"Щодо балансування фінансового стану Пенсійного фонду України". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці, визначені основні причини розбалансування Пенсійного фонду України, зокрема, порушення принципу економічної залежності видатків споживання від отриманих доходів і ВВП, дисбаланс розвитку відносин учасників пенсійної системи в рамках дохідної і видаткової частин бюджету Пенсійного фонду України, низька якість управлінських рішень тощо. Запропоновані основні заходи щодо балансування бюджету Пенсійного фонду, в тому числі необхідні зміни у сфері нормативно-правової бази пенсійного страхування.

 

ЩОДО БАЛАНСУВАННЯ ФІНАНСОВОГО СТАНУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ УКРАЇНИ

Пенсійна система лише тоді може вважатись досконалою, коли вона є фінансово стабільною і захищеною від ризиків. Пенсійні витрати в Україні протягом останніх років неухильно зростали та сягнули у 2009 році 17 % ВВП[1], що є найвищим показником в Європі за винятком Італії. Для порівняння, середній рівень державних видатків на пенсії у країнах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) у 2005 році складав 7 % ВВП[2].

Потреби держави на виплату державної пенсії величезні й сягають понад 14,2 млрд грн щомісяця. Видатки ПФУ за 2009 рік – 165,7 млрд грн, тоді як власні доходи установи становили лише 103,1 млрд гривень. Бюджет ПФУ у 2009 році виконано з дефіцитом у розмірі 31 млрд грн або в 2,4 разу більше запланованого. Своєчасна виплата пенсій громадянам впродовж 2009 року була забезпечена Пенсійним фондом лише завдяки отриманню на постійній основі позичок з Єдиного казначейського рахунку на загальну суму 36 млрд грн, з яких 17,4 млрд грн на кінець року залишилися не погашеними[3] (табл. 1).

Таблиця 1

Видатки і власні доходи Пенсійного фонду України, 2005-2009 роки

Джерела: Пенсійний фонд, видання „Пенсійний кур'єр”  

 

Запланований дефіцит бюджету Пенсійного фонду України на 2010 рік визначений в розмірі 26,6 млрд гривень. Лише за січень‑квітень поточного року дефіцит фонду становить близько 7 млрд грн, що можна вважати плановим показником[4]. Єдиним джерелом балансування бюджету ПФУ є дотації з державного бюджету.

До основних причин розбалансування бюджету ПФУ слід віднести:

1. Системне порушення принципу економічної залежності видатків споживання від отриманих доходів і ВВП. Умовою стійкого розвитку економіки в умовах депопуляції та старіння населення є спільне виконання двох умов:

– випередження темпів зростання ВВП відносно доходів працюючої частини населення;

– випередження темпів зростання доходів працюючої частини населення відносно рівня пенсій.

 

За період пенсійної реформи (2004–2009 рр.) спостерігалася цілком протилежна картина: протягом вказаного періоду середня пенсія зросла у 4,45 разу (з 194,2 до 942,7 грн), тоді як середня зарплата зросла у 3,23 разу (з 590 до 1906 грн), а ВВП – лише у 2,65 разу (з 341113 до 914720 млрд грн). Причому на річних інтервалах пряма тенденція спостерігається лише у 2007 році (1,19 – 1,30 – 1,32 відповідно). Для порівняння: прогнозна середня пенсія за 2010 рік становитиме 1032,53 грн, тоді як середня заробітна плата дорівнюватиме 2245 грн, а ВВП сягне 1083,1 млрд грн (1,10  1,18  1,18).

2. Дисбаланс в рамках дохідної та видаткової частин бюджету Пенсійного фонду України, що зумовлюється негативними демографічними чинниками. Так, тенденції щодо формування співвідношення чисельності осіб пенсійного віку до осіб працездатного віку, які є визначальними у формуванні показників видаткової частини бюджету Пенсійного фонду, та співвідношення чисельності отримувачів пенсій до кількості платників страхових внесків, що показує навантаження на дохідну частину бюджету ПФУ, мають негативний характер. За даними персоніфікованого обліку, виплати 14 млн пенсіонерів здійснюють 19,5 млн працюючих, що сплачують внески в Пенсійний фонд.

