"Роль глави держави у розв'язанні криз у державах ЄС зі змішаною формою правління". Аналітична записка

Анотація 

 

В аналітичній записці розглянуто досвід виникнення та врегулювання урядових криз у державах Європейського Союзу зі змішаною республіканською формою правління. Розглянуто основні причини урядових криз, механізми їх урегулювання, інструменти, які може використовувати президент для розв’язання урядових криз та особливості їх застосування.

 

РОЛЬ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У РОЗВ’ЯЗАННІ УРЯДОВИХ КРИЗ У ДЕРЖАВАХ ЄС ЗІ ЗМІШАНОЮ ФОРМОЮ ПРАВЛІННЯ

 

Суперечливість наслідків конституційної реформи 2004 р. додатково актуалізувала питання подальшого вдосконалення системи державної влади України. Ключовим у цьому зв’язку є визначення оптимальної для держави форми правління, зокрема, оптимальної схеми розподілу повноважень, ефективних механізмів регулювання відносин між главою держави та урядом, оптимальної ролі глави держави у системі відносин між гілками державної влади. Оскільки Україна після набуття чинності змінами до Конституції залишається державою зі змішаною республіканською формою правління, доцільним видається дослідження досвіду взаємодії між президентом та урядом і парламентом у державах Європейського Союзу з подібною формою правління, насамперед, у ситуації урядової кризи.

1. Держави Європейського Союзу зі змішаною формою правління

Основними ознаками змішаної республіканської форми правління є:

1) обрання глави держави позапарламентським шляхом, найчастіше прямим загальнонаціональним голосуванням;

2) право президента розпускати парламент, як правило, за визначених юридичних підстав;

3) політична відповідальність уряду перед парламентом, обумовленість збереження урядом своїх повноважень довірою з боку парламентської більшості;

4) широкі повноваження президента стосовно виконавчої гілки влади.

Президенти у змішаних республіках можуть мати такі повноваження щодо виконавчої гілки влади:

а) право президента формувати уряд (Австрія, Литва, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Франція);

б) право брати участь у прийнятті рішень урядом. Зокрема, у Фінляндії та Франції глави держав мають право підписання або відхилення рішень урядів. Непрямий вплив на ухвалення рішень урядом має й президент Румунії: він має право бути присутнім на будь-якому засіданні Кабінету Міністрів і в разі присутності головувати на засіданні;

в) несення урядом політичної відповідальності перед главою держави. Зокрема, у Португалії існує подвійна відповідальність кабінету міністрів перед президентом та парламентом.

 

Враховуючи зазначені критерії, серед усіх держав-членів Європейського Союзу, президенти яких обираються шляхом всенародного голосування, не слід відносити до змішаних республік Болгарію та Ірландію, де можливості президента стосовно прямого впливу на виконавчу гілку влади суттєво обмежені. У Болгарії президент вносить на розгляд Народних зборів лише ті кандидатури на посаду прем’єр-міністра, які пропонують парламентські фракції у послідовності, яка відповідає їхній чисельності. В Ірландії президент повинен призначити на посаду прем’єр-міністра кандидатуру, яка пропонується йому Палатою представників, а згодом призначає на посади членів уряду лише осіб, запропонованих прем’єр-міністром та підтриманих Палатою. Тобто, у даному випадку президенти лише виконують функції своєрідних „нотаріусів”. Тому Болгарію та Ірландію, попри наявний спосіб обрання президентів прямим загальнонаціональним голосуванням, слід вважати парламентарними республіками.

 

Остаточний перелік змішаних республік у складі Європейського Союзу виглядатиме так: Австрія, Литва, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина  (з 1999 р.), Словенія, Фінляндія, Франція.

 

Системною ознакою для розрізнення видів змішаних республік може бути право президента самостійно відправити уряд у відставку, яке ставить прем’єр-міністра в залежність від президента у президентсько-прем’єрських республіках. Держави ж, де такої можливості у президента немає, слід вважати прем’єр-президентськими республіками. Серед змішаних республік в Європейському Союзі домінує президентсько-прем’єрський різновид змішаної форми правління.

