Анотація
Проаналізовано стан функціонування і розвитку державної системи моніторингу довкілля та її відповідність сучасним вимогам. Досліджено проблемні питання недостатньої ефективності цієї системи в частині взаємодії суб’єктів моніторингу довкілля, їх завдань і основних принципів організації. Запропоновано пріоритетні напрями державної екологічної політики щодо створення ефективної системи моніторингу довкілля в контексті Стратегії національної безпеки України, Коаліційної Угоди та Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
СТВОРЕННЯ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ МОНІТОРИНГУ ДОВКІЛЛЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ І ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
Функціонування ефективної системи моніторингу довкілля є невід’ємною складовою державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, спрямованої на забезпечення конституційного права громадян на безпечне середовище існування. Основною метою проведення моніторингу довкілля є збирання, збереження та обробка достовірної та оперативної інформації, необхідної для розробки заходів із попередження та зменшення негативних наслідків змін стану навколишнього середовища. Важливість створення ефективної системи моніторингу довкілля набуває особливого значення в контексті реформ у сфері управління та охорони довкілля відзначено необхідність координації діяльності органів виконавчої влади для гармонізації законодавства та ефективного моніторингу довкілля. Крім того, незадовільний стан моніторингу довкілля визначено як загрозу національній безпеці в екологічній сфері у Стратегії національної безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 26 травня 2015 року № 287/2015 [1].
1. Стан функціонування і розвитку державної системи моніторингу довкілля
Державна система моніторингу довкілля є інтегрованою інформаційною системою, що має здійснювати збирання, збереження та оброблення екологічної інформації для відомчої та комплексної оцінки і прогнозу стану природного середовища, біоти та умов життєдіяльності, вироблення обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних соціальних, економічних та екологічних рішень на всіх рівнях державної виконавчої влади, удосконалення відповідних законодавчих актів, а також виконання зобов’язань України з міжнародних угод, програм, проектів і заходів [2].
В сучасних умовах державна система моніторингу довкілля налічує 11 суб’єктів верхнього рівня включаючи Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Державну службу України з надзвичайних ситуацій (ДСНС), Державне агентство України з управління зоною відчуження, Державну санітарно-епідеміологічну службу України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державну службу геології та надр України тощо.
Суб’єкти системи моніторингу мають забезпечувати проведення моніторингу за якістю атмосферного повітря, станом вод суші, прибережних вод, земель і ґрунтів, показниками біологічного різноманіття, розповсюдженням ендогенних та екзогенних геологічних процесів, поводженням з відходами, фізичними факторами впливу. Функціонування державної системи моніторингу довкілля має здійснюватися на трьох рівнях, що розподіляються за територіальним принципом і включають загальнодержавний, регіональний і локальний рівні.
Наявна система моніторингу довкілля базується на реалізації розподілених функцій її суб’єктами і складається з підпорядкованих їм підсистем. Кожна підсистема на рівні окремих суб’єктів системи моніторингу має свою структурно-організаційну, науково-методичну та технічну бази.
Спостереження за станом довкілля та факторами впливу на нього в системі моніторингу має відбуватися одночасно в декількох відомчих мережах спостережень. Однак нині відомчі мережі моніторингу довкілля практично не узгоджені між собою, що призводить до дублювання спостережень. Крім того, сучасний стан організації спостережень за станом довкілля та аналізу результатів не забезпечує необхідні інформаційні потреби системи моніторингу. При цьому більшість спостережень і визначення показників забруднення проводяться за різними методами із застосуванням застарілих методик на обладнанні, що не відповідає сучасним технічним.
Україна є стороною багатьох міжнародних двосторонніх та багатосторонніх угод і конвенцій, імплементація яких потребує використання об’єктивної інформації про стан довкілля та прогнозування динаміки його змін. Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (УПА), наша держава взяла на себе зобов’язання поступово наблизити своє законодавство до законодавства ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища з урахуванням Директив, що вказані у Додатку ХХХ Угоди. Зокрема, імплементація Директиви 2008/50/ЄС Європейського Парламенту та Ради «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи» та Директиви 2004/107/ЄС Європейського Парламенту та Ради «Про миш’як, кадмій, ртуть, нікель та поліциклічні ароматичні вуглеводні у атмосферному повітрі» вимагає визначення зон та агломерацій і встановлення системи оцінки якості атмосферного повітря відносно забруднювачів [3].
Враховуючи необхідність адаптації вітчизняного природоохоронного законодавства до директив ЄС відповідно до УПА треба відмітити, що існуючі в нашій державі мережі спостережень побудовані без урахування рекомендацій Європейської економічної комісії ООН в частині створення Європейської мережі інформації про стан довкілля і тому не спроможні проводити оцінку основних параметрів довкілля відповідно до Директив ЄС.
