Круглий стіл «Регіональна багатогранність України як ідеологія нової регіональної політики».

Поділитися:

17 червня 2015 року у Національному інституті стратегічних досліджень відбулося засідання «круглого столу» «РЕГІОНАЛЬНА БАГАТОГРАННІСТЬ УКРАЇНИ ЯК ІДЕОЛОГІЯ НОВОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ». Захід організовано і проведено відділом регіональної політики Інституту.

 

На порядок денний засідання винесено наступні питання:

1) Економіка регіонів України за сучасних викликів.

2) Реформування системи управління соціально-економічним розвитком регіонів.

3) Конкурентоспроможність та економічна безпека регіонів: першочергові завдання.

4) Регіональна політика ЄС та України

5) Угода про Асоціацію і зону вільної торгівлі з ЄС: перспективи для українських регіонів

 

 

 

В засіданні взяли участь посадовці міністерств і відомств, представники органів місцевого самоврядування, співробітники наукових, аналітичних установ та громадських організацій.

Список учасників засідання

 

 

2Відкрив засідання перший заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень Олександр Власюк. Він відзначив, що Інститут вже понад 10 років розробляє тематику розвитку регіонів, а сьогодні відбувається переосмислення усіх надбань держави у цьому напрямі. Регіональна специфіка розвитку, регіональна багатогранність – це те середовище, у якому розвиватимуться регіони і реалізовуватимуться реформи. На думку О. Власюка, реформування регіональної політики набуває все більшої ваги як з погляду захисту територіальної цілісності України, так і з погляду забезпечення економічної безпеки.

 

Як зазначив О. Власюк, сьогодні на найвищому рівні влади в Україні існує розуміння важливості невідкладного вирішення проблем у соціально-економічній сфері розвитку регіонів та у системі управління територіальним розвитком держави. Ініційовані керівництвом держави реформи вимагатимуть цілого ряду практичних кроків, законодавчих змін і адміністративних рішень, у тому числі у контексті реалізації Угоди про асоціацію з ЄС. Завдання «круглого столу», як зазначив О. Власюк, – обмінятись думками і напрацюваннями науковців, фахівців-практиків, експертів та представників громадянського суспільства й виробити практичні та прагматичні рекомендації для органів влади.

 

У своєму виступі головний науковий співробітник відділу регіональної політики Національного інституту стратегічних досліджень Даниїла3Олійник відзначила, що розвиток регіонів у 2014 році і на початку поточного характеризується спадом по більшості напрямків і показників, що є об’єктивною реакцією економіки на події в Україні і довкола неї. Недосконала структура економіки регіонів породила низку проблем, які потребуватимуть вирішення у найближчій перспективі. Серед них, на думку науковця, – збереження збиткового характеру низки базових галузей, що вимагає додаткових зусиль для підтримки конкурентоспроможності регіональних виробників та експортерів; надмірна залежність базових галузей від кон’юнктури зовнішніх ринків збуту при недостатній розвиненості внутрішнього ринку; наявність у товарній структурі виробництва більшості регіонів значної частки продукції з низькою доданою вартістю; недостатня орієнтованість регіональних виробників на кінцеве споживання; незбалансована структура енергозабезпечення внаслідок постійного зростання обсягів використання паливно-енергетичних ресурсів підприємствами вугільної, металургійної, машинобудівної та хімічної галузей.

 

Завдання стабілізації розвитку регіонів, на думку Д.Олійник, мають спиратися на недопущення подальшого падіння економіки регіонів, вжиття організаційних заходів щодо зменшення залежності від непрогнозованих коливань і впливу чинників неекономічного характеру; започаткування глибинних зрушень у структурі економіки регіонів, зменшення їх монофункціональності, розвиток нових видів економічної діяльності, стимулювання малого і середнього підприємництва, оптимізацію товарної структури виробництва.

 

Доповідь НІСД

 

Позицію Інституту щодо означеної проблематики презентували завідувач сектору вирівнювання регіонального розвитку відділу регіональної політики 4Ольга Шевченко та провідний науковий співробітник відділу регіональної політики Катерина Юрченко.