 

2. Основні особливості урядових криз у змішаній формі правління та варіанти їх розв’язання

Під урядовою кризою ми розуміємо „втрату урядом підтримки більшості у парламенті (нижній палаті)”[1]. Причиною урядової кризи є розпад парламентської коаліції (найчастіше – більшості), на яку спирається у своїй діяльності вищий орган виконавчої влади. Враховуючи, що парламентська більшість у країнах ЄС не є юридично визначеним інститутом, то урядовою кризою можна вважати також відмову у висловленні вотуму довіри новопризначеному урядові.

 

Наступною стадією урядової кризи, зазвичай, є або добровільна відставка уряду, або винесення йому вотуму недовіри. Однак у політичній практиці багатьох держав відомі й випадки, коли уряд зберігає свої повноваження, спираючись на підтримку меншості та за умови відносної лояльності більшості складу парламенту. Зокрема, у 1999–2000 рр. у Польщі, незважаючи на вихід з урядової коаліції „Союзу Свободи”, працював уряд меншості на чолі з Є. Бузеком, сформований з представників Виборчого блоку „Солідарність”. І саме цей уряд залишився єдиним після 1989 р., який з урахуванням кількох кадрових перестановок відпрацював повну каденцію парламенту – 4 роки.

 

Традиційно у президента у змішаній республіці є два альтернативних конституційних способи розв’язання урядової кризи. Перший – це доручення щодо формування нового уряду, другий – розпуск парламенту та проведення дочасних виборів з метою формування нової парламентської більшості.

 

Урегулювання урядових криз через ініціювання формування нової парламентської більшості є більш характерним для глав держав, які призначають прем’єр-міністра. Причому якщо у Польщі, Словенії, Франції прем’єр-міністр має отримати вотум довіри перед формуванням уряду, то у Румунії та Словаччині така вимога до нього не висувається. У Фінляндії Конституція, ухвалена 1999 року, надала право обрання прем’єр-міністра виключно парламентові (Едускунті). Польща становить певний проміжний різновид між цими групами країн: у випадку, якщо кандидат, запропонований Президентом, не отримує вотуму довіри, право на вибір кандидатури прем’єр-міністра отримує Сейм.

 

У Польщі та Франції Президент може не прийняти відставку уряду у випадку висловлення йому вотуму недовіри, але в такому разі він зобов’язаний оголосити про дострокове припинення повноважень нижньої палати та проведення позачергових парламентських виборів.

 

У більшості держав президент має право розпустити парламент лише тоді, коли протягом певного строку пропонований склад уряду не отримав вотуму довіри. Цей строк становить: у Словаччині – 6 місяців після висловлення вотуму недовіри уряду (чи відмови у довірі), у Польщі – 14 днів після початку обрання прем’єр-міністра парламентом (якщо до того не затверджена на посаді кандидатура, висунена президентом), у Румунії – 60 днів від внесення кандидатури прем’єр-міністра.

 

Слід зазначити, що надання президентові широких прав щодо формування уряду є виправданим у країнах з нестабільними атомізованими партійними системами, де формування стійкої більшості ускладнюється амбіціями дрібних парламентських партій. За таких умов це право може забезпечити певну наступність офіційного політичного курсу в умовах нестабільності урядів протягом кількох років. Так, зокрема, під час каденції президента Румунії Е. Константинеску (1996-2000 рр.) два склади уряду були відправлені у відставку через висловлення вотуму недовіри. Однак президентові кожного разу вдавалося схиляти партії коаліції до формування нового уряду, тому тогочасний склад парламенту Румунії пропрацював увесь відведений конституцією строк.

 

Слід вказати на обмеження, які існують щодо повноважень президента з розпуску парламенту. У всіх без винятку державах, що розглядаються, парламент не може бути розпущений у період дії режиму надзвичайного стану. У ряді країн передбачено й інші обмеження.

 

Частота розпуску. У Румунії президент може скористатися таким правом лише один раз на  рік, у Португалії – не можна розпустити парламент протягом 6 місяців з моменту його обрання, у Литві – протягом того ж строку щодо Сейму, обраного на дострокових виборах.

 

Підстави. В Австрії парламент не може бути розпущений двічі поспіль з однієї й тієї ж причини.

