"Щодо саміту «Східного партнерства» в контексті сучасного стану відносин Україна – ЄС". Аналітична записка

Анотація

 

У аналітичній записці розглянуто ситуацію всередині ЄС на фоні проведення чергового саміту «Східного партнерства». Проаналізовано європейську «східну політику» та зроблено висновок про її невідповідність новим геополітичним реаліям. Зокрема, відзначено, що український спротив російській агресії, крізь призму інтересів ЄС, постає локальним конфліктом, розташованим у ряду інших конфліктів на пострадянському просторі, і сприймається як негативний чинник, що заважає відновити відносини Росії та ЄС.

 

Відзначено також, що зосередженість у рамках формату Східного партнерства на економічних, інфраструктурних та інших позитивних практичних моментах супроводжується обмеженням політичного виміру співробітництва, а також  зниження вимог до дотримання демократичних стандартів та зникнення політичної привабливості ЄС з порядку денного СхП.

 

Проаналізовано несприятливі фактори двосторонніх відносин між нашою державою та Євросоюзом, головним з яких є протиріччя в інтересах ЄС та України, а також в інтересах ЄС та інших країн СхП. Зроблено висновок, що замість стабілізації взаємин між країнам-учасницями, реалізація Східного партнерства подекуди стимулює загострення протиріч між ними, збільшуючи рівень ризиків і загроз у регіоні.

 

ЩОДО САМІТУ «СХІДНОГО ПАРТНЕРСТВА» В КОНТЕКСТІ СУЧАСНОГО СТАНУ ВІДНОСИН УКРАЇНА – ЄС

 

Черговий, п’ятий за рахунком саміт «Східного партнерства» (СхП) у Брюсселі (24 листопада 2017 р.), проходить у ситуації глибокої кризи всередині ЄС, а також на тлі помітного загострення стосунків України з деякими державами Європейського Союзу – насамперед Польщею та Угорщиною. Європейська «східна політика», і ширше – зовнішня та безпекова політика ЄС взагалі – дедалі більше виявляється неспроможною, невідповідною сучасним геополітичним реаліям.

 

Водночас і настанова України зберегти – за будь-яку ціну – безконфліктні відносин зі структурами ЄС, також виявляє обмежену ефективність. Така настанова, цілком зрозуміла на перших етапах російської агресії та в контексті безальтернативності курсу України на європейську та євроатлантичну інтеграцію, вже не вповні відповідає новим міжнародним обставинам.

 

Невідповідність взаємних очікувань, протиріччя в інтересах ЄС та України, а також в інтересах ЄС та інших країн СхП, стають несприятливим фактором наших двосторонніх відносин і негативно позначаються на безпековій ситуації в регіоні.

 «Східне партнерство» – політична ініціатива, що стосується відносин ЄС з шістьма «східними сусідами» - Вірменією, Азербайджаном, Білоруссю, Грузією, Молдовою, Україною. Ініціатива СхП (2009 р.) діє в межах прийнятої у 2003 р. Європейської політики сусідства (ЄПС), спрямованої на впорядкування відносин Європейської Союзу з країнами, що межують з ЄС по всьому периметру його кордонів, як на Півдні, та і на Сході.

 

Довідково. На півдні до країн-сусідів ЄС належать Алжир, Єгипет, Ізраїль, Йорданія, Ліван, Лівія, Марокко, Палестина, Сирія, Туніс. До «східних сусідів», крім Вірменії, Азербайджану, Білорусі, Грузії, Молдови, України, географічно належить також РФ, яка не входить до сфери дії ЄПС і СхП, оскільки категорично не погодилася брати участь у форматі «сусідства». РФ має окремий статус «чотирьох просторів» у відносинах з ЄС.

 

Обмеження та можливості формату СхП, метою якого є «економічна інтеграція та політична асоціація» для країн-партнерів, щільно пов’язані з ідеологією та принципами політики сусідства, яка створювалася в рамках зовнішньої політики ЄС і замислювалася як універсальний інструмент для підвищення рівня безпеки Європейського Союзу шляхом створення «кола друзів», «поясу добробуту і процвітання» у країнах навколо ЄС. Але замість «кола друзів», на південних та східних кордонах Євросоюзу виникло «вогняне коло» збройних конфліктів. У ЄС воліють або не помічати цей факт, або пояснювати його несприятливими зовнішніми (неконтрольована міграція, тероризм, агресивна політика РФ) та внутрішніми (Брекзит, міграційна криза, фінансові проблеми) обставинами, не враховуючи деяких принципових вад свого підходу до сусідніх країн.

