З початком повномасштабної війни РФ проти України загострилася загроза поглиблення технологічного відставання української економіки. У 2022 р. дві третини товарного експорту становили товари гірничо-металургійного (ГМК) та агропромислового (АПК) комплексів. Зокрема, майже третину товарного експорту становили зернові та насіння. Їх сукупна частка в товарному експорті зросла з 21,7 % – у 2021 р. до 29,2 % – у 2022 р.
Потужності переробної промисловості скоротилися внаслідок пошкодження та знищення значної частини активів базових галузей – чорної металургії, хімічної, машинобудівної промисловості. Це призвело до зменшення їхніх часток у структурі промисловості (за винятком машинобудування, яке значною мірою підтримувалося оборонним замовленням) на користь менш технологічних галузей – добувної, харчової, деревообробної (мал. 1, 2).
Відхід від сировинної моделі розвитку під час відновлення економіки України вимагає системних дій держави щодо формування якісно нової структури промисловості зі збільшенням часток машинобудування, технологічних галузей харчової, фармацевтичної, хімічної та нафтохімічної промисловості, підгалузей добувної промисловості та кольорової металургії, які виробляють сировину для технологічних виробництв.
Одним з ефективних інструментів реструктуризації промисловості та нарощування її доданої вартості у світовій практиці залишається державна підтримка стратегічних галузей, ключових технологій і забезпечення економіки критичною сировиною та матеріалами для їхнього розвитку.
Світові практики
Селективна підтримка стратегічно важливих для національної економіки та безпеки видів економічної діяльності активно застосовується промислово розвиненими країнами ще із середини ХХ ст., причому переважно щодо вузького кола високотехнологічних галузей – виробництв напівпровідників, мікроелектроніки, біотехнологій, аерокосмічних технологій тощо[1].
Визначення пріоритетних галузей та їх послідовна підтримка стали важливими передумовами «економічного дива» країн – «азійських тигрів». Зокрема, Тайвань затвердив такі критерії визначення стратегічних галузей: розгалужені зв’язки з іншими галузями економіки, високий ринковий потенціал, технологічна інтенсивність, високий рівень доданої вартості, низька енергоємність, екологічність[2].
У США Планом стійкості ланцюгів постачання (Supply Chain Resilience Plan) адміністрації президента Дж. Байдена[3] визначені ключові зусилля щодо державної підтримки індустрій напівпровідників, акумуляторів великої ємності, критичних мінералів та матеріалів, фармацевтики та активних фармацевтичних інгредієнтів. Зокрема, передбачено надання 50 млрд дол. США інвестицій у розбудову власного виробництва напівпровідників у США, започаткування кредитних та грантових програм фінансування внутрішнього виробництва акумуляторів, поширення преференцій у державних закупівлях із оборонної продукції на всі «критичні сектори», збільшення фінансування провідних технологій виробництва активних фармацевтичних інгредієнтів, упровадження програм інвестиційної й технічної підтримки малого й середнього підприємництва у чотирьох стратегічних секторах промисловості тощо.
У ЄС 2009 р. було затверджено перелік із шести ключових технологій (key enabling technologies), найперспективніших для розвитку широкого кола секторів економіки та соціально-економічного розвитку загалом. До нього увійшли передові промислові технології (робототехніка, 3D-друк, комп’ютерне моделювання та ін.); передові матеріали; технології, пов’язані з науками про життя; мікро-, наноелектроніка та фотоніка; штучний інтелект, цифрова безпека та зв’язок [4]. Проблеми недостатнього розвитку передових секторів та зростання залежності від імпорту критично важливих для економіки ЄС матеріалів і технологій спричинили в 2021 р. перегляд промислової політики, конкретизацію секторальних пріоритетів промислового розвитку з посиленням підтримки із забезпечення стійкості ланцюгів постачань у стратегічних секторах. До стратегічних секторів у 2021 р. було віднесено критичну сировину, активні фармацевтичні інгредієнти, літій-іонні акумулятори, «чистий» водень, напівпровідники, хмарні обчислення[5]. У 2022 р. було уточнено перелік критичної сировини та матеріалів, а також додано нові стратегічні сектори – фотоелектричні панелі й технології, кібербезпеку, програмне забезпечення[6].
