Анотація
Аналітична записка зосереджує увагу на необхідності відновлення функціонування територій з особливим податковим режимом через нові форми. Визначено причини обмеження діяльності СЕЗ і ТПР, а також пропонуються моделі вирішення питання пільг для розвитку територій і оновлення діяльності вільних економічних зон.
НОВІ ФОРМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ТЕРИТОРІЙ З ОСОБЛИВИМ ПОДАТКОВИМ РЕЖИМОМ (СЕЗ І ТПР)
Спеціальні економічні зони, території пріоритетного розвитку є визначними елементами структурних перетворень світової економічної системи. Наприкінці 1990-их рр. в Україні було створено низку спеціальних економічних зон, де запроваджувалися пільгові режими ведення діяльності, зокрема, щодо оподаткування прибутків та ввезення товарів і обладнання.
Створення цих вільних економічних зон в Україні було одним з елементів перенесення центру ваги управління соціально-економічними процесами на регіональний рівень. Це одна з форм ефективної організації регіонального розвитку економіки, що цілком збігається із загальнодержавним підходом її реструктуризації та розширення самостійності регіонів.
В Україні створено 11 спеціальних економічних зон (СЕЗ), 72 території пріоритетного розвитку (ТПР), на яких реалізується 399 інвестиційних проектів загальною кошторисною вартістю 4,9 млрд дол. Регіональний розподіл інвестицій у СЕЗ і ТПР України (у розрізі областей) на 1 січня 2009 р. становить: Донецька – 58,8 %, АР.Крим – 9,8 %, Закарпатська – 9,7 %, Львівська – 8,6 %, Харківська – 3,7 %, Житомирська – 2,8 %, Миколаївська – 1,9 %, Одеська – 1,7 %, Волинська – 1,2 %, Київська – 1,0 %, Чернігівська – 0,5 %, Луганська – 0,3 %.
Зокрема, у І кварталі 2009 р. в Донецькій області виконувалось 54 з 261 інвестиційного проекту загалом по Україні. На 1 квітня 2009 р. питома вага області в загальному обсязі передбачених до залучення в українські СЕЗ і ТПР коштів за діючими проектами становила 51,2 %, в обсягах фактично залучених інвестицій – 56,2 %, освоєних – 54 %.
З набранням чинності Закону України від 25 березня 2005 р. „Про внесення змін до Закону України „Про державний бюджет України на 2005 рік” та деяких інших законодавчих актів України” скасовано пільговий режим оподаткування на цих територіях.
Причини скасування пільгового режиму СЕЗ і ТПР :
– непрозора процедура прийняття рішень щодо створення цих територій і зон та участі в них конкретних підприємств. Саме поняття „зона” вимагає чіткої обмеженості сфери дії особливих правил. В Україні ж статус СЕЗ і ТПР одержали цілі області;
– прагнення використати вільні економічні зони й території пріоритетного розвитку не тільки як спосіб залучення інвестицій, але й як інструмент рішення соціальних проблем депресивних регіонів;
– низький контроль держави над роботою СЕЗ і ТПР. Масовість правопорушень у діяльності спеціальних зон підтверджує той факт, що з 225 підприємств, що працюють у СЕЗ і ТПР, вибірково перевірених податковою інспекцією у 2003 р., на 201 були виявлені факти порушення податкового й митного законодавства;
– низька інфраструктурна підтримка державою територій пільгового оподатковування.
Проте скасування пільг з оподаткування не означало ліквідацію самих СЕЗ та ТПР. Реалізація інвестиційних проектів, що були затверджені до 31.03.2005 р., продовжується у загальновстановленому режимі оподаткування. В якості компенсаційного механізму для суб’єктів СЕЗ у зв’язку зі скасуванням податкових пільг ухвалено постанову Кабінету Міністрів України від 30.11.2005 р. № 1119 „Деякі питання ввезення (пересилання) товарів у спеціальні (вільні) економічні зони та вивезення товарів за їх межі”, якою передбачено, що суб’єкти СЕЗ при ввезенні товарів (крім підакцизних товарів та товарів 1-24 груп УКТЗЕД) у рамках реалізації інвестиційних проектів з метою їх подальшої переробки, можуть надавати митним органам прості векселі на суму ввізного мита та податку на додану вартість з терміном погашення, що дорівнює терміну переробки цих товарів за умови вивезення продуктів їх переробки за межі митної території України, без права зворотного ввезення таких товарів у митному режимі реімпорту.