Строк повноважень президента. Так, у Румунії та Словаччині розпуск парламенту не дозволяється в останні 6 місяців повноважень президента, у Литві – протягом останніх 3 місяців президентської каденції.

 

Згода інших органів державної влади. Президент Фінляндії, наприклад, може розпустити парламент лише за офіційною пропозицією прем’єр-міністра. У Франції передбачено попередні консультації президента з прем’єр-міністром, однак на практиці вони мають суто формальний характер.

 

3. Ініціювання урядових криз главою держави

Одним з основних чинників ініціювання урядових криз главою держави у зазначених країнах Євросоюзу є партійність президента, його прихильність до „своєї” партії в урядовій коаліції. Це спричиняє конфлікти у відносинах між коаліційними партнерами та, у свою чергу, є джерелом виникнення урядових криз. Зокрема, президент Румунії з 2004 р. Т. Басеску постійно намагався впливати на основні напрями урядової політики, насамперед, на кадрові призначення, що двічі призводило до урядових криз – у 2006 та 2009 рр. У 2006 р. криза проявилася в розпаді правлячої коаліції та видаленні з уряду всіх представників пропрезидентської Демократичної партії[2]. Однак уряд виявився здатним працювати у меншості, ситуативно спираючись на підтримку опозиційних сил. Урядова криза 2009 р. була спричинена спробою президента замінити окремих міністрів, призначених за квотою Соціал-демократичної партії, на більш контрольовані ним кандидатури. Як наслідок, спільними зусиллями СДП та опозиції парламент висловив недовіру урядові[3].

 

У Фінляндії колишній президент країни У. Кекконен (1956–1982 рр.) намагався де-факто здійснювати керівництво діяльністю урядів. Так, зокрема, у 1958 р. він, використовуючи як привід дипломатичний тиск СРСР, домігся відставки уряду на чолі з К.-А. Фагергольмом, хоча цей склад уряду спирався на підтримку двох третин депутатів парламенту. У даному випадку стан відсутності у партійній системі країни чітко вираженої партії-лідера (жодна партія не могла сформувати більшість самостійно), лише стимулювала активність президента у цьому напрямі. За висновком фінських істориків основним наслідком цієї події стала фактична нейтралізація К.-А. Фагергольма як потенційного конкурента У. Кекконена на чергових виборах президента[4]. Останнім подібним кроком президента була тривала, але невдала боротьба за висловлення недовіри урядові на чолі з соціал-демократами у 1973 р.

 

У політичній практиці країн Євросоюзу мали місце, хоча, радше як виняток, і факти спричинювання главами держав урядових криз за допомогою позапарламентських акцій, у тому числі з використанням насильницьких методів (утім це було тоді, коли ці країни ще не були членами ЄС). Так, на початку 1990-х рр. колишній президент Румунії І. Ілієску домігся відставки уряду на чолі з П. Романом (1991 р.) за допомогою акцій протесту лояльних до президента шахтарських профспілок[5]. У 1995 р. президент Польщі Л. Валенса використав у боротьбі проти тодішнього керівника уряду Ю. Олекси Міністерство внутрішніх справ (кандидатура його керівника вносилася тоді Президентом) та спецслужби – Управління державної охорони. Проти прем’єр-міністра було висунене звинувачення у шпигунстві, що спричинило відставку уряду, хоча пізніше суд визнав матеріали слідства сфабрикованими[6].

 

Слід при цьому зазначити, що глави держав, які ініціюють урядові кризи, далеко не завжди виявляються спроможними ефективно їх розв’язати. Причиною цьому найчастіше виявляється опір інших парламентських фракцій діям пропрезидентських політичних сил.

 

Так, неефективною була діяльність фінського президента У. Кекконена з урегулювання вже виниклих урядових криз. За часів його президентства (1956-1982 рр.) в країні змінилося понад 20 складів уряду. Лише 1 уряд пропрацював увесь термін каденції (1971-75 рр.). Своєрідний рекорд був поставлений на початку президентства У. Кекконена – у 1957 р.: протягом цього року відбулися 4 зміни складів уряду. Три з них очолював представник пропрезидентської партії Аграрний Союз В. Сукселайнен, який так і не зміг здобути довіру більшості членів парламенту[7].