Українська ретроспектива
У листопаді 2020 р. Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України (Мінстратегпром) підготувало проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання розвитку промислового комплексу України»[7]. У документі, зокрема, пропонувалося закріплення переліку 17 стратегічних галузей промисловості – «стратегічно важливих для економіки і безпеки держави сфер економічної діяльності, об’єктивно відокремлених частин промисловості, об’єднуючих підприємства, що забезпечують повний життєвий цикл однорідної, специфічної продукції, робіт або послуг за типовими технологіями і які мають спільне обмежене коло споживачів, що об’єднують суб’єктів господарювання різних форм власності, перелік та підпорядкування яких затверджується рішенням Кабінету Міністрів України».
До цього переліку ввійшли: ОПК, ПЕК, АПК, ГМК, транспортна промисловість, сфера телекомунікацій та зв’язку, авіаційна та ракетно-космічна, машинобудівна, хімічна, харчова, легка, скляна та порцеляно-фаянсова, меблева та деревообробна, поліграфічна, геологорозвідувальна, фармацевтична галузі, будівництво та виробництво будівельних матеріалів. Варто зазначити: таке широке коло галузей, внесених до переліку, свідчить про відсутність бачення перспективних напрямів спеціалізації України на внутрішньому та світовому ринках, пріоритетів технологічного розвитку країни, наявної ресурсної бази й реальних можливостей надання державної підтримки за цим колом напрямів. Станом на березень 2023 р. постанову прийнято не було.
Наразі фактично єдиним легітимним переліком стратегічних галузей промисловості треба вважати той, про який ідеться в постанові Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 р. № 127» від 03 листопада 2021 р. № 1143[8], що регулює питання функціонування та ведення Мінстратегпромом Державного реєстру імпортозаміщення стосовно товарів для потреб усіх стратегічних галузей промисловості. Для цілей ведення Реєстру визначено, що до стратегічних галузей промисловості належать оборонно-промисловий комплекс, авіаційна, космічна, машинобудівна (у т. ч. суднобудівна), металургійна та хімічна галузі.
Те, що в Україні відсутня державна політика ефективного використання критично важливих для стійкого функціонування економіки сировини та матеріалів, не лише стримує потенціал розвитку високотехнологічних галузей, які використовують цю сировину, а й сприяє безперешкодному вивезенню цінних ресурсів із країни. З 1997 р. державне регулювання сфери критичної сировини обмежувалося постановою Кабінету Міністрів України «Про надання спеціальних дозволів на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення та видобування стратегічно важливих корисних копалин» від 15 липня 1997 р. № 742, у якій було визначено перелік із 22 корисних копалин, що вважаються стратегічно важливими для економіки України. Проте в 2016 р. цю постанову було скасовано.
Потребує оновлення затверджений 2015 р. Перелік об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави[9], який востаннє оновлювався у передвоєнному 2021 р. Після початку повномасштабної війни значна кількість зазначених у документі підприємств були зруйновані або втратили стратегічне значення.
Наслідки відсутності політики підтримки стратегічних галузей промисловості
- Відсутність системного підходу у визначенні завдань промислового розвитку при формуванні стратегічних документів у сфері повоєнного відновлення. Зокрема, про це свідчить фрагментарність і неоднорідність за масштабами проєктів у рамках національних програм представленого в липні 2022 р. проєкту Плану відновлення України. Наприклад, у національній програмі «Розвиток секторів економіки з доданою вартістю» поруч із широкомасштабними проєктами збереження аграрного сектору в умовах блокади портів та підвищення інноваційної активності у машинобудуванні вказані точкові проєкти розвитку меблевих кластерів, проведення соціологічного дослідження стану кіберспорту тощо.
