незалежності в Україні було здійснено кілька спроб створити та затвердити на законодавчому рівні Концепцію сталого розвитку країни, жодна з яких не увінчалась успіхом. Жодної законотворчої ініціативи щодо впровадження проекту стратегії сталого розвитку України не було зареєстровано.

 

Запропоновані проекти Концепції відображені у таких офіційних документах:

 

1. Проект Закону про Концепцію сталого розвитку України[6] (№ 3234 від 25.04.2001), заслухано на засіданні Верховної Ради України 07.03.2002 р. та не прийнято.

 

2. Проект Закону про Концепцію переходу України до сталого розвитку[7] (№ 3234-1 від 19.12.2001), заслухано на засіданні Верховної Ради України 07.03.2002 р. та не прийнято.

3. Проект Постанови про Концепцію переходу України до сталого розвитку[8] (№ 5749 від 02.07.2004), питання розглянуто на засіданні Верховної Ради України, проект не підтримано (06.10.2005)

Крім того є проекти концепцій, котрі не дійшли до стадії проекту закону. Серед них слід відмітити ще один «Проект Концепції переходу України до сталого розвитку», який був розроблений НАН України та направлений до Кабінету Міністрів України у 2012 році.

 

У Концепції сталого розвитку України (проект Закону № 3234 від 25.04.2001, ініціатор законопроекту Єхануров Ю. І., Кабінет Міністрів України) визначено принципи (9 пунктів), на яких сталий розвиток України базується та сформульовано такі цілі сталого розвитку України:

- економічне зростання;

- збереження довкілля;

- охорона здоров’я;

- дотримання справедливості;

- стале використання природних ресурсів;

- розвиток освіти;

- участь у формуванні глобальної системи екологічної безпеки.

 

У законопроекті наголошується, що «забезпечення сталого розвитку є … стрижнем формування національної безпеки на основі своєчасного запобігання виникненню потенційних загроз». Наведено перелік внутрішніх (14 пунктів) та зовнішніх (9) потенційних загроз сталому розвитку, для оцінки перших пропонується встановлювати порогові значення відповідних індикаторів.

 

Визначено національні пріоритети забезпечення сталого розвитку України (4), серед яких «розроблення правової бази переходу на принципи сталого розвитку та визначення його індикаторів».

 

Подано детальний перелік завдань сталого розвитку країни відповідно до національних пріоритетів. Перелік представлений ієрархічною схемою, де завданнями першого порядку визначені:

а) щодо екологізації суспільних відносин та збереження середовища життя людини - діяльність, спрямована на реалізацію права громадян на безпечне для життя довкілля. Напрями вказаної діяльності поділені на упереджувальні заходи (17) та заходи прямої дії (9).

б) щодо соціальної складової сталого розвитку – створення умов для повного здійснення громадянами права на працю, гарантування рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності, встановлення пенсій, інших соціальних виплат, які могли б забезпечити високий рівень життя. У рамках цього завдання наведено перелік першочергових заходів у галузі соціальної політики (13), галузі освіти і виховання (9), галузі науки і техніки (4), галузі охорони здоров’я та санітарно-епідемічної безпеки населення (3), сфері участі різних кіл громадськості у справах розвитку держави (4).

в) щодо інтеграції екологічної політики в стратегію економічних реформ – діяльність, спрямована на здійснення структурної перебудови у сфері матеріального виробництва. У рамках цього завдання наведено перелік першочергових заходів у сфері підприємництва (3), сфері промисловості і транспорту (4), аграрній сфері (5), сфері енергетики (6).

 

У проекті Концепції запропоновано засоби та механізми переходу до сталого розвитку. Серед таких засобів на державному рівні передбачається «запровадження моніторингу сталого розвитку, основним завданням якого є збирання, вивчення і підготовка інформації для аналізу показників, що визначають якість життя і природних ресурсів, … а також стан економіки, довкілля…». Конкретним механізмом досягнення цього визначено «розвиток державної системи моніторингу довкілля, запровадження моніторингу сталого розвитку через встановлення відповідних індикаторів, інформація щодо яких щороку подається у Національній доповіді про стан навколишнього природного середовища».

