До середини 1970-х років вся діяльність розвідувальних служб США фінансувалася виключно з бюджету відповідних федеральних міністерств, у структурі яких ці служби знаходилися. При цьому питання про бюджет тієї чи іншої розвідувальної служби фактично вирішувалося керівником міністерства, який не завжди прислухався до рекомендацій глави розвідувального співтовариства (РС) та інших посадових осіб, відповідальних за розвідувальну діяльність в національному масштабі.
У 1976 р. з метою централізації бюджетного фінансування розвідувальної діяльності національного значення виконавчим указом президента Джеральда Форда № 11905 була заснована Національна програма зовнішньої розвідки (National Foreign Intelligence Program - NFIP)[1].
В середині 1980-х років, для того щоб систематизувати і консолідувати всю розвідувальну діяльність тактичного рівня, здійснювану переважно в рамках міністерства оборони, на додаток до NFIP була заснована програма «Тактична розвідка і пов’язана з нею діяльність» (Tactical Intelligence and Related Activities - TIARA), а у 1995 р. наказом міністра оборони була створена Об’єднана програма військової розвідки (Joint Military Intelligence Program - JMIP).
На початку ХХІ століття традиційні програми фінансування РС США зазнали деяких змін. Законом «Про розвідувальну реформу та протидію тероризму» від 2004 р. NFIP була перейменована в Національну розвідувальну програму (National Intelligence Program - NIP). У 2005 р. міністерство оборони вирішило об’єднати дві свої окремі програми в єдину Військово-розвідувальну програму (Military Intelligence Program - MIP). Однак відповідні зміни в законодавство були внесені лише у 2010 р. з прийняттям необхідних поправок до закону «Про національну безпеку» від 1947 р.[2].
На сьогодні асигнування на потреби РС США здійснюються в рамках закритої частини федерального бюджету країни (з 2007 р. оприлюднюються лише загальні дані) і розподіляються за двома ключовими програмами - NIP та MIP. У свою чергу, по лінії NIP реалізується 12 програм (4 - військового та 8 - невійськового характеру), а по лінії MIP – 10 програм. Шість спецслужб, що входять до складу РС США, фінансуються за рахунок як NIP, так і MIP[3].
Видатки на діяльність РС США є досить значними. Так, сума базових та додаткових коштів для забезпечення ключових розвідувальних програм за останні п’ять років становила:
- у 2015 р. – 66,8 млрд. доларів (50,3 млрд. доларів для NIP та 16,5 млрд. доларів для MIP);
- у 2016 р. - 70,7 млрд. доларів (53 млрд. доларів для NIP та 17,7 млрд. доларів для MIP);
- у 2017 р. - 73 млрд. доларів (54,6 млрд. доларів для NIP та 18,4 млрд. доларів для MIP);
- у 2018 р. - 81,5 млрд. доларів (59,4 млрд. доларів для NIP і 22,1 млрд. доларів для MIP).
- У 2019 р. – 81,1 млрд. доларів (59,9 млрд. доларів для NIP і 21,2 млрд. доларів для MIP).
У порівнянні з витратами на оборону, витрати, пов’язані з розвідкою, залишалися відносно постійними протягом останніх років і становили приблизно 11 % від загального оборонного бюджету[4].