Досвід створення СЕЗ в Україні свідчить, що їх можливості були перебільшені. Світовий досвід функціонування вільних зон свідчить, що ефективність їх виявляється через 8-10 років після початку їхнього функціонування. За підрахунками західних економістів, щоб СЕЗ виправдала своє існування, держава повинна витратити щонайменше 400 дол. у розрахунку на кожне робоче місце, забезпечити інфраструктуру, рекламу та інше. У сучасних умовах СЕЗ і ТПР потребує виваженої системної державної політики.
У той же час необхідно не скільки відновлювати старі правила їх діяльності, а з урахуванням вітчизняної специфіки та міжнародного досвіду поширювати нові форми:
– по-перше, існує потреба провести науково-практичну роботу щодо розробки пріоритетних інвестиційних програм, для реалізації яких доцільно зробити вибір територій, які мають для цього найбільш сприятливу інфраструктуру та географічні й економічні фактори, що забезпечить прискорений їх розвиток та досягнення потрібних результатів;
– по-друге, необхідно впровадити спеціальне правове поле, яке повинно формуватися з урахуванням унікальності кожної конкретної визначеної території, виходячи з існуючої ресурсної бази та видів діяльності;
– по-третє, з метою активізації суб’єктів підприємницької діяльності на зазначених територіях запровадити преференції терміном 5-10 років.
Саме дотримання цих умов надасть можливість більш ефективно діяти новим формам СЕЗ і ТПР: промисловим паркам та кластерам.
Важливим аргументом оновлення територій з пріоритетними видами діяльності є поширення їх в депресивних регіонах. Як правило, в ускладнених соціально-економічних умовах нові форми пріоритетного розвитку є інструментом виживання цього регіону, коли за рахунок надання пільг уряд сподівається залучити необхідні кошти для здійснення невідкладних стабілізаційних заходів.
Інтеграція України в міжнародну економіку вимагає дослідження іноземного досвіду функціонування СЕЗ та опрацювання шляхів його використання в національних умовах. Світова практика передбачає два варіанти створення СЕЗ. Перший шлях передбачає створення зони з ініціативи центральної влади й у рамках державної програми (Південна Корея). Другий шлях – створення СЕЗ у порядку ринкової самоорганізації (Домініканська республіка, Польща).
Досвід країн (Японії, США, Європи, Азії) показує, що на функціонування СЕЗ впливають наступні чинники:
• політична стабільність;
• інвестиційні гарантії;
• якість інфраструктури;
• кваліфікація робочої сили;
• спрощення адміністративних структур.
В умовах України жоден із зазначених факторів не працює в повному обсязі, що створює додаткові складності для впровадження СЕЗ. Серед факторів розглянемо проблему інвестиційних гарантій.
Відсутність чіткого регулювання інвестиційної діяльності у законодавчому полі держави є причиною низької активності іноземців в українському бізнесі й у спецзонах зокрема. Наприклад, у 1999 р. було запроваджено мораторій на створення нових СЕЗ і ТПР, а пізніше – і на нові інвестпроекти в межах існуючих зон. Такі законодавчі дії унеможливлюють для інвесторів отримання прибутку не тільки у довгостроковій, а й у короткій перспективі. Українські СЕЗи до виробництва та експорту високотехнологічної продукції відношення фактично не мали.
У період 2000-2004 рр. зростання інвестицій випереджало зростання ВВП у середньому в 2,5 разу. У 2005 р., зі скасуванням СЕЗ, це співвідношення знизилося до 0,7. Капітал іноземних інвесторів переважав у СЕЗ і ТПР протягом перших двох років, з 2001 р. співвідношення змінилося на користь вітчизняних інвестицій, які на 1 квітня 2009 р. складали 78,5 % всього обсягу спрямованих на реалізацію проектів коштів – 2239,7 млн дол.
До чинників, що можуть забезпечити подолання або зниження ризиків для інвесторів в Україні в рамках СЕЗ, відносять:
1) рівень розвитку продуктивних сил та стан ринку інвестицій;
2) правове поле держави (законодавча база);
3) політична воля усіх гілок влади;
4) стан фінансово-кредитної системи;
5) статус іноземного інвестора;
6) інвестиційна активність населення.
Зафіксовано загальну позитивну динаміку інтегрованої питомої ваги розвитку СЕЗ у комплексі загальнонаціональної економіки. За період з 1994 до 2003 роки вона збільшилась з 1,9 до 7,31 %. Середнє значення для регіонів, в яких розміщені СЕЗ, за 1999-2002 рр. зросло з 5,98 до 9,81 %. У лідери вийшли Закарпатська, Донецька, Львівська області, АР Крим та м. Київ.