 

Презентація відділу регіональної політики

 

 

Зокрема, О. Шевченко у своїй доповіді вказала на успіхи і проблеми реформування системи державної регіональної політики у 2014-2015 роках, представила результати аналізу соціально-економічного розвитку регіонів у вказаному періоді, сформулювала завдання для органів влади по стабілізації соціально-економічного становища регіонів. Основна увага у доповіді О. Шевченко присвячена формуванню нової ідеології реалізації регіональної політики в Україні на основі застосування тривимірного підходу «регіональна багатогранність – баланс інтересів – консолідація» при аналізі будь-яких процесів, що відбуваються в регіонах.

 

К. Юрченко детально зупинилась на європейському векторі розвитку регіонів України. Науковець наголосила, що практичне здійснення інтеграційного процесу після підписання Угоди про асоціацію можливе лише за умови регіональної інтеграції та поглиблення галузевого співробітництва України і ЄС. Необхідно, на думку К. Юрченко, 5враховувати важливу для ЄС тенденцію, висловлену у гаслі «ЄС: від Союзу країн до Союзу регіонів», та основи регіональної інтеграції, викладені в Європейській Хартії місцевого самоврядування та інших відповідних правових актах Європейського Союзу та Ради Європи.

 

Регіональна інтеграція передбачає встановлення і поглиблення прямих  контактів між окремими регіонами України та державами – членами і кандидатами у члени ЄС, а також переносить основну вагу інтеграційного процесу з центру на місцевий рівень – до органів місцевого самоврядування та територіальних громад. На регіони та громади України віднині покладається відповідальність за запровадження європейських принципів просторового розвитку, за інтенсифікацію єврорегіонального співробітництва. Саме такий концепт взаємовідносин регіонів України та регіонів/країн ЄC має застосовуватися на практиці при формуванні нової регіональної політики. Необхідним є чітке означення ролі бізнес-структур у регіональній політиці, які можуть бути додатковим джерелом коштів для місцевих потреб, сприяють поширенню дії інструментів державно-приватного партнерства та розвитку громадянського суспільства. Крім того, в Україні необхідно почати більш активно використовувати сучасні інструменти розвитку регіонів, зокрема, Агенції регіонального розвитку.

 

6Директор Вищої школи державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Сергій Романюк стверджує, що регіони України не спромоглись упродовж останніх років вийти на докризовий – до 2008 року – рівень економічного розвитку. При цьому регіони, які демонструють загалом стійкі темпи зростання (Вінницька, Волинська, Кіровоградська, Житомирська області), займають незначне місце в економіці країни і практично не впливають на економічне зростання. З іншого боку, області, які раніше визначали економічну динаміку країни, демонструють тривале падіння. С. Романюк наголошує на низці негативних явищ в економіці регіонів: відплив капіталу, зменшення економічної активності населення, відсутність оновлення основних фондів тощо. На думку доповідача, кризові явища у розвитку регіонів матимуть і далі своє продовження.

 

Попри вжиті заходи на державному рівні, як зазначає С. Романюк, позитивного впливу на розвиток регіонів досі не спостерігається. Диспропорції у бюджетних можливостях територій не зменшаться, незважаючи на зроблені кроки у напрямі фіскальної децентралізації. Основна увага має бути зосереджена на дерегуляції, упорядкуванні і спрощенні процедур надання адміністративних послуг і запровадженні стандартів їх надання.

 

 

Професор кафедри фінансів Київського національного університету імені Тараса Шевченка Захарій Варналій7 наголосив на недостатній системності реформ регіональної політики. Зокрема, на думку науковця, задекларовані зміни є не завжди обґрунтованими, система державного управління залишається непрозорою, діалог між владою і бізнесом ще не вибудовано, а дії влади є часто безсистемними.

 

На думку З. Варналія, протиріччя «центр-регіони» існувало завжди і у багатьох країнах. Україні необхідний пошук ефективних форм розв’язання цього протиріччя, однією з форм якого є баланс інтересів громади, регіону, держави. З.Варналій висловив позицію, що сьогодні ні регіони, ні громади так і не стали рівноцінними суб’єктами регіональної політики.

 

Пріоритети реформування регіональної політики повинні бути спрямовані на підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів і забезпечення їх економічної безпеки. Важливим завданням держави, як стверджує З. Варналій, є досягнення загальнонаціональної єдності, суспільного порозуміння у соціогуманітарному середовищі України. Без цього, на його думку, буде неможливою консолідація соціально-економічного розвитку.

