"Участь громадськості в державному управлінні: роль недержавних аналітичних центрів". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто особливості діяльності провідних недержавних аналітичних центрів (НАЦ) України щодо залучення громадськості до участі в управлінні державними справами. Зокрема розглянуто їхню діяльність з підвищення політичної та правової компетентності громадян, надання інформаційних і консультаційних послуг населенню, сприяння розвитку територіальних громад і місцевого самоврядування, розвитку координування і співпраці між НАЦ, підтримання становлення в Україні громадянського суспільства.

 

УЧАСТЬ ГРОМАДСЬКОСТІ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ: РОЛЬ НЕДЕРЖАВНИХ АНАЛІТИЧНИХ ЦЕНТРІВ 

 

І. Недержавні аналітичні центри як „інтелектуальний посередник” між владою та суспільством

Демократичний розвиток політичної „системи України потребує розширення свідомої та компетентної участі громадськості у цьому процесі.  У реалізації зазначеного завдання особлива роль належить таким інституціям громадянського суспільства, як недержавні аналітичні центри.

Недержавні аналітичні центри (НАЦ) – це громадські дослідні організації, що здійснюють дослідження головним чином у таких сферах як правова, політична, соціальна, економічна тощо. Серед напрямів діяльності НАЦ, що стосуються проблем участі громадськості в державному управлінні, слід виокремити три ключові:

1) співпраця з органами державної влади та місцевого самоврядування з метою вироблення управлінських рішень згідно з межами компетенції цих органів;

2) підвищення рівня поінформованості населення щодо власних прав і свобод, актуальних проблем соціально-політичного розвитку, а також сприяння реалізації механізмів громадської участі;

3) співпраця між самими НАЦ з метою координування власної діяльності.

 

Серед основних функцій, що виконують НАЦ у демократичних країнах, слід зазначити: формування громадської думки щодо пріоритетів розвитку різних сфер суспільного життя (соціально-економічної, політичної, культурної тощо); надання консультаційних та інформаційних послуг населенню; захист конституційних прав громадян; артикуляція інтересів і потреб громадян. Таким чином, у демократичних країнах НАЦ беруть активну участь у формуванні і реалізації завдань державної політики, виконують роль свого роду „інтелектуального мосту” між владою та суспільством”[1].

У розвинутих країнах світу співпраця влади та НАЦ часто здійснюється на умовах державного замовлення тих чи інших послуг. Це забезпечує створення ефективного взаємозв’язку влади як із суспільством у цілому, так і з окремими об’єднаннями громадян, залежно від масштабу реалізації конкретного завдання державної політики. Головними перевагами надання державною владою у демократичних країнах державних замовлень громадським організаціям є, по-перше, забезпечення інформування громадян щодо основних напрямів державної політики та суспільно-політичних питань взагалі і залучення їх до вирішення цих питань; по-друге, – створення додаткових механізмів легітимації важливих суспільно-політичних рішень у суспільстві. Останнє, у свою чергу, сприяє підвищенню рівня довіри до ініціатив та діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, а також власне інститутів громадянського суспільства.

Розвиток різних форм співпраці органів державної влади з організаціями громадянського суспільства загалом та недержавними аналітичними центрами зокрема цілком відповідає і реалізації євроінтеграційного курсу України. Слід наголосити, що у межах здійснення ініціативи „Східне партнерство” Європейська комісія визначила одним із важливих пріоритетів партнерських відносин розвиток співпраці громадських організацій країн-членів ЄС та країн-партнерів. Задля цього планується проведення щорічного „Форуму громадянського суспільства” (ФГС) в одній із країн-членів або партнерів ЄС. Одним із головних завдань діяльності визначено підтримання діалогу між громадськістю, організаціями громадянського суспільства та урядовими структурами. Особлива увага приділяється підвищенню ролі громадських організацій у формуванні та реалізації тактичних і стратегічних завдань державної політики. Перший Форум громадянського суспільства Східного партнерства відбувся у Брюсселі 16-17 листопада 2009 р. Також Європейська комісія рекомендує проведення перед кожним ФГС відповідних національних Форумів у країнах-учасницях „Східного партнерства”.

ІІ. Діяльність незалежних аналітичних центрів України щодо залучення громадян до участі в державному управлінні

Аналіз діяльності НАЦ України як у цілому, так і щодо окремих її аспектів ускладнюється відсутністю в Україні спеціального реєстру недержавних аналітичних центрів. Відповідно, точна інформація щодо кількості і структурних особливостей загалу НАЦ відсутня. Певні дані щодо них та їхньої діяльності можна отримати на підставі аналізу офіційної інформації щодо кількості громадських організацій у різних сферах суспільно-політичного життя, яка міститься на сайті Державного комітету статистики України в рамках загального Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України. Неповний перелік громадських організацій та їхні вихідні дані є на веб-сайті Міністерства юстиції України. Слід зауважити, що за даними Мін’юсту значний відсоток НАЦ в Україні зареєстровано як благодійні фонди, що пояснюється недосконалістю податкової політики щодо фінансування діяльності громадських організацій взагалі. Значний обсяг інформації щодо діяльності НАЦ міститься на Інтернет-порталі „Мережа аналітичних центрів України”.