 

На регіональному рівні передбачається розроблення проектів програм соціально-економічного розвитку територій, формування місцевих бюджетів з урахуванням пріоритетності цілей і завдань сталого розвитку, реалізація комплексу заходів збалансованого розвитку регіонів. На місцевому рівні наголошується на доцільності активної співпраці органів місцевого самоврядування і громадськості з питань розроблення місцевих програм сталого розвитку та необхідності спрямування основних зусиль на забезпечення сталого розвитку населених пунктів.

 

Першочерговою вимогою для здійснення переходу до сталого розвитку країни є розроблення Національної стратегії сталого розвитку України, а також системи інших програмних і прогнозних документів: коротко-, середньо- та довгострокових прогнозів, основним компонентом яких будуть прогнози зміни стану довкілля та окремих екосистем у процесі провадження господарської діяльності, а також короткострокових прогнозів і програм галузевого, регіонального та державного рівнів.

 

У проекті Концепції наголошується, що перехід України до сталого розвитку – це складний і довготривалий, багатоетапний процес. Обґрунтовано три етапи переходу країни до сталого розвитку та зазначені першочергові завдання для успішного подолання першого етапу переходу.

 

Концепція має характер ескізу програмного документу, який вже має всі необхідні компоненти, але описаний у досить загальних рисах. Недостатньо розроблені інституційні механізми впровадження та контролю переходу до сталого розвитку.

 

Концепція переходу України до сталого розвитку (проект Закону № 3234-1 від 19.12.2001, ініціатори законопроекту народні депутати України III скликання Самойленко Ю. І. та Хазан В. Б.) відрізняється від попередньої Концепції сталого розвитку України за структурою. На початку документу наведені визначення основних термінів, які використовуються. У наступному розділі обґрунтовано передумови переходу України на шлях сталого розвитку. У третьому розділі визначено принципи, мету та пріоритети сталого розвитку України окремо на державному та регіональному рівнях. Передбачається запровадження моніторингу сталого розвитку на державному та регіональному рівнях, основним завданням якого є підготовка та узагальнення інформації щодо індикаторів сталого розвитку. 

 

Основна частина Концепції присвячена розгляду пріоритетних напрямків розвитку та визначенню першочергових завдань у таких сферах:

- ефективне та збалансоване використання природно-ресурсного потенціалу;

- основні засади реформування економіки в контексті сталого розвитку;

- соціальна сфера;

- освіта, наука та культура.

 

У Концепції вказується на необхідність розробки Національної стратегії сталого розвитку України, прогнозів, основним компонентом яких будуть зміни природно-ресурсного потенціалу, довкілля та окремих екосистем у процесі господарської діяльності, а також програм галузевого, регіонального та державного рівнів. Серед конкретних рекомендацій запропоновано інституційні удосконалення, які необхідно здійснити в рамках адміністративної реформи з метою впровадження державної політики сталого розвитку, а саме призначити відповідальних осіб з питань сталого розвитку у Міністерствах та інших органах центральної виконавчої влади, в органах виконавчої влади на обласному та місцевому рівні.

 

Важливим моментом Концепції є твердження про необхідність впровадження індикаторів сталого розвитку – доступних для обрахування показників соціального, екологічного та економічного стану держави або її конкретного регіону, які дають змогу оцінити інтенсивність просування на шляху сталого розвитку. Пропонується затверджувати перелік індикаторів Національною комісією сталого розвитку України (якої на даний час в Україні не існує).

 

У прикінцевих положеннях Концепції наведено короткий опис трьох етапів переходу України до сталого розвитку, який не має принципових відмінностей від попереднього варіанту Концепції.

 

Головним недоліком даного проекту Концепції переходу до сталого розвитку є занадто загальний підхід, відсутність наукового обґрунтування обраного шляху реформування та розроблених хоча б у першому наближенні засобів оцінки його ефективності.

 

Концепція переходу України до сталого розвитку (проект Постанови № 5749 від 02.07.2004, ініціатор законопроекту народний депутат України IV скликання Ландик В. І.) є цікавим документом, який значно відрізняється від попередніх проектів. Концепція є добре структурованим документом, що містить не тільки основні теоретичні положення, але й ряд конкретних пропозицій, також запропоновано перелік індикаторів для оцінки досягнення кожної із задекларованих цілей розвитку. В той же час Концепція має дещо ідеалістичний характер.

