"Щодо пріоритетних напрямів детінізації економіки України". Аналітична записка

Анотація

 

В записці проаналізовано ризики тінізації економічних відносин для досягнення цілей реформування економіки та соціальної сфери. Визначено пріоритети та запропоновано заходи державної політики щодо детінізації економіки.

 

ЩОДО ПРІОРИТЕТНИХ НАПРЯМІВ ДЕТІНІЗАЦІЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

 

Тінізація економіки України в період кризи 2008-2009 рр. знову наблизилася до критичного рівня[1] та потому демонструє досить слабкі тенденції до скорочення (рис. 1). Як наслідок, стримуються процеси післякризового відновлення економіки, створюються умови для подальшого розшарування населення, знижується дієвість влади і реалізації економічних та соціальних реформ.

 

Збільшити

 

Рис. 1. Рівень тінізації економіки України, у відсотках ВВП[2]

 

За даними міжнародних експертів[3], Україна входить до двадцятки країн‑«лідерів» з найбільшим обсягом відпливу тіньового капіталу з країни (майже 82 млрд дол. за підсумками 2000-2008 років). Отже, тіньовий капітал є потужним незадіяним інвестиційним ресурсом для України та ресурсом для стабілізації її фінансової системи.

 

Зниження частки тіньової економіки до 2014 р. на 30 % порівняно з рівнем 2010 р. встановлено індикатором успіху реформування податкової системи згідно Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» та є передумовою досягнення цілей та реалізації потенціалу реформування економіки та соціальної сфери. Зокрема, слід виділити такі ризики з боку тінізації економіки для результативності реформ:

1. Збереження високого рівня тінізації фінансових потоків загрожує досягненню цілей стабілізації державного бюджету та знижує потенціал реформування фінансової системи.

 

2. Недостатня надійність вітчизняного фондового ринку та страхових інститутів, спричинені їх інтегрованістю у тіньові схеми, є ризиком для запровадження II рівня пенсійної системи та переходу на страхову модель охорони здоров'я.

 

3. Спотворення механізмів конкуренції внаслідок значних масштабів тінізації діяльності економічних суб’єктів та недостатня надійність вітчизняного фондового ринку через високий рівень тінізації фінансових потоків негативно позначаються на результативності реформ, спрямованих на покращення бізнес-клімату та залучення інвестицій.

 

4. Неформальна зайнятість та тінізація заробітних плат негативно позначаються на розмірах страхових внесків до Пенсійного фонду, фондів соціального страхування та обсягах надходжень до бюджету, що негативно впливає на стабільність системи державних фінансів та солідарної пенсійної системи, стримують нагромадження коштів накопичувальної складової пенсійної системи та розвиток її інвестиційного потенціалу.

 

5. Маніпуляції з розміром офіційних доходів дозволяють нелегально працюючим та працюючим, що отримують частку заробітної плати «у конвертах», необґрунтовано отримувати від держави соціальну підтримку, що може негативно позначитися на результативності вирішення завдань реформи системи соціальної підтримки.

 

6. Тінізація земельних відносин перешкоджає формуванню ефективних механізмів управління ринком землі у контексті земельної реформи, реалізація земельної реформи без належного забезпечення інвентаризації, обліку, оцінки та контролю використання земель сприятиме подальшій тінізації ринку землі та створюватиме умови для легалізації правопорушень.

 

Зважаючи на зазначені ризики, стратегічними пріоритетами детінізації економіки у контексті реалізації Програми економічних реформ слід вважати:

- детінізацію фінансових потоків;

- легалізацію ринку праці;

- детінізацію земельних відносин.

 

Основні проблеми тінізації фінансових потоків полягають у використанні фінансових інститутів, зокрема банків, страхових компаній, торговців цінними паперами, кредитних спілок у схемах непродуктивного відпливу капіталів, ухилення від оподаткування та легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом. Проблеми та ризики, пов’язані з використанням фінансових інструментів у тіньових схемах, проаналізовані у аналітичній записці НІСД «Щодо першочергових заходів детінізації фінансових потоків в Україні»[4]. Поряд з втратами державного бюджету, це стримує розвиток вітчизняних фінансових інститутів, негативно впливає на інвестиційну привабливість фондового ринку та надійність фінансових інструментів.