Серед найвідоміших незалежних аналітичних центрів загальнонаціонального рівня в Україні можна назвати: Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова (центр Разумкова), Комітет виборців України (КВУ), Лабораторію законодавчих ініціатив, Український незалежний центр політичних досліджень (УНЦПД), Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД), Центр політико-правових реформ, Інститут громадянського суспільства, Фонд „Демократичні ініціативи”, Школу політичної аналітики при Національному університеті „Києво-Могилянська академія” (ШПА при НаУКМА), Київський інститут проблем управління імені Горшеніна тощо. Серед регіональних НАЦ в аналітичній записці розглянуто чотири, зокрема, Дніпровський центр соціальних досліджень (м. Дніпропетровськ), Карпатський центр полінгових досліджень (м. Ужгород), Кіровоградська Асоціація „Громадські ініціативи”, Фонд місцевої демократії у м. Харкові.

Зазначені НАЦ відібрані за такими основними критеріями: тривалий період функціонування; здійснення регулярних інформаційно-аналітичних досліджень з актуальних питань суспільно-політичного розвитку країни; помітна присутність в інформаційному просторі (загальнонаціональному або регіональному); політична незаангажованість; активна інформаційна політика.

Вищенаведені НАЦ здійснюють різні види діяльності щодо залучення громадськості до участі у суспільно-політичному житті. Основними напрямами цієї діяльності є: дослідження громадської думки, підвищення компетентності громадян, розвиток територіальних громад і місцевого самоврядування, налагодження співпраці між громадськими організаціями тощо.

Надання інформаційних і консультаційних послуг населенню у різних сферах суспільного життя здійснюють практично всі розглянуті аналітичні центри, зокрема Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД), заснований у 1994 р. Інститутом відкритого суспільства. Його діяльність спрямована на „створення процедур змістовного діалогу між представниками законодавчої, виконавчої влади та громадськості”[2]. МЦПД здійснено декілька важливих масштабних проектів щодо підвищення обізнаності та рівня участі громадськості у вирішенні суспільно-політичних питань, наприклад: „Розвиток спроможності регіональних НДО з аналізу політики на місцевому рівні”, „Методичний та навчальний супровід регіональних громадських організацій з підготовки громадського лобіювання”. Слід особливо відзначити два масштабні проекти, що здійснювалися протягом 1999‑2007 рр., ‑ це „Голос громадськості” та „Голос громадськості – 2”. Перший етап тривав з 1999 р. до 2002 р. У ньому взяли участь громади чотирьох міст України: Тернополя, Івано-Франківська, Чугуєва та Куп’янська. Головною метою проекту „Голос громадськості” було запровадження механізмів і процедур залучення громадськості до створення ефективної, відповідальної та відкритої влади. Основними завданнями проекту було підвищення ефективності взаємодії між владою та громадськістю з метою поліпшення якості управління у названих містах. Задля реалізації цього завдання було здійснено низку заходів, зокрема, підтримання місцевих громадських організацій, проведення кампаній з інформування населення, забезпечення функціонування центрів з надання послуг.

Другий етап проекту, а саме „Голос громадськості – 2”, було здійснено протягом 2004–2007 рр. у шести містах України: Алчевську, Коломиї, Комсомольську, Луцьку, Макіївці та Чернігові. Під час нього серед інших завдань реалізовано програми з питань надання підтримки місцевим недержавним організаціям (НДО) щодо активного залучення громадськості до суспільно-політичного життя. Основними механізмами і засобами реалізації цього завдання стало створення дорадчих структур при органах місцевого самоврядування, вивчення громадської думки та проведення громадських слухань.

Постійну увагу питанням участі громадськості в управлінні державними та місцевими справами приділяє Український незалежний центр політичних досліджень, який існує з 1991 р. Серед його основних проектів щодо підвищення участі громадськості в державному управлінні можна назвати „Просування політичних прав і свобод в Україні як потреба демократичного суспільного розвитку”.