 

Інше ключове завдання – пошук оптимальної моделі розподілу функцій і повноважень на різних рівнях влади з їх достатнім організаційним і матеріальним забезпеченням, а також зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування, посилення соціального виміру бюджетної політики на місцевому рівні.

 

 

Віце-президент Спілки лідерів місцевих і регіональних влад України Василь Куйбіда у своєму виступі зазначив, що однією з причин низьких темпів соціально-економічного розвитку регіонів є орієнтація на традиційні ресурси та фактори конкурентних переваг (основний з них – низька ціна робочої сили),7 а також відсутність зацікавленості в заміщенні людської праці технікою. Як наслідок, відбувається гальмування інноваційних процесів, екстенсивне використання природних ресурсів, виникають ознаки соціальної деградації. Кризовий соціально-економічний стан регіонів, на думку В. Куйбіди, провокує переростання економічної кризи у соціальну, а соціальної – у політичну, що у свою чергу загрожує тривалою системною кризою.

 

Учасник засідання «круглого столу» наголосив, що в Україні дотепер не сформовані пріоритети державної регіональної політики, незадовільно працюють її інструменти, недостатньо враховуються об’єктивні фактори і бар’єри територіального розвитку. Для подолання вказаних негативних тенденцій В. Куйбіда вважає необхідним здійснення  комплексної реструктуризації господарства індустріально розвинених регіонів у бік зниження енерго- та ресурсоспоживання, розвивати в регіонах інформаційно-комунікаційні мережі, удосконалити функціонуючий в Україні неефективний механізм регіональної бюджетної політики.

 

Говорячи про збереження єдиного консолідованого господарського простору в межах країни, В. Куйбіда підкреслив, що необхідно формувати і єдиний ціннісно-гуманітарний простір, згуртовувати регіони по всіх параметрах шкали національних цінностей. Без ідеї, яка гуртує націю, владу і опозицію, без спільного розуміння національних цінностей і інтересів це зробити не вдасться. В. Куйбіда запропонував проведення загальноукраїнської дискусії щодо національних інтересів, яка б згуртували націю і заклали основи співпраці між нею і владою, змусила б і владу, і опозицію працювати на реалізацію національних інтересів.

 

Проректор з науково-педагогічної роботи та міжнародних зв’язків, завідувач кафедри європейської інтеграції ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» Віктор Чужиков у своєму виступі звернувся до досвіду регіональної політики ЄС. Серед іншого, він відзначив, що Євросоюз не вимагає від України імплементації відповідних норм регіональної політики, оскільки Україна не має доступу до структурних фондів ЄС і не є членом ЄС.

 

В. Чужиков повідомив, що у самому ЄС триває дискусія щодо того, 9чи не суперечить політика регіонального і локального розвитку конкурентній політиці. Науковець висловив сумнів щодо можливості забезпечення рівномірного розвитку територій, а тим більше – щодо доцільності витрачання обмежених бюджетних ресурсів на такі завдання.

 

Говорячи про адміністративно-територіальну реформу, В. Чужиков вказав на досвід Польщі і про особливості здійснення такої реформи у цій країні. Зокрема, Польща отримала від ЄС 5 млрд. євро для реалізації реформи. Це той ресурс, якого в України поки що нема. Відтак, як зазначає доповідач, зараз не варто говорити про практичну реалізацію адміністративно-територіальної реформи.

В. Чужиков вважає, що спочатку необхідно забезпечити вільний доступ до адміністративних і соціальних послуг, а потім реалізовувати реформу. Без цього зміни у системі управління територіями фактично суперечитимуть ідеям децентралізації. Тому до такої реформи необхідно ретельно готуватись з урахуванням тенденцій світової економіки і регіональної економіки зокрема.

 

10Завідувач відділу промислової політики ДУ «Інститут економіки та прогнозування Національної академії наук України» Людмила Дейнеко вважає, що при виборі напрямків реформ регіональної політики основним критерієм має бути єдність державного простору. Процеси територіальної диференціації відбуваються у більшості розвинених країн, при цьому така відмінність, як зазначила Л. Дейнеко, може сприяти зростанню економіки всієї країни.

 

Багатогранність України не вичерпується лише соціально-економічним розвитком, а єдність регіонів не означає рівність. Реформи в Україні не можуть проводитись за одним шаблоном для всіх регіонів. Такий підхід, на думку доповідача, може створювати додаткове підґрунтя для відцентрових тенденцій. Л. Дейнеко вважає, що Україні необхідне посилення міжрегіональної співпраці. До цього часу регіони не були у ній зацікавлені, оскільки більшість власних проблем намагались вирішувати через державу, її коштом.