3. Низька якість управлінських рішень. Виконання бюджету Пенсійного фонду у 2008–2009 роках супроводжувалося прийняттям Кабінетом Міністрів України управлінських рішень, що порушували норми Закону України № 1058 „Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування” та поглиблювали його розбалансування.

На порушення вимог статей 9, 28 та 73 Закону України № 1058 постановами Кабінету Міністрів України від 16.07.2008 р. № 654 та від 11.03.2009 р. № 198 підвищено мінімальні пенсійні виплати понад розміри, встановлені ст. 28 зазначеного Закону, замість врегулювання цих питань у законодавчому порядку. Це зумовило додаткове навантаження на бюджет Пенсійного фонду в сумі 4,1 млрд гривень[5].

У порушення п. 6 ст. 19 і п. 6 ст. 20 Закону України № 1058, ст. 25 Закону України „Про Державний бюджет України на 2009 рік”, частини другої ст. 52 Закону України „Про Кабінет Міністрів України” протокольним рішенням Уряду від 23.07.2009 р. № 48 відстрочено майже на 3 місяці сплату страхових внесків до Пенсійного фонду державними вугледобувними підприємствами. Як наслідок, за цей період Пенсійним фондом недоотримано страхових внесків обсягом 1,1 млрд гривень[6].

4. Наявність пільг зі сплати страхових внесків. Пенсійним фондом у 2009 році недоотримано 5,3 млрд грн внаслідок законодавчої невизначеності фіксованого розміру страхового внеску для фізичних осіб – суб'єктів підприємницької діяльності та членів їх сімей, які беруть участь у провадженні ними підприємницької діяльності, з числа платників єдиного та фіксованого податків (1,5 млрд грн); законодавчого встановлення часткової сплати страхових внесків за окремі категорії застрахованих осіб (1,7 млрд грн) та наявності пільг зі сплати страхових внесків підприємствами всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів сткладає не менше 50 % загальної чисельності працюючих (2,1 млрд грн)[7].

Підприємства всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів складає не менше 50 % загальної чисельності працюючих, збір на обов’язкове державне пенсійне страхування сплачують за ставкою 4 % від об’єкта оподаткування для всіх працюючих на підприємстві. Виходячи з фонду оплати праці цих підприємств (7 млрд 172,7 млн грн), у 2009 році недоотримано страхових внесків в сумі 2,1 млрд гривень[8].

5. Здійснення ПФУ низки невластивих йому видатків, передбачених законодавством[9]:  

– згідно зі ст. 73 Закону України № 1058, управлінські видатки Пенсійного фонду здійснюються за рахунок власних коштів ПФУ. Отже, Пенсійний фонд, який на сьогодні є центральним органом виконавчої влади, утримується за рахунок власних коштів, а не за рахунок коштів державного бюджету, як всі інші центральні органи виконавчої влади. До 2005 року обсяги цих видатків встановлювалися законами про державний бюджет на відповідний рік та обмежувалися у відсотковому відношенні до передбачених доходів ПФУ. З 2005 року обсяги законодавчо не обмежуються. У 2009 році на здійснення управлінських видатків ПФУ спрямовано 1,9 млрд грн;

– протягом 2009 року ПФУ виплатив понад 1,8 млрд грн особам, які працювали або працюють на підземних роботах, на роботах з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці за списком № 1 та на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затверджених Кабінетом Міністрів України та мають право на призначення пенсії за віком на пільгових умовах або за вислугу років.

 

6. Високі темпи скорочення кількості застрахованих осіб і страхувальників. Упродовж 2009 року кількість страхувальників, які перебувають на обліку у Пенсійному фонді, скоротилася на 203 100 осіб, а середньооблікова кількість застрахованих – на 950 000 осіб.[10]

 

7. Законодавче обмеження об’єкта справляння страхових внесків максимальною величиною. Відповідно до чинного законодавства максимальна величина, з якої сплачуються страхові внески до Пенсійного фонду, відповідає 15 розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб (до 01.11.2009 р. становила 10 тис. 35 грн і відповідала рівню 2008 року, з 01.11.2009 р. – 11 тис. 160 грн). За підрахунками Рахункової палати України, у 2009 році через встановлення на законодавчому рівні максимального обмеження Пенсійним фондом недоотримано майже 6 млрд гривень[11].