У проєкті Плану відсутні національні програми у сфері розвитку промислових R&D і технологій. Фрагментарні заходи включають фінансування дослідницьких грантів та наукових парків, яке на весь період повоєнного відновлення становить лише 0,007 % річного ВВП України[10], що не забезпечить відчутних структурних змін у промисловості. - Недовикористання потенціалу, марнування та безперешкодне вивезення цінних критичних ресурсів з України. Усе це стримує потенціал розвитку високотехнологічних галузей, які їх використовують. Зі 120 видів корисних копалин, що споживаються у світі, в Україні виявлено 117. При цьому протягом багатьох років Україна, маючи власні запаси, імпортувала критичні для промисловості (у т. ч. оборонної) рідкоземельні метали, мінеральну сировину тощо. Наприклад, український ільменіт експортувався до РФ, його частка в російському імпорті цієї групи становила близько 70 %. Цей мінерал, серед іншого, використовувався для виробництва військової техніки та зброї, яка наразі застосовується проти України. До Білорусі та РФ експортувалася сировина для виробництва скла, натомість із цих країн в Україну постачалася готова продукція. Досі з України безперешкодно експортуються кольорові метали та їх брухт, що могли би бути використані (також і повторно) для власного виробництва.
Довідково. Підписаний Україною та ЄС у липні 2021 р. Меморандум про стратегічне партнерство у сировинній галузі відкрив значні перспективи співпраці у сфері розроблення критичної сировини[11]. У рамках співпраці Держгеонадра вже сформувала перелік із 20 стратегічних корисних копалин, розроблення яких сприятиме імпортозаміщенню та інноваційному розвитку[12]. Розроблено «Інвестиційний атлас надрокористувача»[13]. Проте існує ризик поглиблення сировинної пастки для української економіки в разі фокусування співпраці на залученні європейського капіталу в український видобуток критичної сировини з її наступним експортом. Пріоритетами України мають стати залучення європейських технологій інтелектуального видобутку, перероблення, створення ланцюгів виробництва всередині країни, віднайдення спільних із ЄС інтересів щодо проєктів виробництва критичної продукції. - Недооцінювання ролі промислового сектору України у повоєнному відновленні під час формування інвестиційних проєктів та пакетів міжнародної фінансової допомоги. Найбільші обсяги міжнародної підтримки спрямовуються до оборонних, гуманітарних, інфраструктурних проєктів, які є пріоритетними в умовах війни. Проте дослідження ОЕСР засвідчують, що розподіл допомоги зазвичай не має суттєвих відмінностей між мирними та поствоєнними країнами. Так, у поствоєнних країнах до виробничого сектору спрямовувалося лише 8 % міжнародної допомоги. При цьому позитивний вплив зовнішньої фінансової допомоги оцінювався як доволі помірний – кожен додатковий відсоток міжнародної допомоги генерував зростання економіки на 0,05–0,1 %[14], що, цілком імовірно, було наслідком неефективної структури допомоги. Саме мізерна частка (менше 3 %) донорського фінансування промислового сектору в програмах повоєнної реконструкції балканських країн стала причиною слабких темпів повоєнного відновлення, призвела до зростання торговельного дефіциту, безробіття й тіньового сектору[15].
Висновки
- Визначення на державному рівні стратегічних галузей промисловості України на сучасному етапі має стати основою для їх сфокусованої державної підтримки з метою забезпечення трансформаційних змін в економіці в умовах дефіциту ресурсів. На відміну від решти країн, що впроваджують селективну підтримку насамперед у високотехнологічних «галузях майбутнього», в Україні під час формування переліку стратегічних галузей має бути врахована специфіка потреб воєнної економіки та повоєнного відновлення.