Оцінюючи сучасний стан системи моніторингу довкілля слід відзначити, що вкрай недостатнім є організація та проведення моніторингу забруднення навколишнього середовища на промислових та енергетичних підприємствах. Незважаючи на те, що в Європейському Союзі постійний моніторинг довкілля на підприємствах, що становлять підвищену екологічну небезпеку, є обов’язковим, в нашій державі останніми роками він поступово згортався. Крім того, власники промислових підприємств не зацікавлені у проведенні екологічного моніторингу і відшкодуванні збитків, нанесених в результаті забруднення довкілля.
В сучасних умовах функціонування значної кількості промислових підприємств, що споживають величезні обсяги природних ресурсів і забруднюють навколишнє середовище, відбувається без обов’язкового проведення стратегічної екологічної оцінки, що надало б можливість адекватно оцінити збитки, завдані довкіллю.
Разом з тим можна відмітити, що суб’єктами системи моніторингу отримано значний масив даних про стан навколишнього середовища та джерел його забруднення. Однак через відсутність стандартизованих форматів збереження отриманих результатів спостережень у відомчих базах даних можливості їх використання в єдиній системі моніторингу значно ускладнені. Суттєво обтяжує процес обробки та аналізу вкрай недостатній рівень використання сучасних технологій геоінформаційних систем і дистанційного зондування Землі для отримання та представлення екологічної інформації.
2. Актуальні проблеми функціонування державної системи моніторингу довкілля
Серед нагальних проблем функціонування системи моніторингу довкілля можна відмітити відсутність ефективного управління і недостатній рівень координації під час проведення моніторингових робіт на державному рівні, що має забезпечувати спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки.
Треба відзначити, що внаслідок адміністративної реформи у 2013 р. Міністерство екології та природних ресурсів України як спеціально уповноважений орган фактично втратило свої територіальні підрозділи через їх передавання до складу місцевих органів виконавчої влади. При цьому вказані підрозділи зазнали скорочення і були переведені на фінансування з місцевих бюджетів, що призвело до значного зниження ефективності функціонування державної системи моніторингу довкілля та ускладнення імплементації державної екологічної політики через брак об’єктивної інформації про стан довкілля.
Технічне оснащення державної системи моніторингу довкілля з упевненістю можна охарактеризувати як морально і фізично застаріле, що не забезпечує вимірювання необхідного комплексу показників, автоматизованого збирання, зберігання та оперативного надання інформації основним споживачам. Значно ускладнює ситуацію проблеми з упровадженням у практику екологічного моніторингу технологій геоінформаційних систем і дистанційного зондування Землі, а також відсутність сучасних систем отримання інформації з супутникових метеорологічних систем.
Понизився також статус спеціально уповноваженого органу у сфері запобігання і реагування на надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру, який із Міністерства надзвичайних ситуацій України реформовано в Державну службу України з надзвичайних ситуацій, підпорядковану Міністерству внутрішніх справ України.
Погіршенню ефективності системи моніторингу довкілля останніми роками також сприяло зниження статусу державної гідрометеорологічної служби, яку за десять років із урядового органу державного управління в системі Міністерства екології та природних ресурсів України було перетворено спочатку в департамент Міністерства надзвичайних ситуацій, а потім в Гідрометцентр у складі Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
Слід зазначити, що необхідність удосконалення державної системи моніторингу довкілля обумовлюється зовнішньополітичним курсом України на європейську інтеграцію та визнається цілим рядом документів стратегічного характеру. Зокрема, відповідні положення щодо розвитку системи моніторингу довкілля присутні в Основних засадах державної екологічної політики України на період до 2020 р. [5]. Серед інших завдань Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 26 травня 2015 р. № 287/2015, передбачає створення ефективної системи моніторингу довкілля (п. 4.14). Указом Президента України від 25 квітня 2013 р. введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні» [4].
Наближення вітчизняного законодавства до законодавства ЄС у сфері охорони довкілля відповідно до глави 6 та Додатку ХХХ УПА передбачає виконання визначених зобов’язань, що стосуються ефективного моніторингу навколишнього середовища. Зокрема, Директива № 2003/87/ЄС «Про встановлення схеми торгівлі викидами парникових газів у рамках Співтовариства» в частині адаптації до змін клімату та захисту озонового шару передбачає створення в Україні системи моніторингу, звітності, здійснення перевірок і належного впровадження, а також процедури консультацій з громадськістю. Ця система має бути впроваджена в нашій державі протягом 2 років з дати набрання чинності УПА [3].