 

Саме тому, попри неефективність Європейської політики сусідства (ЄПС), ЄС не спромігся вибудовувати нову концепцію відносин з оточенням. Політика сусідства виявилася неспроможною попередити та пом’якшити ризики для Європи як на середземноморському, так і на східноєвропейському напрямках. Хоча відносини з державами Східної Європи задекларовані як важливий вектор зовнішньої політики ЄС, Євросоюз досі не має цілісного стратегічного бачення своєї політики у регіоні.

 

 Особливості своєї політики на східноєвропейському напрямі ЄС ще й досі трактує як потребу збалансування стратегії відносин із країнами Східної Європи з одного боку, та з Росією з іншого.

 

Брак концепції дієвої східної політики дедалі більше дається взнаки. Попередній саміт «Східного партнерства» в Ризі (2015 р.) показав, що СхП орієнтується на застарілі уявлення про єдність пострадянського простору, попри найочевидніші докази зворотного. Нинішній саміт у Брюсселі (2017 р.) підтверджує, що ЄС досі не готовий прийняти нові геополітичні реалії в Європі, воліючи залишатися в полоні звичних схем.

 

Сьогодні ЄС не стільки намагається поширити власні норми і стандарти на країни, що з ним межують, скільки відокремити себе від нестабільного простору конфліктів. Ці процеси можна розглядати як варіант тенденції до самоізоляції, парадоксальним чином здійснюваної величезним політико-економічним інтеграційним об’єднанням, яке донедавна мало претензії виконувати роль світового політичного гравця.

 

Резолюція, підготовлена Європарламентом напередодні саміту в Брюселі і підтримана більшістю депутатів (15.11.2017), пропонує створити додатковий формат «Східне партнерство+» у рамках СхП для Грузії, Молдови та України – країн, що мають з ЄС Угоди про асоціації. Надати цим країнам можливість приєднатися до митного союзу, енергетичного союзу, об’єднатися у цифровому просторі, скасувати тарифи за роумінг і навіть приєднатися до Шенгенської зони. Резолюція підтримує розміщення поліцейської місії ОБСЄ в зоні конфлікту на сході України.

 

Рішення Європарламенту є саме по собі позитивним, однак має лише рекомендаційний характер і навряд чи зможе реально зробити «східну політику» ЄС гнучкішою та ефективнішою. Висунута перед самітом ініціатива Литви щодо надання Україні «Плану Маршалла» для реальної допомоги у проведенні реформ в умовах російської агресії, не знайшла підтримки у структурах ЄС.

 

ЄС зосередив свою увагу винятково на вимогах проведення внутрішніх реформ в Україні та інших країнах «Східного партнерства», за певною уніфікованою схемою,згідно з власними планами та інтересами, сфокусованими на економіці, інфраструктурний проектах, енергетиці та «хорошому управлінні» (good governance).

 

На момент проведення саміту вже четвертий рік продовжується збройний конфлікт на Донбасі, що виник і відбувається внаслідок російської агресії, територію Криму окуповано. Однак російська агресія проти України та її наслідки, якщо і згадуються в межах «східної політики» ЄС, то тільки в узагальненому вигляді, як один з конфліктів на пострадянському просторі, тобто в одному ряду із «замороженими» (з періодичними збройними загостреннями) конфліктами в Грузії, Молдові, а також Нагорному Карабаху. Така позиція не може задовольнити Україну. Ситуація на Донбасі є не «замороженим», а гарячим збройним конфліктом (що підтверджує представник США Курт Волкер).