 

Високий рівень тінізації оплати праці пов’язаний з:

1) значним розривом між вартістю трудових ресурсів для роботодавця та фактичною сумою, яку працюючий отримає за свою працю;

2) толерантним ставленням працюючих до практики виплати неофіційних заробітних плат та, відповідно, позбавлення їх гарантій щодо пенсійного та соціального забезпечення;

3) відчуттям невідповідності сплачених податків та внесків якості державних послуг, що призводить до необхідності значних додаткових витрат з боку населення з метою отримання цих послуг на належному рівні;

4) відчуттям несправедливості системи розподілу пенсій, пов’язаної з наявністю великої кількості спеціальних, професійних, особливих та пільгових професійних режимів;

5) наявністю механізмів, які забезпечують легке вилучення коштів підприємств у позалегальний сектор економіки з метою виплати тіньових заробітних плат;

6) фактичною безкарністю порушень у сфері оплати праці.

 

До основних причин тінізації земельних відносин належать:

1) відсутність ефективно діючої системи обліку земель;

2) недосконалі процедури безоплатної передачі, продажу та відведення в оренду фізичним та юридичним особам земельних ділянок державної та комунальної власності;

3) заборона відчуження земель сільськогосподарського призначення (за інформацією Держземагентства, 98 % схем тінізації земельних відносин пов’язано з недотриманням цієї заборони);

4) недієві механізми викупу та оренди земельних ділянок під приватизованими об’єктами нерухомості;

5) недієві механізми контролю використання земель (за даними пілотних вибіркових обстежень Лабораторії аерокосмічного зондування агросфери Інституту агроекології і економіки природокористування Української академії аграрних наук[5] у трьох районах Київщини (Канівському, Миронівському, Магдалинівському), відхилення фактичних даних щодо площ посівів сільськогосподарських культур від офіційних у 2010 році складало у середньому понад 20 %).

 

Отже, для забезпечення ефективного та послідовного поступу реформ має бути створено умови, за яких перебування у нелегальному секторі стає надто ризикованим та коштовним. При цьому, при здійсненні реформ необхідно дотримуватися принципу непогіршення умов ведення бізнесу та оплати праці сумлінних платників податків. В іншому випадку, такі заходи створюватимуть умови для подальшої тінізації економіки та підриву довіри до влади.

 

Певні кроки у напрямі детінізації економіки вже зроблено.

1. Податковим кодексом, прийнятим на виконання Програми економічних реформ на 2010–2014 роки, передбачено зменшення податкового навантаження на бізнес-середовище, спрощення адміністративних процедур і вдосконалення процедур адміністрування податків, перехід до загальної системи оподаткування прибутку страховиків, що сприятиме зменшенню масштабів «схемного» страхування.

 

2. З метою вдосконалення правових та організаційних засад протидії корупції схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011‑2015 роки, прийняті Закони України «Про засади запобігання та протидії корупції» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні порушення».

 

3. На виконання Національного плану дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010‑2014 роки вжито заходи щодо спрощення дозвільної системи та процедур ліцензування, зокрема, законодавчо затверджено вичерпний перелік документів дозвільного характеру, забезпечено перехід від принципу «єдиного офісу» до принципу «єдиного вікна» під час видачі документів дозвільного характеру, спрощено дозвільні процедури у будівництві, скорочено перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню тощо.

 

4. Законодавство у сфері протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, приведено у відповідність з рекомендаціями ФАТФ; Україну виключено зі списку країн, що мають стратегічні недоліки системи протидії відмиванню коштів та фінансуванню тероризму («сірого» списку ФАТФ).

 

5. Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР) затверджено програму попередження фактів випуску та організації обігу цінних паперів, які можуть використовуватись для непродуктивного відпливу капіталів, ухилення від оподаткування та легалізації доходів, отриманих злочинним шляхом, що дозволило здійснювати моніторинг емітентів цінних паперів з ознаками фіктивності, осіб, пов’язаних з випуском і обігом фіктивних цінних паперів, та учасників фондового ринку, які здійснюють операції з ними, а також зупиняти обіг та скасовувати реєстрацію цінних паперів з ознаками фіктивності.

 

Разом з тим, реалізація зазначених заходів є недостатньою для забезпечення досягнення цілей Програми економічних реформ на 2010‑2014 роки.