 

Не кращим чином завершувалися і зазначені вище спроби формування урядів „під президента” й у постсоціалістичних державах. Наприклад, операція польських спецслужб проти прем’єр-міністра Ю. Олекси підірвала довіру суспільства до правоохоронних органів, спровокувала масові кадрові чистки в Управлінні державної охорони і не допомогла Леху Валенсі перемогти на президентських виборах 1995 р. (він посів друге місце, поступившись А. Кваснєвському).

 

У перші два роки каденції нинішнього президента Польщі Л. Качинського підтримана президентом діяльність прем’єр-міністра Я. Качинського викликала незадоволення партнерів по урядовій коаліції. Як наслідок, відбувся розпад коаліції. Політична криза була розв’язана через позачергові парламентські вибори у вересні 2007 р., на яких перемогли політичні сили, опозиційні до президента.

 

Кульмінацією урядової кризи 2006 р. в Румунії стала спроба імпічменту президента Т. Басеску, підтримана необхідною кількістю депутатів. І хоча зрештою ця спроба не мала успіху (на референдумі у 2007 р. більшість виборців підтримали главу держави), політична криза була завершена лише після чергових виборів до парламенту в грудні 2008 р. та створення „широкої” коаліції з двох, до того антагоністичних, партій – лівої Соціал-демократичної та пропрезидентської Ліберально-демократичної. Однак сама коаліція та коаліційний уряд проіснували менше року. Наслідком другої ініційованої Т. Басеску урядової кризи стало відхилення запропонованого президентом референдуму стосовно суспільно важливих питань, зокрема щодо скасування верхньої палати парламенту – Сенату.

 

4. Дії глави держави щодо врегулювання урядових криз

Урядові кризи у змішаних республіках найчастіше врегульовуються шляхом формування нових урядів. Виняток становить лише Португалія, де відставка уряду зазвичай супроводжується достроковими парламентськими виборами.

 

Аналізуючи мотиви поведінки глав держав у змішаних республіках під час урядових криз, можна дійти висновку, що спосіб урегулювання урядових криз зазвичай обирався главою держави з огляду на необхідність забезпечення політичної лояльності уряду, а також – подолання або недопущення періоду коабітації – коли до складу урядової коаліції не входить пропрезидентська політична сила.

 

Дану тенденцію можна побачити, зокрема, на прикладі діяльності колишніх президентів Франції. Так, за 14 років президентства соціаліста Ф. Міттерана (1981–1995 рр.) до чергового завершення легіслатури парламенту достроково було припинено повноваження 4 урядів (ще 2 – за результатами чергових парламентських виборів). Однак причиною розпуску парламенту та оголошення позачергових парламентських виборів стала лише відставка правого уряду на чолі з Ж. Шираком. У свою чергу, голліст Ж Ширак оголосив у 2002 р. проведення дострокових парламентських виборів після відставки з посади прем’єр-міністра свого політичного  опонента – соціаліста Л. Жоспена. Водночас він відмовився від оголошення дострокових виборів у 2005 р. після аналогічної відставки з прем’єрської посади свого однопартійця – Ж.-П. Раффарена. Одразу після цього палатою депутатів був сформований новий правий уряд на чолі з Д. де Вільпеном.

 

У Португалії у 2004 р. президент країни – соціаліст Ж. Сампайю – скористався своїми повноваженнями і розпустив парламент (Асамблею Республіки), в якому більшість була створена навколо правої Соціал-демократичної партії. Наступного ж дня через це пішов у відставку сформований нею уряд[8]. Дострокові вибори до Асамблеї Республіки принесли перемогу пропрезидентській Соціалістичній партії.

 

Аналогічні ситуації можна спостерігати й на прикладі інших держав. Так, колишній президент Австрії Т. Клестіль, представник правої Народної партії, після розпаду у 1999 р. „широкої коаліції”, не оголосив дострокові парламентські вибори, які не гарантували перемоги його партії. Натомість, незважаючи на гостро негативну реакцію громадської думки та міжнародного співтовариства, він виступив ініціатором створення коаліційного уряду АНП з праворадикальною Австрійською партією свободи (АПС). При цьому Т. Клестіль домігся від нового коаліційного партнера майже неможливої поступки – відставки з посади голови АПС одіозного Й. Хайдера, завдяки якому АПС, власне, і стала впливовою силою в австрійському суспільстві[9].