 

Підтримка розвитку регіонів має відбуватись через розвиток інфраструктури, яка б забезпечувала рух ресурсів між регіонами і доступ населення до територій, де можливо більш ефективно реалізувати потенціал.19

 

Олексій Стародубов, директор ГО «Кримський експертний центр», зазначив, що одним з ефективних інструментів наближення параметрів регіонального розвитку до європейських значень можуть стати агентства регіонального розвитку. При цьому агентства повинні працювати у двох напрямах: економічному і соціальному.

 

З погляду економіки – це залучення й просування інвестицій. Агентство може виступати синхронізатором західного і українського підходів до розвитку бізнесу. Соціальний напрям – це визначення слабких місць у соціальній інфраструктурі регіону. За рахунок соціально відповідального бізнесу, на думку О. Стародубова, можливо вирішувати проблеми територіальних громад.

 

Співпрацюючи з органами влади, агентство регіонального розвитку повинне посилати їй «сигнали» для рішення виявлених проблем. А влада, відповідно, повинна на них реагувати. Доповідач вважає, що така синергія влади і представників бізнесу на регіональному рівні дозволить уникнути подальшої поляризації суспільства, як у соціально-економічній сфері, так і в гуманітарно-ідеологічній. Ефективна модель такої роботи, як стверджує фахівець – це мережа агентств у всіх регіонах України з центральним офісом у Києві, куди буде надходити вся інформація. Цей досвід уже довів свою ефективність у країнах Європейського Союзу.

 

 

Заступник директор департаменту з питань використання коштів державного бюджету в регіонах Рахункової палати Ігор Стефанюк11 торкнувся питань кадрового забезпечення регіональної політики і її реформування. На думку І. Стефанюка, протягом багатьох років не вжито практичних заходів для реалізації напрацьованих моделей розвитку регіонів. Причиною цього, серед іншого, став саме недостатній управлінський рівень і неготовність місцевих керівників реагувати на ситуацію, яка змінюється.

 

Пріоритетним для розвитку територій є базова соціальна інфраструктура (дошкільна і шкільна освіта, медицина), а також можливості працевлаштування. Це основна умова для подальшого розвитку будь-якої громади, як вважає посадовець.

 

Директор ГО «Інститут місцевої демократії» Валерій Рубцов підтримав думку колег про те, що у нинішніх умовах, в умовах неоголошеної війни, 12коли необхідна концентрація ресурсів, необхідно переглянути напрацьовані підходи до реалізації реформ у регіонах. Необхідно усвідомити, що забезпечення безпеки стане одним з критичних завдань на найближчу перспективу і може бути рушієм економічного зростання для України. Державні витрати на зміцнення обороноздатності, наприклад, у прикордонних територіях, можуть стимулювати економічний розвиток цих територій.

Одним за напрямків формування регіональної політики має стати подолання відмінностей у регіональній ідентичності, ліквідація інформаційної ізольованості територій і т.п.

 

Щоб Україна і її регіони стали повноправними суб’єктами зовнішніх відносин, вважає В. Рубцов, необхідне посилення участі регіонів у наддержавних утвореннях, єврорегіональних інституціях та ін.

 

Завідувач відділу комплексної оцінки та управління природними ресурсами ДУ «Інститут економіки природокористування та сталого розвитку НАН України» Ігор Бистряков зазначив, що багатогранність України означає також і те, що вона має потенційну можливість увійти у глобальні мережі зі своїм різноманітним потенціалом та капіталом. Багатогранність регіонів – це не тільки економічне різноманіття, це і духовне та культурне розмаїття. Проте цей потенціал в нашій країні досі не активовано, він є прихованим. Для того, щоб його розкрити, необхідно визначити інтереси, правила і відповідальність за виконання норм, і проводити системні наукові дослідження процесів, які відбуваються в регіонах. Причому поняття «регіон» необхідно розглядати понад межі адміністративно-територіальних одиниць, як комплексне утворення. А первинна мета реформ – удосконалення системи управління регіонами та громадами.