 

Спостерігачі відзначають, що чергова заява про те, що ЄС «залишається послідовним у підтримці територіальної цінності, незалежності та суверенітету всіх країн-партнерів», у контексті СхП означає не тільки об’єднання «заморожених» конфліктів у Грузії і Молдові – та «гарячого конфлікту» в Україні, але постановку в цей ряд ситуації у Нагірному Карабаху, внаслідок конфлікту між двома нинішніми країнами СхП – Вірменією та Азербайджаном. Начебто формальна фраза про «підтримку територіальної цілісності» в цьому контексті може означати підтримку Азербайджану, який не контролює належну йому територію, і відповідно, відсутність підтримки Вірменії (яка могла б обґрунтовуватися, наприклад, за допомогою посилань на право народів на самовизначення). Таким чином, замість стабілізувати відносини у регіоні, реалізація Східного Партнерства стимулює загострення протиріч між країнами-учасницями, збільшує рівень ризиків і загроз у регіоні.

 

«Східне партнерство» нехтує безпековою проблематикою. Головна мета СхП визначається як «необхідність зосередитися на досягненні відчутних результатів для громадян» шести країн, що входять до сфери її дії.

 

Діяльність СхП на сьогодні спирається на документ Європейської Комісії (грудень 2016, оновлена версія – червень 2017), затверджений Радою ЄС [1], у якому визначено набір з 20 головних показників, для досягнення конкретних результатів у 2020 р. Показники розроблено за чотирма пріоритетними напрямами:

- економічний розвиток та ринкові можливості;

- посилення інститутів та ефективного управління;

- інфраструктура; енергоефективність; довкілля та кліматичні зміни;

- легкість пересування та безпосередні людські контакти.

 

Ці напрями співробітництва є безперечно корисними, однак їхня практична реалізація залежить не тільки від бажання країн Східного Партнерства здійснювати внутрішні реформи, але й від їхніх внутрішніх можливостей та, зрештою, від ситуації з безпекою в Європі та в світі.

 

«Східне Партнерство» та формат Угоди про асоціацію інколи порівнювали з програмами ЄС щодо країн Балтії та ЦСЄ, розглядали як «лайт-варіант» підготовки до членства в ЄС. Проте для цього не існує ані фінансово-економічних, ані політичних підстав. Фінансово те, що поступає від ЄС у регіон – це не гранти, а позики. В Україні гранти складають тільки 6% всього обсягу допомоги від ЄС, все інше – це позики. Друге питання – проблема членства. Країнам Східного партнерства не тільки не надано перспективи членства в ЄС (як було зроблено в 90-ті роки для країн Балтії та ЦСЄ) – сьогодні в Європейському Союзі ставлять під сумнів навіть їхнє право прагнути приєднатися до ЄС у невизначеному майбутньому.

 

Раніше ЄС, відмовляючись брати на себе зобов’язання надати Україні перспективу членства, завжди вітав і підтримував «європейські прагнення та європейський вибір України». Сьогодні навіть ці розпливчасті натяки доводиться відстоювати, хоча донедавна «визнання європейських прагнень» жодним чином не дискутувалося. Резолюція Європарламенту від 15.11.2017 містить заклик «знову визнати європейські прагнення» України, Грузії та Молдови, та пропонує саміту СхП засвідчити, що Угоди про асоціацію для цих країн не є кінцевим пунктом у розвитку їхніх відносин з ЄС (на підставі ст. 49 Лісабонських Угод, та інших документів, які передбачають право претендувати на членство в ЄС європейським країнам, що відповідають необхідним вимогам). Спеціально підкреслено, що досягнення цієї мети можливе тільки як довгострокова перспектива.

 

Як заявив після прийняття цієї Резолюції Посол ЄС в Україні Х’юг Мінґареллі, сьогодні реальність така, що вона не дозволяє країнам-учасницям СхП розраховувати на перспективу членства в ЄС у «близькому майбутньому». Слід нагадати, що в грудні 2004 р. Європейський Парламент прийняв резолюцію із закликом-рекомендацією Європейській Комісії надати Україні перспективу членства в ЄС. Без жодних згадок про обов’язкову довгострокову перспективу. Ту рекомендацію Європарламенту було проігноровано, а сьогодні, через 13 років, під сумнів уже поставлене право «прагнути членства».