Рішення проблеми поновлення діяльності СЭЗ і ТПР припускає вивчення питання перспективності створених зон спеціального режиму інвестування.
Важливою перешкодою і можливо головною причиною недостатньої ефективності СЕЗ і ТПР є наявні правові колізії. Існуюча законодавча база уніфікує усі спеціальні вільні території без урахування їх функціонального призначення. Кожна така територія створювалася з метою вирішення конкретних економічних, соціальних завдань, виходячи із умов існування. Законодавство не забезпечило зв’язку між СЕЗ і видом господарювання. Нормативно-правові акти про спеціальні економічні зони дублюють основні положення та суперечать одне одному. Наприклад, питання управління в спеціальних економічних зонах регулюється законодавчими актами про конкретні спеціальні економічних зони не ідентично і при цьому часто норми Законів й Указів Президента не збігаються із Законом „Про загальні засади створення і функціонування спеціальних економічних зон”.
Чинне законодавство вимагає внесення низки доповнень, а саме, необхідно визначити термін дії спеціального режиму господарювання, загальні органи управління, які створюються в усіх спеціальних (вільних) економічних зонах та їх повноваженнях, а також вказати конкретні пільги, які надаються суб'єктам господарювання залежно від виду спеціальної економічної зони й умов надання пільгових режимів.
Лише у 3 % проектах, які реалізовувалися у СЕЗ та на ТПР, було виконано всі інвестиційні зобов’язання. Навіть такі обсяги виконання проектів у СЕЗ та на ТПР дали відчутний позитивний ефект для економіки України та окремих регіонів.
Відчувається значна нерівномірність результатів між окремими СЕЗ і ТПР. Так, у СЕЗ „Порт Крим” залучено інвестицій на рівні 0,2 % від очікуваного та організовано робочих місць 0,3 % від очікуваного; у СЕЗ „Донецьк” – 1,2 і 3,2 % відповідно; у ТПР м. Шостка – 0,7 і 24,8 % відповідно; у ТПР Луганської області – 2,9 і 23,2 % відповідно. Водночас, наприклад, для СЕЗ „Яворів” ці показники становлять 23,7 і 102,4 % відповідно; для СЕЗ „Порто-франко” – 24,8 і 160,4 %; для ТПР Волинської області – 55,9 і 45,2 % від запланованого.
Новою організаційною формою функціонування СЕЗ та ТПР може бути кластер. Кластери користуються популярністю у світі й використовуються для підвищення конкурентоспроможності продукції. Стратегії розвитку кластерів і подібних їм мережних структур („індустріальних округів” в Італії, „фильерів” у Франції) стали визначальними при виборі моделі економічного розвитку національних, регіональних і місцевих економік у багатьох країнах світу. Світовий досвід дає переконливі приклади підвищення конкурентоспроможності територій і виробничих комплексів шляхом реалізації кластер-орієнтованої регіональної політики. Кластери створюють можливості використовувати ресурси й інвестиції транскордонного співробітництва, а також є перспективою розширення нових ринків реалізації продукції.
Зокрема, у Луганській області вивчаються можливості реалізації транскордонних кластерних ініціатив у транспортному машинобудуванні, сільськогосподарському виробництві, медицині. Цікавим для східного регіону України є можливе утворення з Російською Федерацією українсько-російського транскордонного електрометалургійного кластеру, в основі якого лежить технологія електрошлакового переплаву. Утворення такого кластеру дозволить у короткотерміновій перспективі провести модернізацію металургійної галузі України.
Разом з тим в Україні кластерна форма організації господарства ще не набула достатнього застосування і поширення. Відсутні досконалі інвестиційно-інноваційні механізми формування і функціонування кластерів, малоефективними є фінансові механізми державного регулювання їх діяльності. Це стосується, зокрема, цільового фінансування, прямої фінансової допомоги, надання субвенцій, субсидій тощо.
Для України пріоритетним є розвиток науково-технічних і туристично-рекреаційних зон, а після одержання й обробки результатів їхньої діяльності – створення зон виробничої спрямованості. Спеціальний правовий режим у науково-технічних зонах орієнтований на розвиток наукового та виробничого потенціалу через стимулювання фундаментальних і прикладних досліджень і подальше впровадження результатів наукових розробок у виробництво.