Слід мати на увазі, що обмеження максимальної величини об‘єкта справляння страхових внесків одночасно є обмеженням величини майбутньої пенсії, оскільки базою для її нарахування є суми, з яких сплачено страхові внески. Отже, цей захід повинен супроводжуватись законодавчим обмеженням максимального рівня пенсій, який відноситься до заходів відкладеної дії.

 

8. Диспропорція в розмірі пенсій різних категорій громадян викликає соціальне напруження та створює додаткове навантаження на пенсійну систему. Середній розмір пенсії на початок 2009 року (без урахування пенсій військовослужбовців) у цілому становив 898,36 грн, на кінець року – 1032,53 гривень. Середній розмір державної пенсії в Україні у березні 2010 року становив 1 033 грн на місяць. При цьому на початок 2010 року пенсії в розмірі до 600 грн отримували 1,6 % загальної чисельності пенсіонерів, від 600 грн до 800 грн – 51,7 %., від 800 грн до 1000 грн – 16,6 %., від 1000 грн до 1500 грн – 16,6 % та понад 1500 грн – 13,5 %.

Виходячи з вищезазначених базових причин дефіциту Пенсійного фонду України, задля зменшення поточного дефіциту бюджету ПФУ слід здійснити наступні невідкладні заходи реформування нормативно-правової бази пенсійного страхування.

1. Скасувати обмеження щодо сум, на які нараховуються страхові внески, для чого викласти ч. 1 ст. 19 Закону України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” у такій редакції:

 

„4. Страхові внески нараховуються на суми, зазначені в частинах першій та другій цієї статті, у межах повної величини фактичних витрат на оплату праці найманих працівників, грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, оподатковуваного доходу (прибутку), загального оподатковуваного доходу”.

2. Посилити контроль за ефективністю управління коштами загальнообов‘язкового державного пенсійного страхування, скасувавши практику фінансування адміністративних витрат ПФУ з його власних коштів. Для цього абзац 3 п. 1 ст. 73 Закону України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” („фінансування адміністративних витрат, пов'язаних з виконанням функцій, покладених на органи Пенсійного фонду”) слід вилучити.

Починаючи з 2012 року, запровадити практику фінансування адміністративних витрат, пов‘язаних з виконанням функцій, покладених на органи Пенсійного фонду, з Державного бюджету України шляхом затвердження бюджету ПФУ не постановою Уряду, а відповідним законом.

3. Скасувати необґрунтовані пільги для осіб, що не є інвалідами, для чого слід скасувати абзац 5 п. 1 ст. 4 Закону України „Про збір на обов‘язкове державне пенсійне страхування”, який передбачає: „Для підприємств всеукраїнських громадських організацій інвалідів, де кількість інвалідів сткладає не менше 50 відсотків загальної чисельності працюючих, збір на обов’язкове державне пенсійне страхування визначається за ставкою 4 відсотки від об'єкта оподаткування для всіх працівників цих підприємств”.

 

4. Встановити обмеження на максимальний розмір пенсій для окремих категорій громадян, для чого доповнити Закони України „Про статус народного депутата України” та „Про Кабінет Міністрів України” статтями такого змісту:

„Максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) не може перевищувати дванадцяти мінімальних розмірів пенсії за віком, встановленої абзацом першим частини першої статті 28 Закону України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”.

5. З метою призупинення виплат дострокових пенсій окремим категоріям громадян до досягнення ними пенсійного віку внести зміни до Закону України „Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб”, доповнивши його такою нормою:

„Особи мають право на отримання пенсії за вислугу років при досягненні ними віку, встановленого ст. 26 Закону України „Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”.

6. З метою позбавлення ПФУ невластивих йому виплат спеціальних пенсій, розробити та забезпечити прийняття Законів України „Про професійні та корпоративні фонди”.

7. З метою створення рівних умов для пенсійного забезпечення чоловіків та жінок викласти ч. 1 ст. 28 Закону України № 1058 у такій редакції:

„1. Мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків та жінок 25 років страхового стажу встановлюється у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом”.

8. Розглянути доцільність скасування верхньої вікової межі виходу на пенсію для державних службовців,або збільшення її на 5-7 років.