 

ЄС продовжує вважати, що перебіг подій в регіоні залежить від його політики. Оскільки зменшилися фінансові можливості об’єднання, то у країни Східного партнерства вкладається менше грошей. Через це плановані для «східних сусідів» реформи, як вважають у ЄС, будуть не швидкими, а повільними. Таким чином, до чергового саміту Східного партнерства ЄС підходить з готовністю знизити рівень вимог до темпу трансформаційних перетворень в країнах-учасницях СхП.

 

Синхронно з цим відбувається зниження рівня до вимог дотримання демократичних стандартів. Загальна відданість посиленню принципів демократії, верховенства права, фундаментальних свобод, продовжує декларуватися в документах СхП, однак з більш-менш конкретних вимог залишається тільки потреба «посилення антикорупційних механізмів», а, наприклад, чутлива для пострадянського простору тема прав ЛГБТ не згадується. На цьому тлі навряд чи Угорщині вдасться в межах СхП використати питання захисту прав етнічних меншин для боротьби у конфлікті з Україною навколо ст. 7, або т. зв. «мовної статті» нового українського Закону про освіту.

 

 На саміт у Брюсселі цього року вперше запрошений президент Білорусі О. Лукашенко, хоча участь Білорусі у форматі СхП з самого початку була умовною через порушення в країні базових демократичних засад. Сьогодні співпраця Білорусі з ЄС у форматі СхП перебуває на початкових стадіях, зокрема піднімається питання полегшення візового режиму для громадян Білорусі. Азербайджан також є країною, далекою від дотримання демократичних стандартів. Вірменія, перебуваючи під тиском РФ, спочатку погодилася, а потім різко відмовилася від підписання Угоди про асоціацію з ЄС, яка є ключовим інструментом для оформлення відносин ЄС з сусідніми країнами. У відповідь в ЄС винайшли окремий, подібний за змістом формат для відносин з Вірменією, під зміненою назвою (EU-Armenia Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement, «Посилена і всестороння угода про партнерство ЄС – Вірменія») і продовжують працювати з цією країною. Останні процеси в Молдові також дають мало підстав для оптимізму.

 

Таким чином, разом зі зниженням вимог до дотримання демократичних стандартів, політична привабливість Євросоюзу зникла з порядку денного СхП.

 

Особливо помітно це в дискусіях навколо перспективи членства України в ЄС, що загострилися після Нідерландського референдуму (2016) і продовжують набирати обертів в контексті саміту СхП у Брюсселі. Не підлягає сумніву, що ЄС має на меті зняти питання про можливість членства для країн СхП. Адже оприлюднені у березні 2017 р. сценарії структурних реформ у ЄС, розраховані до 2025 р., і в жодному з цих сценаріїв не згадується про подальше розширення. Не зовсім зрозуміло, яким чином вирішуватиметься питання з тими країнами Західних Балкан, які мають підтверджену перспективу членства, хай навіть у формі «кандидатів у кандидати», як Сербія. Однак схоже, що до 2025 р. питання прийняття нових членів не планується розглядати взагалі. Водночас, як згадано у Резолюції Європарламенту від 15.11.2017, існує правова база ЄС, яка уможливлює перспективу членства для України, а також Молдови та Грузії.

 

За спробами законсервувати або закрити питання членства в ЄС для європейських країн колишнього СССР, стоять не тільки внутрішні проблеми Євросоюзу, який, після Брекзиту, переживає глибоку інституційну кризу. Не менш важливою залишається позиція РФ, яка продовжує відстоювати право на контроль за названими країнами, насамперед у відмові для них права самостійного вибору зовнішньополітичного курсу.

 