Інститут громадянського суспільства завершив такі проекти, як: „Земля і право” (1 вересня 2004 р. – 1 вересня 2005 р., здійснювався у Вінницькій та Хмельницькій областях), спрямований на поліпшення доступу громадян до юридичних механізмів реалізації та захисту своїх прав на землю та майно, отримане в процесі роздержавлення та розпаювання майна сільськогосподарських підприємств; „Територіальна реформа: від моделювання до реалізації” (1 листопада 2008 р. – 30 жовтня 2009 р., проект здійснювався у Вінницькій, Сумській, Тернопільській та Херсонській областях разом із Міжнародним фондом „Відродження”, Фондом „Східна Європа” та Швейцарсько-українським проектом „Підтримка децентралізації в Україні”), метою якого було залучення громадян та незалежних експертів до планування і реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні. Ще один проект зазначеної НДО триває – „Громадянська ініціатива на захисті економічних та соціальних прав громадян” (березень 2009 р. – березень 2011 р.). Основним завданням проекту є сприяння захисту економічних та соціальних прав сільського населення у сфері земельних правовідносин.

Важливим інструментом залучення громадян до управління державними та місцевими справами є інформаційне підтримання виборчих прав громадян. Найбільшу увагу цій проблемі приділяє Комітет виборців України (КВУ). КВУ є однією з небагатьох всеукраїнських громадських організацій, яка має розгалужену регіональну мережу, що складається з обласних, районних та міських осередків. КВУ здійснює просвітницьку діяльність щодо особливостей виборчого законодавства та механізмів захисту прав виборців. Відповідна діяльність здійснюється за допомогою роботи громадських приймалень, які створені на базі багатьох регіональних відділень, а також організації інформаційно-просвітницьких кампаній як під час виборчого процесу, так і поза його межами, проведення громадських слухань, зборів, тренінгів, семінарів тощо.

Недержавними аналітичними центрами значна увага приділяється проблемі розвитку територіальних громад та місцевого самоврядування. Зокрема, „Лабораторія законодавчих ініціатив” здійснює проекти щодо сприяння розвитку місцевого самоврядування, що передбачають також організацію таких публічних заходів, як „Взаємодія громадянського суспільства та влади на місцевому рівні”, „Якість місцевого самоврядування: правові та інституційні виклики”, „Нові інструменти реалізації потенціалу місцевого самоврядування в Україні”.

Українські НАЦ приділяють значну увагу проблемам становлення розвинутого громадянського суспільства. Зокрема, існує багато проектів щодо підтримання громадських організацій та забезпечення ефективної співпраці між ними. У цьому контексті слід відзначити центр Разумкова, яким, зокрема, здійснювалися і здійснюються такі програми, як: „Розвиток регіональних аналітичних центрів”, „Активізація структур громадянського суспільства для вибору на користь демократії–2004”, „Неурядові аналітичні центри в Україні: пропозиція і попит”. Певним узагальненням результатів вищенаведеної діяльності УЦЕПД став проект „Неурядові аналітичні центри в Україні: можливості, виклики, перспективи”, матеріали якого розміщені в журналі „Національна безпека і оборона України” № 6, 2007 р.

ІІІ. Діяльність регіональних недержавних аналітичних центрів щодо залучення громадян до участі в державному управлінні

Аналіз діяльності регіональних недержавних аналітичних центрів значно ускладнений слабкістю їхніх інформаційних ресурсів. Серед небагатьох регіональних організацій, які постійно представлені в інформаційному просторі України, можна назвати такі:

1) Дніпровський центр соціальних досліджень, основними напрямами досліджень якого є: моніторинг діяльності місцевих органів державної влади та самоврядування; аналіз діяльності місцевих осередків політичних партій та громадських організацій; особливості взаємодії влади та громадськості; вивчення регіональної громадської думки.

2) Карпатський центр полінгових досліджень здійснює аналіз соціально-економічних процесів на Закарпатті та соціально-політичних орієнтацій різних груп населення цього регіону.

3) Кіровоградська асоціація „Громадські ініціативи” здійснює правозахисну діяльність, приділяє увагу розвитку дієвих громадських ініціатив та місцевого самоврядування, контролю діяльності влади на всіх рівнях, сприянню становленню демократичної виборчої системи та ефективному громадському діалогу. Зокрема, здійснюються підтримка різних громадських ініціатив, роз’яснення норм чинного законодавства з метою захисту прав і свобод громадян.

4) Фонд місцевої демократії у м. Харкові має такі основні програми: політологічні, економічні, юридичні дослідження.

 

Серед основних напрямів діяльності фонду слід відзначити розробку рекомендацій для місцевої влади з метою врахування громадських інтересів під час ухвалення суспільно-політичних рішень; сприяння взаємодії органів влади з громадськими організаціями, впровадження практики участі громадськості в ухваленні рішень органами влади. Партнерами Фонду місцевої демократії є Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України, Інститут місцевої демократії, центр Разумкова, Український незалежний центр економічних досліджень, Лабораторія законодавчих ініціатив, Фундація „Відкрите суспільство”, Фундація „Європейський діалог”.