 

В проекті слабко представлена прогностична частина, не зроблено порівняння та наукове обґрунтування саме такого, а не інакшого способу вирішення поставленої мети. Стратегічною метою Концепції названа «ідея», а не досягнення, встановлення чи реалізація, наприклад, проте «концепція» за визначенням і є вираженням ідеї, задумом, трактовкою. Як індикатори запропоновані показники, частина з яких не є показниками саме сталого розвитку, а є застарілими показниками економічного зростання за сировинною моделлю. В запропонованій системі індикаторів враховано розробки та рекомендації ООН, а також досвід ЄС та США в цій галузі, що є позитивним моментом, звісно. Проте, система індикаторів сталого розвитку України повинна відповідати специфіці реальних можливостей нашої держави і суспільства, насамперед фінансових, ресурсних, науково-технічних тощо, та віддзеркалювати національні цінності та інтереси. Серед стратегічних цілей і взагалі у тексті Концепції відсутнє згадування про національну безпеку, що є неприпустимим для програмного документу розвитку країни.

 

Вбачається, що головним недоліком даного проекту є спроба поєднати в одному документі елементи концепції та стратегії. Тому концептуальна частина має деякі прогалини, а частина пропозицій та оцінок недостатньо деталізована та обґрунтована.

 

У 2012 році від НАН України до Кабінету Міністрів України був направлений «Проект Концепції переходу України до сталого розвитку», а також «Інтегрований варіант проекту Національної стратегії сталого розвитку України», де запропоновано 9 стратегічних цілей і 123 першочергові пріоритетні завдання переходу до сталого розвитку[9]. Також запропоновано 152 пріоритетні вектори переходу до сталого розвитку шляхом структуризації секторальних політик. Проте взагалі не запропоновано жодних індикаторів (показників) сталого розвитку.

 

У зазначеному проекті враховано недоліки структури попередніх спроб створення Концепції сталого розвитку України, проте наявний ряд істотних прогалин. Так, дана Концепція містить розділи:

1. Основні проблеми, на вирішення яких спрямована Концепція – подано опис;
2. Мета та принципи сталого розвитку України – подано опис;
3. Цілі та шляхи (завдання) переходу України до сталого розвитку – подано опис;
4. Механізми (способи) переходу України до сталого розвитку – подано загальні міркування щодо механізмів переходу;
5. Етапи переходу до сталого розвитку – подано опис;
6. Очікувані результати – за змістом цей розділ слід було б назвати «Вигоди та блага, які чекають на Україну після переходу до сталого розвитку»;
7. Оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів – подано заголовок розділу, по суті питання не розкрито.

У даному проекті не приділено достатньої уваги прогнозуванню, аналізу сучасного стану та потенціалу країни, а також можливості контролю та оцінювання ефективності пропонованих заходів на основі моніторингу індикаторів сталості розвитку.

 

У вересні 2000 року Україна серед 189 країн-членів ООН приєдналась до Декларації Тисячоліття ООН, у якій визначено глобальні Цілі розвитку Тисячоліття до 2015 року. У 2003 році під час Генеральної Асамблеї ООН Президент України Леонід Кучма передав Генеральному Секретареві ООН аналітичну доповідь “Цілі Розвитку Тисячоліття: Україна”, де серед основних цілей було вказано «сталий розвиток довкілля». Попри окремі заходи, направлені на запровадження елементів економічного механізму природокористування, багатоаспектне питання сталого розвитку не знайшло вирішення через відсутність стратегії.

 

У 2003 році Кабінетом Міністрів України з метою виконання домовленостей у рамках підсумкових документів, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку (Йоганнесбург, 2002 рік) було затверджено Комплексну програму реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003-2015 роки (Постанова від 26 квітня 2003 р. № 634)[10], а її реалізацію було установлено одним із пріоритетних напрямів діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади. Проте, у 2011 році Постановою Кабінету Міністрів України від 22 червня 2011 р. № 704[11] зазначену вище Комплексну програму було закрито.

 

На Конференції ООН зі сталого розвитку «Ріо+20» (Ріо-де-Жанейро, 2012), де Україна була представлена офіційною делегацією на чолі з Міністром екології та природних ресурсів України Е. А. Ставицьким, основними темами для обговорення були зелена економіка в контексті сталого розвитку і подолання бідності та інституційні умови для сталого розвитку. На Конференції був ухвалений підсумковий документ «Майбутнє, якого ми прагнемо», у якому була підтверджена прихильність країн-учасників меті, прийнятій на Всесвітньому саміті зі збалансованого розвитку у 2002 році: курсу на сталий розвиток і на забезпечення побудови економічно, соціально та екологічно збалансованого майбутнього для нашої планети, для нинішнього і майбутніх поколінь. Країни домовилися протягом наступних трьох років (до 2015 року) виробити цілі сталого розвитку. До теперішнього часу не було прийнято жодного програмного документа щодо реалізації на національному рівні зобов‘язань, взятих Україною на підставі рішень, прийнятих на Конференції ООН зі сталого розвитку «Ріо+20».