Складається враження, що ЄС обмежує свою активність щодо країн СхП не тільки через зменшення фінансових можливостей, але і під впливом кризи у відносинах з РФ. Поширюється думка, що причиною «кризи в Україні» зими 2013-2014 рр. був тиск ЄС для підписання Угоди про асоціацію всупереч бажанню РФ. Знов звучать голоси, що інтереси РФ необхідно враховувати. З одного боку, ЄС не йде на пряме виконання вимог РФ, не відмовляючись від Угод про асоціацію як інструменту зовнішньої політики щодо країн сусідів. Країни колишнього СРСР на східних кордонах Євросоюзу, ті, що залучені до формату СхП, більшою чи меншою мірою зацікавлені в тому, щоб вийти з-під російського впливу. Але ЄС зацікавлений не тільки у стабільних відносинах з країнами СхП. Набагато більше важать для країн Євросоюзу відносини з РФ, обтяжені тим, що вони називають «кризою в Україні», і режимом санкцій. З перспективи Євросоюзу російська агресія проти України обмежується анексією Криму, проблемою, яку за бажання можна «загерметизувати», як запропонував глава Вільної демократичної партії Німеччини Крістіан Лінднер, щоб мати можливість будувати відносини з Москвою. Або навіть потрактувати як результат «народного волевиявлення», єдина вада якого в тому, що воно не було належним чином оформлене – нав’язувана РФ ідея проведення «повторного референдуму» працює саме в цьому напрямі.

 

Те, що відбувається на Донбасі, в ЄС багато хто воліє розглядати як «внутрішній конфлікт». Європейський Союзу не бажає нової холодної війни, в агресивній поведінці РФ вони вбачають загрозу Європі, і намагаються вжити всіх невійськових засобів, щоб скоригувати поведінку Росії.

 

Український спротив російській агресії, сприйнятий крізь призму ЄС, є локальним конфліктом, ескалації якого важливо не допустити. Події в Україні постають як негативний чинник, що деструктивно впливає на відносини Росії та ЄС. Завданням ЄС є знівелювати дію цього чинника. Представники європейських політичних еліт вважають, що підстави для віднайдення взаємовигідного рішення (win – win solution) для ЄС та РФ існують, оскільки в обох сторін є спільні економічні та інші інтереси. У цій логіці, розвиваючи формат СхП всупереч бажанню РФ відновити на цих територіях свою зону впливу, ЄС водночас не може ігнорувати інтереси Росії на цій території, оскільки це створює ризики для Європейського Союзу. Тому прийнятий 2016 р. за наслідками нідерландського референдуму Додаток до Угоди про Асоціацію з Україною, в якому наголошується, що Угода про асоціацію не веде до набуття членства в ЄС, не передбачає воєнної підтримки та збільшення фінансової допомоги, не тільки знімає «побоювання» громадян Нідерландів, але й цілковито відповідає взаємним інтересам ЄС та РФ.

 

Невипадково використання положень цього додатку для підсумкової декларації саміту СхП стало каменем спотикання для представників ЄС, з одного боку, та України – з другого. Представники Нідерландів, за підтримки Німеччини та Франції, відчайдушно боролися проти того, щоб держави-участниці Східного Партнерства були названі в документах саміту «європейськими країнами», оскільки таке формулювання дає їм підстави претендувати, згідно ст. 49 Лісабонської Угоди, на членство в ЄС.

 

Підготовка до саміту виявила суперечливі тенденції у відносинах Україна – ЄС: з одного боку маємо виразні досягнення у вигляді безвізового режиму, який є вкрай важливим кроком на шляху європейської інтеграції, та набуття чинності Угодою про асоціацію між Україною та ЄС. З другого боку, не можна ігнорувати наслідки нідерландського референдуму, які призвели до відтермінування набуття повноправної чинності Угодою про асоціацію та появи нового додатку до Угоди, з політичними обмеженнями євроінтеграційних кроків України. Зазначимо, що цей додаток був відсутній на момент підписання Угоди у 2014 р. обома сторонами, і таким чином, його поява у процесі ратифікації є сумнівною – як з політичного, так і з юридичного погляду. Щоб не відтерміновувати й надалі набуття Угодою чинності, Україна не висловила заперечень, хоча мала таку можливість. По суті, ЄС провів односторонні зміни в Угоді, якими тепер активно користується.

 

Зрозуміло, що Україна не може погодитися з тим, що результати Нідерландського референдуму і прийнятий після нього додаток до Угоди про асоціацію з Україною, нині використовується як провідна настанова зовнішньої політики ЄС. Питання права України на членство набуло принципового характеру. За словами Костянтина Єлисеєва, «Україні потрібен простий меседж – Тільки-но будете готові – ви зможете стати членом ЄС. Наше завдання – досягти готовності. Завдання ЄС – вирішити, чи готові ми і коли це буде» [2].