IV. Об’єднання незалежних аналітичних центрів

Крім окремих прикладів підтримання та розвитку інститутів громадянського суспільства НАЦ, здійснюються спроби щодо утворення єдиного загальнонаціонального об’єднання громадських організацій. Так, у 2007 р. представниками громадських організацій за фінансової підтримки Міжнародного благодійного фонду „Відродження” була реалізована ініціатива щодо формування певного колегіального органу, що сприяв би налагодженню комунікації між організаціями громадянського суспільства України з метою формування та вираження спільних позицій щодо важливих суспільно-політичних проблем. Було засновано Громадянську Асамблею України (ГАУ), діяльність якої спрямовано на створення національного і регіональних майданчиків для суспільних дискусій та консолідування представників громадських об’єднань щодо шляхів вирішення стратегічних проблем українського суспільства. На сьогодні ГАУ є найбільшою в Україні мережею громадських організацій, яка об’єднує близько 400 членів.

З моменту заснування ГАУ відбулося три асамблеї, у кожній з яких брали участь близько 300 громадських організацій. Під час третьої Асамблеї „Дія громадянського суспільства в умовах державної кризи”, яка відбулася 29.03.2009 р., йшлося про необхідність та можливі механізми й засоби розширення участі громадян у прийнятті суспільно-політичних рішень. Протягом 2007–2009 рр. окрім проведення трьох національних Асамблей відбулася низка регіональних зібрань.

Слід відзначити ще одне об’єднання українських НАЦ – створену у 2006 р. „Коаліцію неурядових організацій за ефективну конституційну реформу”, до якої увійшли представники УНЦПД, КВУ, Центру політико-правових реформ, Школи політичної аналітики при НаУКМА. У 2007 р. вищезазначене об’єднання підготувало „Зелену книгу української конституційної реформи”, в якій містяться пропозиції щодо ключових на їхній погляд засад реформування Основного Закону України.

У 2007 р. з метою реалізації ефективних конституційних перетворень було створено Громадянський конституційний комітет, членами якого стали експерти провідних українських НАЦ: КВУ, УНЦПД, Інституту громадянського суспільства, Лабораторії законодавчих ініціатив, ШПА при НаУКМА, Центру політико-правових реформ тощо.

 

Висновки 

1. В Україні спостерігається тенденція щодо активного розвитку незалежних аналітичних центрів, активізації їхньої діяльності щодо залучення громадськості до участі в управлінні державними справами. Можна констатувати підвищення рівня їхньої професійності, посилення їх впливу на формування громадської думки, підвищення ефективності взаємодії НАЦ з органами державної влади та місцевого самоврядування (поступове удосконалення нормативно-правової бази, розширення форм співпраці), збільшення кола соціально-політичних питань, що досліджуються НАЦ.

2. Проблемою у розвитку НАЦ України є істотна регіональна нерівномірність їх мережі: більшість НАЦ зосереджено у столичному регіоні. Відповідно, більшість НАЦ присвячує свою діяльність вивченню суспільно-політичних проблем національного масштабу. Діяльність регіональних НАЦ зосереджена переважно на питаннях місцевого характеру. Можна говорити про активізацію участі регіональних НАЦ у вирішенні місцевих суспільно-політичних та соціально-економічних питань, про що свідчать, зокрема, активна участь їхніх представників у роботі дорадчих структур при органах місцевого самоврядування, приклади продуктивної співпраці з іншими НАЦ, участь у функціонуванні Громадянської Асамблеї, численні публікації у ЗМІ тощо.

3. У діяльності вітчизняних НАЦ спостерігається тенденція щодо посилення взаємного координування своєї діяльності, співпраці з іншими громадськими організаціями, відповідної інституціалізації цих процесів. Своєрідним каталізатором цього стали конституційні зміни 2004 р. та суспільна дискусія щодо дальшого удосконалення Конституції України.

4. Основними проблемами в діяльності українських НАЦ щодо залучення громадськості до участі в державному управлінні є такі: 

- відсутність налагодженої системи державних замовлень недержавним аналітичним центрам щодо розроблення концептуальних засад державної політики у різних сферах суспільного життя, проектів нормативно-правових актів, інформування громадськості, здійснення опитувань громадян тощо;

- обмеженість масштабу проектів, що здійснюються;

- відсутність розгалужених регіональних мереж НАЦ;

- високий ступінь залежності українських НАЦ від фінансової та організаційно-технічного підтримання міжнародних організацій.

Відділ стратегій розвитку політичної системи

(Ю. Каплан)