Враховуючи положення Додатку ХХХ УПА стосовно якості атмосферного повітря відповідно до Директиви № 2008/50/ЄС «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи» в Україні протягом 5 років з дати набрання чинності УПА необхідно забезпечити встановлення системи оцінки якості атмосферного повітря відносно його основних забруднювачів, оскільки наявна система за технічним оснащенням не відповідає вимогам ЄС.
В частині промислового забруднення та техногенних загроз відповідно до Директиви № 2010/75/ЄС «Про промислові викиди (всеохоплююче запобігання і контроль забруднень)» передбачено встановлення в нашій державі інтегрованої дозвільної системи, механізму моніторингу відповідності та встановлення граничних значень викидів від спалювання, що має здійснюватися за стандартами ЄС. Нині моніторинг забруднення довкілля промисловими підприємствами в Україні перебуває на недостатньому рівні і потребує серйозного вдосконалення в частині його розширення та оперативного надання найбільш повної та достовірної інформації відповідно до УПА.
Зобов’язання України відповідно до Додатку ХХХ УПА у сфері забезпечення якості води та управління водними ресурсами у відповідності до Директиви № 2007/60/ЄС «Про оцінку та управління ризиками затоплення» передбачають проведення попередньої оцінки ризиків і підготовку відповідних карт загроз та ризиків затоплення [3]. Ці заходи мають здійснюватися на основі даних гідрометеорологічних спостережень і мають бути впроваджені протягом 4 і 6 років з дати набрання чинності УПА.
Очевидно, що сучасний стан державної системи моніторингу довкілля не дозволяє забезпечити ефективну імплементацію положень природоохоронних Директив ЄС в національну екологічну політику відповідно до УПА. Для ефективного виконання функцій державна система моніторингу довкілля має спиратися на визначені регуляторні вимоги щодо відповідальності визначених суб’єктів, обґрунтування програм і регламентів моніторингу, а також критерії безпеки навколишнього середовища. Ця система має забезпечувати об’єктивний аналіз впливів за результатами об’єктових програм моніторингу і контролю, а також надавати результати аналізу динаміки зміни основних складників довкілля у просторі і часі з урахуванням фонових даних забруднення.
Нині в Україні програми моніторингу формуються здебільшого за відомчими ознаками щодо оцінки стану окремих компонентів довкілля включаючи атмосферне повітря, водні та земельні ресурси. В умовах реформування системи державного управління, основними суб’єктами системи моніторингу залишаються Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Міністерство охорони здоров’я України та інші. Однак жодне із цих відомств через обмеженість власних функціональних можливостей не може ефективно виконувати функцію управління державною системою моніторингу довкілля.
Висновки
- Розробка ефективної системи моніторингу довкілля відповідає європейським і світовим підходам до екологічного управління, в тому числі вимогам і директивам Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом. Створення такої системи значно розширить можливості міжнародної співпраці України у галузі охорони навколишнього природного середовища та сприятиме приведенню стану довкілля у відповідність до європейських і світових вимог.
- Незадовільний стан моніторингу довкілля визначено як загрозу національній безпеці в екологічній сфері у Стратегії національної безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 26 травня 2015 р. № 287/2015. Сучасний стан державної системи моніторингу довкілля не відповідає сучасним вимогам і не дозволяє ефективно виконувати завдання, що поставлені перед нею. Нині в Україні відсутня цілісна система моніторингу довкілля, певним чином функціонують лише відомчі мережі, що вирішують вузькопрофільні завдання управління.
- Система моніторингу довкілля як важлива складова системи державного управління у сфері екологічної безпеки та формування державної політики сталого розвитку, виконання міжнародних зобов’язань України у природоохоронній сфері потребує кардинального удосконалення особливо в частині запровадження сучасних технологій геоінформаційних систем і дистанційного зондування Землі. Першочерговим завданням є організація автоматизованого моніторингу навколишнього середовища, що ґрунтується на створенні і застосуванні комп’ютерних технологій оперативного збирання, оброблення та передавання даних від великої кількості віддалених та розподілених на значній території об’єктів.
- Серед основних причин неефективного функціонування державної системи моніторингу довкілля можна виділити недосконалість нормативно-правового забезпечення, низький рівень координації діяльності суб’єктів моніторингу довкілля, вкрай недостатні обсяги фінансування, а також застарілу приладово-технічну базу суб’єктів екологічного моніторингу.