Згідно з американським законодавством (зокрема, з виконавчим указом президента США № 12333 від 4 грудня 1981 р. «Розвідувальна діяльність США») в рамках NIP виділяються кошти на діяльність або проекти РС в цілому, або його окремих органів, які здійснюються на підставі узгодженого рішення Директора національної розвідки (ДНР) і глав федеральних міністерств і відомств, або ДНР і президента США[5]. За цією бюджетною програмою відбувається фінансування військового та цивільного компонентів РС США стратегічного рівня, а саме таких спецслужб, як:
- Розвідувальне управління міністерства оборони (РУМО);
- Агентство національної безпеки (АНБ) міністерства оборони;
- Національне управління військово-космічної розвідки (НУВКР) міністерства оборони;
- Національне агентство геопросторової розвідки (НАГР) міністерства оборони;
- Центральне розвідувальне управління (ЦРУ);
- Федеральне бюро розслідувань (ФБР) міністерства юстиції;
- Розвідувальний відділ Управління боротьби з наркотиками (УБН) міністерства юстиції;
- Бюро розвідки і досліджень (БРД) Державного департаменту;
- Розвідувальне управління Берегової охорони (РУБО) міністерства внутрішньої безпеки;
- Управління розвідки і аналізу (УРА) міністерства внутрішньої безпеки;
- Управління розвідки і контррозвідки (УРКР) міністерства енергетики;
- Управління контртерористичної і фінансової розвідки (УКТФР) міністерства фінансів.В рамках військового компонента здійснюється фінансування наступних програм.
Загальна програма військової розвідки (General Defense Intelligence Program - GDIP) передбачає всебічну організацію розвідувальної діяльності в інтересах забезпечення національної безпеки США, ведення агентурної, вимірювально-сигнатурної і «медичної» розвідок (оцінка ризиків появи в світі нових інфекційних захворювань; роботи зі створення нових біотехнологій та медичних препаратів; питання захисту навколишнього середовища), ефективне використання об’єктів інфраструктури РС (зокрема, підтримку в стані боєготовності об’єднаної системи зв’язку і передачі розвідувальної інформації РУМО США «Джейвікс»), ведення військової контррозвідки.
Національна програма геопросторової розвідки (National Geospatial Intelligence Program - NGIP) націлена на вирішення завдань накопичення, обробки і довгострокового зберігання даних видової розвідки (обстановка в районах бойових дій; координати мобільних цілей у масштабі часу, близькому до реального; картографічне, топогеодезичне і навігаційне забезпечення Збройних сил США), формування і передачу в органи державного і військового управління кінцевих інформаційних продуктів.
Національна програма військово-космічної розвідки (National Reconnaissance Program - NRP) реалізується в інтересах отримання, накопичення та первинної обробки розвідувальної інформації, що добувається технічними засобами, а також своєчасного та якісного планування запусків штучних супутників Землі з метою підтримки орбітального угрупування на рівні, що забезпечує рішення всього спектра покладених на нього завдань (розрахунок параметрів орбіт, забезпечення запусків розвідувальних супутників і їх функціонування на орбітах, управління роботою бортової розвідувальної апаратури, координація програм розробки і закупівлі космічних апаратів).
Об’єднана криптографічна програма (Consolidated Cryptological Program - CCP) включає проведення заходів з ведення радіо- і радіотехнічної розвідки (технічний аналіз перехоплених сигналів, їх дешифрування, накопичення і обробка отриманих даних), виявлення та реєстрацію електромагнітних випромінювань, що супроводжують функціонування зарубіжних технічних систем і пристроїв, а також розробку і впровадження обладнання, призначеного для підвищення захищеності систем зв’язку.
Спеціальна розвідувальна програма (Special Reconnaissance Program - SRP), яка передбачає створення, виробництво і використання спеціальних технічних засобів збору розвідувальної інформації в інтересах виконання всього спектра завдань, покладених на РС США.
В рамках цивільного компонента здійснюється фінансування наступних програм.
Програма забезпечення управлінської діяльності Апарату ДНР (Community Management Account - CMA) передбачає фінансування цієї структури та всіх посадових осіб, які здійснюють координацію діяльності РС у сферах своєї відповідальності.
Програма забезпечення діяльності ЦРУ (Central Intelligence Agency Program - CIAP) включає асигнування на ведення агентурної розвідки, розвідки на основі аналізу відкритих джерел інформації, організацію і проведення таємних операцій, розробку і експлуатацію систем збору, аналізу і обробки інформації, підготовку оперативного складу, а також на матеріально-технічне забезпечення об’єктів ЦРУ. Крім того, виділяються кошти в спеціальний резервний фонд ЦРУ для вирішення непередбачених завдань.