 

Таким чином, Україна опиняється осторонь загальносвітового вектору розвитку на засадах сталості та, окрім цього, зазнає іміджевих втрат на міжнародній арені через невиконані зобов‘язання. Ситуація ускладнюється тим, що сьогодні в структурі органів державної влади відсутній орган чи структура або підрозділ, які б мали опікуватися питаннями сталого розвитку та виконанням Україною взятих на себе щодо цього зобов’язань, а створені раніше органи були ліквідовані. Так у 2001-2003 рр. в структурі Апарату РНБО України існувало Управління стратегії сталого розвитку, у 1997-2003 рр. існувала Національна комісія сталого розвитку при Кабінеті Міністрів України, у 2003-2013 рр. при Кабінеті Міністрів України існував консультативно-дорадчий орган – Національна рада зі сталого розвитку, у 2009-2010 рр. існував консультативно-дорадчий орган при президенті України – Національна рада з питань науки, інновацій та сталого розвитку.

 

Після підписання 21 березня 2014 року політичної частини Угоди про асоціацію з ЄС [12] для України ще гостріше постає питання щодо визначення орієнтирів і пріоритетів розвитку країни та прийняття національної стратегії сталого розвитку у найкоротші строки.

 

Висновки та пропозиції

Теоретичних напрацювань та проектів концепцій достатньо, щоб в короткі терміни розробити прийнятний варіант концепції сталого розвитку. В той же час, проблема інституційного оформлення курсу переходу України до сталого розвитку залишається актуальною.

 

Основними питаннями, на які необхідно звернути увагу при доопрацюванні концепції, є:

- обґрунтування передумов та етапів переходу України до сталого розвитку, а також першочергових завдань для успішного подолання першого етапу переходу;

- визначення пріоритетів, мети та принципів сталого розвитку України окремо на державному та регіональному рівнях;

- впровадження індикаторів сталого розвитку – доступних для обрахування показників соціального, екологічного та економічного стану держави або її конкретного регіону, які дають змогу оцінити поступ до сталого розвитку;

- досягнення відповідності між стратегічними цілями національної безпеки України та шляхами впровадження сталого розвитку.

 

Вбачається доцільним відновлення Національної ради із сталого розвитку України або створення іншої міжвідомчої групи для координації розробки та впровадження концепції, а в подальшому і національної стратегії сталого розвитку України у складі експертів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства соціальної політики України, НАН України, Національного інституту стратегічних досліджень, інших Міністерств та відомств. У зв’язку зі зволіканням у стратегічно важливому для країни питанні було б доцільно закріпити указом Президента України виконавців та конкретні терміни виконання цього завдання.

 

З огляду на викладене вважали б за доцільне запропонувати:

 

1. Кабінету Міністрів України розглянути питання щодо можливостей відновлення роботи Національної ради із сталого розвитку України або створення й забезпечення діяльності іншої міжвідомчої групи для координації розробки та впровадження концепції, а в подальшому і національної стратегії сталого розвитку України.

 

2. Міністерству економічного розвитку і торгівлі, Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Міністерству фінансів, Міністерству екології та природних ресурсів, Міністерству соціальної політики, НАН України, Національному інституту стратегічних досліджень, місцевим органам влади започаткувати роботи з:

- обґрунтування передумов та етапів переходу України до сталого розвитку, а також першочергових завдань для успішної реалізації завдань першого етапу;

- визначення та формулювання пріоритетів, мети та принципів сталого розвитку України окремо на державному та регіональному рівнях та їх погодження й затвердження в установленому порядку; розробки та впровадження індикаторів сталого розвитку – доступних для обрахування показників соціального, екологічного та економічного стану держави або її конкретного регіону;

- напрацювання пропозицій з метою досягнення відповідності та гармонії між стратегічними цілями з забезпечення національної безпеки України та підходами щодо впровадження механізмів сталого розвитку в Україні.

 

Відділ екологічної та техногенної безпеки

(О. О. Мартюшева)