 

Висновки й рекомендації

1. Криза в всередині та навколо ЄС, спричинена деструктивними процесами в міжнародному безпековому довкіллі, впливає на «східну» політику ЄС, та на політичний формат Східного партнерства, до сфери дії якого входить Україна. Саміт СхП в Брюсселі демонструє фактичну відсутність у ЄС ефективної зовнішньої та безпекової політики в нових геополітичних умовах, що послаблює його позиції як міжнародного гравця.
2. Діяльність ЄС в рамках формату СхП виявляє обмежену ефективність. Зосередженість на економічних, інфраструктурних та інших позитивних практичних моментах супроводжується обмеженням політичного виміру співробітництва.
3. Спостерігається зниження рівня вимог до трансформацій в країнах СхП. Найбільш помітно це у сфері дотримання демократичних принципів і свобод. Демократичні стандарти в ініціативі СхП поступово посуваються на периферію, політична привабливість ЄС зникає з порядку денного цієї ініціативи.
4. На тлі фактичного призупинення процесу розширення ЄС питання перспективи членства України в ЄС набуло особливої гостроти. Прийнятий внаслідок негативних результатів Нідерландського референдуму Додаток до Угоди почав використовуватися як інструмент для відмови у перспективі членства країнам-учасницям СхП, також Україні.
5. Резолюція Європарламенту від 15.11.2017 підтверджує законність «європейських прагнень», та можливість набуття членства в ЄС у «віддаленій часовій перспективі» для України, Грузії та Молдови, а також пропонує створити для цих країн формат «Східне партнерство +» з широкими додатковими можливостями європейської інтеграції. Однак Резолюція має рекомендаційний характер, і можливості втілення пропонованих заходів та підходів обмежені протилежною політикою Єврокомісії, інших дотичних до СхП виконавчих відомств ЄС.
6. Успішне протистояння України російський гібридній агресії є чинником підтримки безпеки на Європейському континенті. Роль цього чинника не знайшла належної оцінки через розбіжності у сприйнятті та суперечності інтересів. Крізь призму ЄС, український спротив російській агресії, постає локальним конфліктом, ескалації якого важливо не допустити. Він стоїть для ЄС у ряду інших конфліктів на пострадянському просторі і сприймається як негативний чинник, що заважає відновити відносини Росії та Євросоюзу. Завданням ЄС є знівелювати дію цього чинника, сприяти якнайшвидшому «мирному розв’язанню» на Донбасі. Тому прямі посилання на реальні заслуги України у підтримці безпеки в Європі у діалозі з партнерами з ЄС не працюють.
7. ЄС об’єктивно зацікавлений у відновленні відносин з РФ і сподівається на можливість обопільно вигідного розв’язання нинішніх проблем у двосторонніх стосунках. Зміст «нідерландського» Додатку до Угоди про Асоціацію з Україною, в якому наголошується, що Угода про асоціацію не веде до набуття членства в ЄС і не передбачає воєнної підтримки та збільшення фінансової допомоги, цілковито відповідає взаємним інтересам ЄС та РФ.
8. Резолюція Європарламенту містить низку цікавих і корисних пропозицій щодо формату СхП+, реалізація яких залежатиме і від успішності дипломатичної тактики України. Для подальшого розвитку відносин з ЄС та реалізації завдань європейської інтеграції Україна має переглянути деякі попередні настанови у взаєминах з Європейським Союзом, з урахуванням наявних суперечностей та розбіжностей власних національних інтересів з інтересами ЄС. Настанова на більш тверду і водночас раціонально обґрунтовану позицію може виявитися ефективнішою, ніж намагання уникнути конфліктів у комунікації.
9. Формат Східного партнерства у багатосторонньому вимірі може становити для України лише обмежений інтерес, оскільки ми не зацікавлені у підтримці фрагментів пострадянського простору на Європейському континенті. Негативні тенденції всередині інших країн-учасниць цієї ініціативи роблять таке співробітництво ще менш імовірним. А внутрішні вади ЄПС та СхП здатні дедалі більше загострити суперечності в регіоні замість сприяти його стабілізації.

Яворська Г.М.

Відділ проблем зовнішньої політики

та міжнародної безпеки