Програма підтримки пенсіонерів та інвалідів ЦРУ (CIA Retirement and Disability Program - RDP) призначена для виплати пенсій співробітникам, які не включені в державну систему пенсійного забезпечення.
Програма Державного департаменту передбачає фінансування БРД, діяльність якого спрямована на забезпечення керівництва країни інформацією з військово-політичних, економічних, науково-технічних та інших питань.
Програма міністерства юстиції передбачає виділення асигнувань ФБР для вирішення завдань щодо захисту території і населення від терористичних атак, протидії іноземним розвідкам, боротьби з економічним, промисловим та іншими формами шпигунства. Кошти також виділяються в інтересах Розвідувального відділу УБН для протидії нелегальному виробництву, транспортуванню і збуту наркотиків як на території США, так і за їх межами.
Програма міністерства внутрішньої безпеки включає кошти, що забезпечують функціонування УРА, яке відповідає за вирішення завдань щодо захисту важливих об’єктів критичної інфраструктури США, оцінку існуючих і потенційних терористичних загроз з урахуванням інформації, що надають інші структури РС, а також правоохоронні органи та приватні компанії. В рамках цієї ж програми виділяються кошти для РУБО для збору та аналізу інформації в інтересах боротьби з незаконним обігом зброї, наркотиків та нелегальною міграцією.
Програма міністерства енергетики забезпечує діяльність УРКР і націлена на вирішення низки завдань: оцінки стану і перспектив розвитку ядерних озброєнь зарубіжних країн і проблем ядерного тероризму, забезпечення енергетичної безпеки, утилізації ядерних відходів, захисту інтелектуальної власності, аналізу та нейтралізації кіберзагроз об’єктів критичної інфраструктури.
Програма міністерства фінансів передбачає виділення коштів в інтересах УКТФР. Цей підрозділ забезпечує збір, аналіз і оцінку інформації про канали фінансування діяльності, що становить загрозу національній безпеці США (в першу чергу з боку терористичних угруповань), своєчасне доведення до керівництва РС інформації про тенденції розвитку валютних ринків і світової економіки, а також про діяльність підлеглих периферійних структур (зокрема, в Афганістані та Іраку).
В рамках бюджетної програми MIP виділяються кошти на діяльність або проекти Пентагону в області розвідки і контррозвідки для всебічного забезпечення потреб військ (сил) на оперативному і тактичному рівні. У повному обсязі фінансуються розвідувальна діяльність Апарату міністра оборони, розвідувальних підрозділів видів Збройних сил (Сухопутних військ (СВ), Військово-повітряних сил (ВПС) Військово-морських сил (ВМС), Корпусу морської піхоти (КМП)) і Об’єднаного командування Сил спеціальних операцій (ССО) ЗС США. Крім того, враховуються заявки, які стосуються виконання відомчих проектів РУМО, АНБ, НУВКР і НАГР, для забезпечення діяльності частин і підрозділів оперативно-тактичної ланки[6].
Апарат міністра оборони формує заявки на фінансування та реалізацію розвідувальних програм загальної спрямованості, націлених, зокрема на:
- створення передових засобів виявлення різного призначення (Advanced Sensor Application Program);
- оцінку сучасних зразків озброєння і військової техніки, а також матеріалів, які можуть бути використані при створенні перспективних систем зброї (Foreign Material Acquisition and Exploration Program);
- розробку тактичних систем зв’язку нового покоління (Horizontal Fusion Program).
У СВ виділення коштів проводиться для забезпечення діяльності Командування розвідки і безпеки, яке відповідає за ведення розвідки (агентурна, видова, радіо- і радіотехнічна), контррозвідки, аналіз розвідувальної інформації, організацію та проведення інформаційних операцій в інтересах формувань СВ різного призначення, а також розробку інформаційно-аналітичних документів з питань розвитку озброєння і військової техніки іноземних держав.