 

Успішне формування нового уряду, у випадку ініціювання главою держави парламентських виборів, залежить від кількох факторів: стану національної партійної системи, наявності відповідної парламентської більшості, особистого авторитету президента.

 

Зокрема, стабільна партійна система та, відповідно, постійне утворення стабільної парламентської більшості полегшували справу формування уряду французьким президентам.

 

Однопартійці президента Австрії Т. Клестіля (Австрійська народна партія) значною мірою підтримали непопулярне рішення про співпрацю з праворадикалами з АПС під впливом авторитету свого лідера (з іншого боку, відіграла свою роль зацікавленість АПС узяти нарешті участь у розподілі виконавчої влади).

 

Завдяки своєму авторитетові та ефективним консультаціям із провідними промислово-фінансовими групами колишній президент Польщі А. Квасневський забезпечив формування у 2004 р. „технічного” уряду на базі Союзу демократичної лівиці на чолі з лояльним до себе політиком М. Белкою[10] [3, c. 22].

 

Слід також відзначити, що спосіб співіснування президента з потенційно нелояльними до нього урядами визначається не так конституційними нормами, як певними неписаними правилами – конституційними звичаями, конституційними пактами тощо. Зокрема, вже згаданий колишній Президент Франції Ф. Міттеран у період коабітації 1986–1988 рр. уклав із правим урядом своєрідний „пакт співіснування”[11]. Президент демонстрував здатність до компромісу, зазвичай підтримуючи рішення уряду: за ті два роки Ф. Міттеран відхилив лише два схвалених урядом ордонанси[12]. Традиційно намагаються не втручатися у процес діяльності урядів президенти Австрії та Словаччини, хоча й мають для цього формальні повноваження.

 

У Фінляндії обраний у 1982 р. президент М. Койвісто започаткував традицію, згідно з якою призначений уряд мав складатися з представників партій, здатних сформувати парламентську більшість[13]. Було укладено свого роду неформальний політичний пакт, згідно з яким президент фактично повністю делегував уряду право ухвалювати рішення в усіх сферах, окрім зовнішньої політики, що сприяло стабілізації функціонування уряду та парламенту. Статистика свідчить, що після 1982 р. у країні не було жодної урядової кризи, а всі уряди складали свої повноваження виключно перед новообраними складами парламенту. Посилення парламентаризму як принципу політичної практики Фінляндії було зафіксоване й у новій конституції країни, ухваленій у 1999 році.

 

Висновки

1. У переважній більшості змішаних республік Європейського Союзу саме президентові належить ініціатива щодо формування урядів і, відповідно, ініціатива з урегулювання урядових криз. Важелем впливу президентів на розв’язання урядових криз є їхнє право розпуску парламенту та оголошення дострокових парламентських виборів залежно від обставин. При цьому наявність у президента права формувати уряд знижує імовірність дострокових парламентських виборів як інструменту врегулювання криз.

 

2. Урядові кризи у змішаних республіках Євросоюзу часто ініціюються саме президентами держав, переважно через провокування парламентського вотуму недовіри урядові, рідше – через розпуск парламентів. При цьому глави держав, які ініціюють урядові кризи, далеко не завжди виявляються спроможними ефективно їх розв’язати.

 

3. Одним з основних мотивів дій глав держав у змішаних республіках Євросоюзу при розв’язанні політичних криз є намагання забезпечити формування лояльного до себе уряду, а також припинити період коабітації або уникнути його.

 

4. Спосіб співіснування президента з потенційно нелояльними до нього урядами визначається не так конституційними нормами, як певними неписаними правилами – конституційними звичаями, конституційними пактами тощо.

 

5. Ефективність урегулювання президентами урядових криз у змішаних республіках залежить від потенціалу створення стійкої більшості у парламенті, особистого авторитету президента, його здатності до узгодження інтересів партнерів. Навпаки, ігнорування факту відсутності пропрезидентської парламентської більшості при розв’язанні урядових криз створює умови для їх рецидивів у найближчій перспективі та загострення політичної ситуації в країні загалом.

 

Відділ стратегій розвитку політичної системи

(Г. Макаров)