- Перелік стратегічних галузей промисловості повинен ґрунтуватися на результатах експертних міжгалузевих досліджень і містити обмежене коло перспективних напрямів промислової спеціалізації України на внутрішньому та зовнішніх ринках. Йдеться, зокрема, про ті з них, що здійснюють масштабний позитивний вплив на розвиток інших галузей економіки, мають високий потенціал формування точок зростання в українській економіці, сприяють розвиткові «наскрізних» технологій, зниженню соціальної напруженості та рівня безробіття в умовах війни та під час повоєнної відбудови.
- В умовах значного дефіциту ресурсів розвиток потенціалу стратегічних галузей, розроблення критичної сировини та виробництва продукції стратегічного призначення значною мірою спиратимуться на залучення міжнародної допомоги та розвиток міжнародної співпраці. Тому конче важливо окреслити завдання й перспективи розвитку стратегічних галузей, сформувати чіткі цілі, визначити об’єкти та розробити плани залучення іноземних інвестицій і допомоги за обмеженою кількістю стратегічних напрямів, привабливих для міжнародних партнерів.
- Задля розвитку стратегічних галузей промисловості, що забезпечують інтереси національної безпеки, Україні варто активніше використовувати положення Статті ХХІ ГАТТ щодо винятків з міркувань безпеки, згідно з якою взяті в рамках СОТ зобов’язання не можуть бути перешкодою у здійсненні будь-яких дій, які держава вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах.
Отримуйте якісну та актуальну аналітику від НІСД у зручному для вас форматі:
- читайте нас у Telegram
- слухайте на Google Podcast
- дивіться на YouTube
Зображення: НІСД
Список використаних джерел:
[1] OECD. Strategic industries in a global economy: policy issues for the 1990s. URL: https://www.oecd.org/futures/38464821.pdf
[2] Government Policy and Strategic Industries: The Case of Taiwan. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/6806582.pdf
[3] The White House. Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth. 100-Day Reviews under Executive Order 14017. June 2021. 250 р. URL: http://surl.li/fzrob
[4] European Commission. Key enabling technologies policy. URL: https://research-and-innovation.ec.europa.eu/research-area/industrial-r…
[5] European Commission. Commission Staff Working Document: Strategic dependencies and capacities. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021SC03…
[6] European Commission. EU strategic dependencies and capacities: second stage of in-depth reviews. URL: https://ec.europa.eu/docsroom/documents/48878
[7] Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України. [Фейсбук-сторінка]. Facebook.com. URL: https://www.facebook.com/photo/?fbid=112621477336036&set=pcb.1126215906…
[8] Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 р. № 127 : Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1143. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1143-2021-%D0%BF#Text
[9] Про затвердження переліку об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави : Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 № 83. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/83-2015-%D0%BF#Text
[10] Bogdan Tetiana, Landesmann Michael and Grieveson Richard. The Vienna Institute for International Economic Studies. Evaluation of Ukraine’s National Recovery Draft Plan. Vienna Institute for International Economic Studies. URL: https://wiiw.ac.at/evaluation-of-ukraine-s-national-recovery-draft-plan…
[11] В Україні зосереджені поклади 22 із 30 корисних копалин, які входять до переліку критичних для ЄС.
[12] Стратегічні корисні копалини дороговказ розвитку для України. URL: https://www.geo.gov.ua/wp-content/uploads/presentations/ukr/analiz-rozv…
[13] Інвестиційний атлас надрокористувача / Держ. служба геології та надр України. URL: https://www.geo.gov.ua/
[14] Hoeffler Anke. Growth, aid and policies in countries recovering from war. ECED Development Co-Operation Working Papers. October 2012. 23 p. URL: https://www.oecd.org/dac/conflict-fragility-resilience/docs/WP1%20Growt…
[15] Bogdan Tetiana, Landesmann Michael and Grieveson Richard. The Vienna Institute for International Economic Studies. Evaluation of Ukraine’s National Recovery Draft Plan. Vienna Institute for International Economic Studies. URL: https://wiiw.ac.at/evaluation-of-ukraine-s-national-recovery-draft-plan…