Альтернативною формою поновлення пільг на регіональному рівні є запровадження промислових парків, які будуть організовані не за територіальним, а за функціональним принципом і в частині реалізації інвестиційних проектів діятимуть аналогічно технопаркам. Промислові парки можуть стати інструментом залучення інвестицій. Ідея промпарків полягає у підготовці інфраструктури для початку різнопрофільних виробництв, що розміщуватимуться в єдиній зоні. Земельні ділянки на пільгових умовах виділяє держава. Ініціаторами створення промпарків можуть виступати не лише органи влади, а й приватні компанії.
У випадку необхідності на території інфраструктури промислового парку може вводитися режим спеціальної митної зони, де інвестори звільнятимуться від імпортного мита. Зокрема, податкові пільги зможуть отримувати компанії, що працюють на депресивних територіях, які досі мали статус територій пріоритетного розвитку (ТПР).
Метою діяльності промпарків має стати модернізація існуючих та створення нових виробництв. Стимулюючим механізмом у рамках промислових парків є надання пільг не територіям, а під реалізацію конкретних проектів. Це зробить діяльність промпарків водночас ефективною і прозорою та доступною для державного контролю і незалежного аудиту на будь-якій стадії.
Висновки та рекомендації
Стабілізація і розвиток української економіки значною мірою залежать від ефективності інвестиційної діяльності, що є найважливішою складовою ринкової економіки. Одним із ефективних шляхів стабілізації економічної ситуації повинно стати поновлення функціонування зон зі спеціальним режимом інвестування та оподаткування. Відновлення пільг є єдиним шляхом виходу з кризи для шахтних містечок, депресивних регіонів, монофункціональних міст. З метою підвищення ефективності територій пріоритетного розвитку необхідно, використовуючи досвід попередніх реалізованих проектів, урахувати ризики, переваги й запровадити нові форми пільг через кластери та промпарки.
Пріоритетними напрямами на шляху вдосконалювання організаційно-господарського механізму територій пріоритетного розвитку, які необхідно здійснити першочергово, є:
– розробка і прийняття чіткої законодавчої та нормативної бази, що регулює процес створення і функціонування нових форм СЕЗ, яка б відповідала всім міжнародним вимогам СОТ та ЄС. Існує потреба розвивати і напрацьовувати базове законодавство з урахуванням унікальності кожної окремої СЕЗ і ТПР залежно від конкретних видів діяльності;
– чітко у законодавчих актах забезпечити умови для залучення інвесторів;
– внесення законодавчих новацій у правове поле, яке регулює діяльність СЕЗ і ТПР. Зокрема, ст. 403 Господарського кодексу України передбачає наступні функціональні типи: вільні митні зони і порти, експортні, транзитні зони, митні склади, технологічні парки, технополіси, комплексні виробничі зони, туристично-рекреаційні, страхові, банківські тощо. Наведена класифікація повинна дістати подальшого розвитку, а саме: повинні бути встановлені особливості порядку створення і ліквідації та механізму функціонування таких спеціальних (вільних) економічних зон на території України, як туристично-рекреаційні, страхові, банківські;
– потребує законодавчої активізації закріплення кластерів із визначеннями податкових стимулів розміщення високотехнологічних виробництв в економічно відсталих регіонах з надлишком робочої сили, вартість якої для суб’єктів підприємництва значно нижча, ніж у високо розвинутих регіонах;
– розробити концепцію функціонування СЭЗ і ТПР в Україні, методики оцінки і контролю їхньої діяльності. Потребує розробки методологія відбору територій, на які має поширюватися пільговий режим через форми промислових парків або кластерів;
– систематизувати аналіз економічних показників функціонування діючих створених СЭЗ і ТПР на основі проведення протягом визначеного періоду моніторингу;
– переглянути систему оподаткування, яка має поширюватися на зони спеціального розвитку. Зокрема, в оподатковуванні доходу підприємства слід передбачити зниження ставки, а збільшення норми амортизації на основні фонди, використовувані для інвестиційних нестатків, уведення бонусної амортизації, деяких видів прискореної амортизації, тобто надавання пільги вже інвестиціям, які має підприємство, а не намірам інвестувати в майбутньому;
– забезпечити належну фінансову підтримку в реалізації проектів у галузі транскордонного співробітництва, зокрема шляхом введення окремої субвенції Державного бюджету місцевим бюджетам на розвиток транскордонного співробітництва.
Регіональний філіал НІСД у м. Донецьку
(Ю. Макогон)