У ВПС цільовий розподіл асигнувань здійснюється з урахуванням завдань Управління розвідки, спостереження та рекогносцировки. До них відносяться: керівництво підрозділами космічної, повітряної і наземної розвідки та координація їх діяльності; контроль за розвитком засобів повітряно-космічного нападу противника і дотриманням договорів в області стратегічних озброєнь; ведення інформаційних операцій; оцінка структури і потенціалу ЗС іноземних держав щодо ведення бойових дій в повітряному, космічному і кібернетичному просторі.
У ВМС фінансування здійснюється на основі пропозицій Управління військово-морської розвідки. У сферу його відповідальності входить: аналіз, обробка та узагальнення даних і забезпечення розвідувальною інформацією органів тактичної, оперативної та стратегічної ланок; відстеження діяльності ВМС іноземних держав (стан, оперативні можливості, характер діяльності і технічні досягнення в кораблебудуванні і військово-морському озброєнні), збір і оцінка відомостей про склад і можливості експедиційних сил іноземних держав, форми та способи ведення бойових дій вірогідним противником у кіберпросторі.
У КМП необхідні асигнування виділяються для забезпечення діяльності Розвідувального управління, до основних завдань якого належать: загальна організація планування і керівництво розвідувальною та контррозвідувальною діяльністю, проведення інформаційних операцій в інтересах підрозділів КМП, забезпечення безпеки зв’язку і радіоелектронної боротьби.
В Об’єднаному командуванні ССО кошти виділяються на підставі заявки Розвідувального управління штабу ССО, що відповідає за координацію дій підлеглих формувань, ведення спеціальної розвідки, інформаційне забезпечення бойових дій, а також за підготовку пропозицій щодо вдосконалення існуючих та створення нових засобів для ведення повітряної розвідки, обробки, аналізу та надання інформації.
На відміну від інших бюджетних програм, розгляд і затвердження яких проходить відкрито і гласно, обговорення параметрів фінансування діяльності РС США відбувається в обстановці суворої секретності. Слухання в профільних комітетах Конгресу проводяться виключно в закритому режимі в спеціальних приміщеннях, доступ до яких має вкрай обмежене коло осіб з числа законодавців і їх помічників. Для обґрунтування прогнозованих потреб в коштах на засідання комітетів запрошуються ДНР, глави структурних елементів національної розвідки та їх заступники. При цьому ці посадові особи мають право не розкривати деталей і змісту найбільш «чутливих» з точки зору інтересів національної безпеки США операцій і проектів, представляючи законодавцям лише загальні відомості про їх характер і спрямованість.
Загалом існуючий механізм фінансування РС США спрямований на досягнення високого рівня взаємодії і координації роботи всіх спецслужб під єдиним керівництвом ДНР з метою збереження РС як одного з ключових інструментів забезпечення глобального американського лідерства.
Після закінчення «холодної війни» деякі американські політики закликали скоротити розмір розвідувального бюджету. У 1996 р. це питання вивчала так звана парламентська комісія Аспіна-Брауна. Згідно з її висновком, завдання уряду, для вирішення яких використовуються результати роботи розвідки, настільки різноманітні, що видається фактично нереальним визначити об’єктивний баланс між загрозами національній безпеці США і діяльністю розвідки. А отже, при плануванні бюджетних витрат на РС доцільно керуватися, в першу чергу, тим, яку суму грошей нація готова витратити на розвідку, і наскільки це відповідає національним уявленням про місце і роль США на міжнародній арені[7].
Володимир Паливода,
головний консультант відділу проблем розвитку сектору безпеки НІСД
Безпековий огляд ЦДАКР «Виклики і ризики», № 6 (117) від 01.04.2019 р. С. 17-24
[1] Executive Order 11905 «Matters Affecting the Security Committee» - cia.gov
[2] Anne Daugherty Miles. Intelligence Community Programs, Management, and Enduring Issues
[3] Michael E. DeVine. Intelligence Community Spending: Trendsand Issues - fas.org
[5] Executive Order 12333 «United States intelligence activities» - archives.gov
[6] Pentagon announces top-line budget for classified intelligence programs - defensenews.com
[7] Aspin-Brown Report