- Неефективність системи моніторингу довкілля обумовлює необхідність розробки і затвердження Концепції реформування державної системи моніторингу довкілля на основі інтеграції об’єктових, відомчих і регіональних складових у єдину систему, а також її удосконалення шляхом запровадження та використання сучасних геоінформаційних та комунікаційних технологій для автоматизації процесів збирання, обробки та аналізу результатів спостережень.
- Значний потенціал щодо можливостей розбудови ефективної системи моніторингу довкілля в Україні має гідрометеорологічний центр, за умови надання йому відповідного статусу Державного агентства чи Державної служби з гідрометеорології та моніторингу довкілля в системі Міністерства екології та природних ресурсів України.
Пропозиції
Враховуючи нагальну необхідність удосконалення державної екологічної політики в частині створення ефективної системи моніторингу довкілля уявляється доцільним рекомендувати:
Раді національної безпеки і оборони України:
- здійснити аналіз стану виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 квітня 2013 року «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні», затвердженого Указом Президента України від 18 жовтня 2013 року № 572/2013;
- розглянути питання щодо проведення із залученням ООН, ОБСЄ моніторингу основних компонентів довкілля (атмосферне повітря, водних і земельних ресурсів) в зоні військового конфлікту на Сході України з метою зниження екологічних ризиків для життєдіяльності населення і деградації довкілля;
Кабінету Міністрів України:
- відповідно до положень Угоди про асоціацію України з ЄС ужити заходів щодо встановлення системи оцінки якості атмосферного повітря відносно забруднювачів атмосферного повітря відповідно до Директиви № 2008/50/ЄС «Про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи»;
- ужити заходів щодо створення системи моніторингу, звітності, здійснення перевірок і належного впровадження, а також процедури консультацій з громадськістю відповідно до Директиви № 2003/87/ЄС «Про встановлення схеми торгівлі викидами парникових газів у рамках Співтовариства»;
- розглянути питання щодо утворення та підпорядкування Гідрометцентру Міністерству екології та природних ресурсів України з наданням відповідних повноважень в частині реалізації державної політики у сфері гідрометеорологічної діяльності та моніторингу навколишнього природного середовища;
- відповідно до Директиви № 2010/75/ЄС «Про промислові викиди (всеохоплююче запобігання і контроль забруднень)» розробити порядок проведення моніторингу навколишнього природного середовища підприємствами та організаціями, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану довкілля;
- спільно з обласними державними адміністраціями визначити напрями формування і реалізації проектів щодо запровадження автоматизованих засобів моніторингу довкілля;
Кабінету Міністрів України, Міністерству екології та природних ресурсів України:
- на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 квітня 2013 року «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні», уведеного в дію Указом Президента України від 18 жовтня 2013 року № 572, розробити та схвалити концепцію реформування державної системи моніторингу довкілля;
- з метою підвищення ефективності функціонування державної системи моніторингу довкілля актуалізувати перелік її суб’єктів, їх завдання, основні принципи організації та механізми взаємодії;
- на законодавчому рівні здійснити запровадження єдиних підходів до формування суб’єктами державної системи моніторингу довкілля інформаційних ресурсів про стан навколишнього природного середовища, створення та ведення єдиної електронної бази даних про стан природних та техногенних об’єктів, провести уніфікацію методик і обладнання системи моніторингу довкілля відповідно до Угоди про асоціацію України з ЄС;
- забезпечити удосконалення комплексної оцінки та прогнозування змін стану навколишнього природного середовища шляхом використання сучасних геоінформаційних систем, технологій дистанційного зондування Землі, геопросторового аналізу даних, тематичного картографування і прогнозування;
- провести консультації з міжнародними організаціями щодо залучення фінансових і технічних ресурсів для проведення технічного і технологічного переоснащення мереж спостережень за станом довкілля.
Відділ енергетичної та техногенної безпеки
(С. П. Іванюта)
№ 27, Серія «Національна безпека»
Список використаної літератури
- Указ Президента України Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки України». [Електронний ресурс]. − Режим доступу http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015/paran7#n7
- Постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188/98‑ВР «Про основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки». [Електронний ресурс]. − Режим доступу http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/188/98-%D0%B2%D1%80/page
- Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. [Електронний ресурс]. − Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?art_id=246581344&cat_id=223223535
- Указ Президента України Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 квітня 2013 року «Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні». [Електронний ресурс]. − Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/572/2013/paran2#n2
- Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року: Закон України від 21 грудня 2010 року № 2818-VI. [Електронний ресурс]. − Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
- 6. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 577-р «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки». [Електронний ресурс]. − Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/577-2011-%D1%80