 

З метою детінізації фінансових потоків необхідно вдосконалити систему регулювання ринків фінансових послуг, фондового ринку та вексельного обігу. Для ліквідації схем мінімізації оподаткування, виведення ліквідних активів з компаній та грошових коштів за межі країни необхідно обмежити можливості використання «технічних» акцій та посилити державний контроль за обігом векселів, зокрема:

1) запровадити на базі інформації, яка міститься у реєстрах векселедавців, єдиний державний реєстр виданих векселів та забезпечити доступ до нього державних органів[6];

2) зважаючи на практику використання операцій з купівлі-продажу векселів страховиками у тіньових схемах, необхідно внести зміни у діюче страхове законодавство щодо обмеження операцій з купівлі-продажу векселів страховиками;

3) внести зміни до законодавчих актів щодо підвищення вимог до емітентів цінних паперів, зокрема щодо:

- зниження максимального обсягу випуску облігацій підприємств;

- надання повноважень НКЦПФР щодо встановлення ознак фіктивності емітентів цінних паперів, зупинення обігу цінних паперів і похідних цінних паперів (деривативів) емітента, що відповідає ознакам фіктивності, перевірки достовірності даних, наданих емітентом при реєстрації проспекту емісії;

- надання права НКЦПФР вимагати проведення додаткової аудиторської перевірки та незалежної оцінки майна, отримання додаткової рейтингової оцінки емітента у випадках, коли виникають сумніви у достовірності даних емітента, які містяться у документах, наданих для реєстрації випуску та проспекту емісії цінних паперів.

 

Основним принципом реалізації заходів щодо детінізації ринку праці має стати непогіршення умов ведення бізнесу та оплати праці сумлінних платників податків. З метою забезпечення послідовної детінізації оплати праці необхідно:

1) Міністерству соціальної політики з метою перерозподілу навантаження страхових внесків між працівником і роботодавцем для учасників солідарної системи пенсійного страхування розробити:

- модель перерозподілу внесків між працівником і роботодавцем з одночасним компенсаційним підвищенням заробітної плати,

- методичне забезпечення компенсаційного підвищення заробітних плат найманих працівників;

- проект відповідних змін до пенсійного законодавства щодо перерозподілу обсягів страхових внесків між працівником і роботодавцем для учасників солідарної системи пенсійного страхування;

2) посилення відповідальності за ухилення від сплати податків і страхових внесків та покращення їх адміністрування; зокрема внесення змін до законодавства щодо збільшення штрафних санкцій за ухилення від оформлення трудових відносин між працівником і роботодавцем, посилення відповідальності посадових осіб роботодавця за неоформлення трудових відносин з працівником, розширення повноважень Інспекції з питань праці щодо здійснення перевірок додержання законодавства про оплату праці;

3) запровадження «періоду очікування», тобто підвищення віку виходу на пенсію для осіб, які не сплачували страхові внески до пенсійної системи, або сплачували їх не в повному обсязі, що дозволить подолати практику відсутності санкцій за недотримання норм законодавства.

 

До напрямів детінізації ринку землі слід віднести:

1)  зняття з 2013 року мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення (за умов завершення інвентаризації земель і формування кадастрово-реєстраційної системи), що зменшить мотивацію значної кількості суб’єктів господарювання у використанні тіньових і корупційних схем переведення земель сільськогосподарського призначення у інші категорії земель;

2) забезпечення прозорості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо прийняття рішень про передачу у власність або користування земельних ділянок державної та комунальної власності, вільного доступу фізичних і юридичних осіб до інформації про вільні земельні ділянки та генеральні плани населених пунктів, що сприятиме залученню ширшого кола учасників у земельні аукціони;

3) використання технологій космічного зондування, що дозволить прискорити здійснення інвентаризації земель, забезпечити повноту та точність даних у державному земельному кадастрі та здійснювати систематичний контроль цільового використання земель, визначення структури і площ посівів основних сільськогосподарських культур;

4) вдосконалення нормативних актів з інвентаризації земель у частині запровадження дієвих процедур, які б дозволяли обґрунтовано здійснювати виправлення помилок у державному земельному кадастрі при виявленні невідповідності фактичних меж ділянок тим, що зазначені у кадастрі, з метою недопущення «легалізації» правопорушень, пов’язаних із самовільним захопленням земельних ділянок або їх нецільовим використанням;

5) спрощення процедур передачі у власність або оренду земельних ділянок промисловості, на яких розташовані об’єкти нерухомого майна, що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.

 

Відділ макроекономічного прогнозування

 та досліджень тіньової економіки

(Т. Тищук, О. Іванов)