Запровадження запропонованих заходів, за нашими розрахунками, дають скорочення дефіциту бюджету ПФУ на рівні 18 млрд грн (табл. 2). Цей ефект є набагато відчутнішим, ніж підвищення пенсійного віку, яке, до того ж, тягне за собою низку суттєвих ризиків (Додаток 1).

Таблиця 2

Заходи щодо балансування бюджету ПФУ

 

Відділ соціальної політики

(О. Пищуліна, О. Коваль)

Додаток 1

 

ЩОДО ПІДВИЩЕННЯ ПЕНСІЙНОГО ВІКУ З ОДНОЧАСНИМ ПОДОВЖЕННЯМ СТРАХОВОГО СТАЖУ ЯК ДЖЕРЕЛА БАЛАНСУВАННЯ БЮДЖЕТУ ПЕНСІЙНОГО ФОНДУ

Підвищення пенсійного віку з одночасним подовженням страхового стажу активно пропонується в якості головного джерела балансування бюджету Пенсійного фонду. Проте економія, яку дає такий захід, у порівнянні з іншими джерелами економії занадто скромна і становить в разі впровадження запропонованого урядом механізму 2 млрд гривень.

 

Варіанти підвищення пенсійного віку, залежно від ступеню радикалізму[12]:

1. Підвищення пенсійного віку для жінок на 5 років:

– одномоментне встановлення 60-річної межі одразу у 2012 році (радикальний варіант);

– поступове підвищення пенсійного віку на півроку щорічно, починаючи з 2012 року (вихід на 60-річну межу у 2021 році (поступовий варіант);

– встановлення 60-річної межі для жінок у 2021 році (віддалений варіант).

 

2. Подальше підвищення пенсійного віку для жінок та чоловіків до 62 (65) років.

 

Вплив підвищення пенсійного віку для жінок на видатки ПФУ наведено на рис. 1. Початкові умови розрахунку: середня пенсія у 2010 році – 1032,53 грн, щорічне підвищення середньої пенсії – 4 %.

 

 Збільшити

 

Рис. 1. Вплив підвищення пенсійного віку для жінок на видатки ПФУ

 

Радикальний варіант у короткочасній перспективі (до 2016 року) виглядає більш переважним, оскільки зменшує дефіцит бюджету ПФУ більш ніж на 4 млрд грн щорічно, тоді як поступовий варіант – на 2 млрд гривень. Наприклад, у 2016 році дефіцит бюджету ПФУ з використанням радикального варіанту буде зменшено на 22 млрд грн, тоді як за поступовим варіантом – лише на 11 млрд гривень.

 

Проте після 2016 року ефективність радикального варіанту відносно знижується. Обсяги дефіциту бюджету залишаються на рівні 22‑23 млрд гривень. Тоді як поступовий варіант, маючи майже лінійний характер, залишається однаково ефективним до 2021 року. У 2021 році ефективність варіантів зрівнюється, а у 2024 році до них приєднується й віддалений варіант.

 

Підвищення пенсійного віку приведе лише до часткового та тимчасового балансування бюджету ПФУ проте водночас – до загострення ситуації у суміжних секторах суспільства, зокрема:

1. Ускладнить ситуацію на ринку праці та створить додатковий тиск на службу зайнятості, загостривши проблему окрім «першого робочого місця» проблемою працевлаштування осіб передпенсійного віку.

2. Може створити негативний вплив на рівень народжуваності.

3. Збільшення нормативного страхового стажу з 20‑25 років до 30‑35 років призводить до зменшення одразу на 10 років понаднормативного стажу, за який отримуються підвищення пенсій, і це суттєвим чином вплине на доходи пенсіонерів.

4. Підвищення пенсійного віку на Україні не має підтримки суспільства. Відповідно до результатів дослідження суспільної думки[13], більше респондентів підтримують зменшення пенсійного віку для чоловіків до 55 років, аніж підвищення пенсійного віку для жінок. „За яких умов Ви б підтримали підвищення пенсійного віку?” 69 % респондентів відповіли, що за жодних умов не підтримали б цей захід[14].

Отже, є зворотний мультиплікативний ефект в пенсійній системі внаслідок ймовірного підвищення пенсійного віку з одночасним подовженням страхового стажу має бути врахований при визначенні доцільності та конкретних форм реалізації цієї складової пенсійної реформи.