12

Вирівнювання ж регіонів, на думку науковця, має означати вирівнювання первинних можливостей доступу до послуг. А розвиток економіки і рух капіталу буде відбуватись саме завдяки багатогранності і різниці потенціалу територій.

 

 

13Заступник директора з наукової роботи Інституту регіональних досліджень НАН України Ірина Сторонянська продовжила тезу про те, що вирівнювання регіонального розвитку (закладене у більшість законодавчих документах) і започаткована децентралізація відбуваються у різних площинах і дисонують одне з одним. Науковець вважає, що адміністративно-територіальна реформа вже започаткована, і зупинити її неможливо. Однак необхідно чітко визначити, хто буде основним провідником такої реформи, адже на місцевому рівні далеко не всі питання можливо і доцільно вирішувати.

 

Метою реформи, крім забезпечення доступу до послуг, повинне стати створення умов для подальшого розвитку громад. І. Сторонянська зазначила також, що перші підсумки фіскальної децентралізації не по всіх місцевих бюджетах виглядають однаково позитивно. Більшість бюджетів отримують додатковий ресурс через наявність специфічних видів економічної діяльності, оподаткування яких віднесено до джерел доходів місцевих бюджетів (наприклад, реалізація алкоголю, нафтопродуктів тощо). Що стосується видатків місцевих бюджетів, то їх структура залишається практично незмінною, а ресурс на фінансування капітальних видатків так само є недостатнім.

 

Незалежний експерт Євген Олєйніков стверджує, що Україні необхідно виробити передумови проведення децентралізації, які включають у себе і здатність громад брати на себе відповідальність за ухвалені рішення, і здатність сформувати достатній фінансовий ресурс. Однак загальну думку з цих питань має задавати центральна влада.

 

Експерт звернув увагу, що у Бюджетній резолюції на 2016 р. передбачено зростання доходів державного бюджету.14 Проте, на основі аналізу досвіду України, Є. Олєйніков робить висновок: вітчизняна економіка розвивається виключно за умови, коли загальний обсяг вилучень з економіки для перерозподілу через публічні фінанси зберігається на рівні 30-33 %. Інакше економіка втрачає ресурс для підтримки навіть операційної діяльності, не кажучи про інвестиційну.

 

Реалізація євроінтеграційного курсу передбачає масштабне оновлення систем виробництва, для чого потрібні значні кошти. Основу для місцевого самоврядування у всій Європі складає малий та середній бізнес, що підтверджується бюджетом практично будь-якого європейського регіону. Україна, як стверджує експерт, не забезпечила відповідність класифікації малого і середнього бізнесу та методів його підтримки європейським стандартам. Європа розглядає сучасний малий та середній бізнес в якості джерела промислових інновацій, адже він більш гнучкий та здатен краще реагувати на зміни і пристосовуватись до нових умов. Своєю чергою, це означає, що вітчизняний малий та середній бізнес конкуруватиме з європейським на «чужому полі».

 

Ія Дегтярьова, професор 15кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України, повідомила, що в Національній академії з 2008 р. запроваджено освітні спеціальності «Регіональне управління» та «Місцеве самоврядування», за якими підготовлено понад 300 фахівців, і ця кількість є недостатньою в умовах децентралізації влади.

 

Також науковець відзначила, що стратегії розвитку регіонів до 2020 року мало орієнтовані саме на економіку, тому потребують оновлення, адже якщо вони реалізовуватимуться ще понад чотири наступні роки, то суттєві зміни в економіці регіонів неможливо забезпечити. У цьому процесі серед іншого слід врахувати таке: забезпечити багатогранний регіональний розвиток можливо лише шляхом застосування адекватної цій багатогранності кількості та якості інструментів регіональної політики; в умовах територіальної конкуренції необхідні «мультиінструменти» та багаторівневе управління; усі інструменти мають бути системно вбудовані в загальну технологію реалізації регіональної політики; необхідні інноваційні підходи та інструменти в регіональному управлінні.

 

 

Заступник директора з наукової роботи Науково-дослідного економічного інституту Міністерства економічного розвитку і торгівлі України Олена Чмир зазначила, що погіршення економічних показників розвитку регіонів прямо впливає на їх соціальний стан. Зростання безробіття, збільшення заборгованості з виплати заробітної плати і загальне падіння життєвого рівня населення пов’язані з економічною ситуацією і мають стати об’єктом уваги для органів влади.16

 

О. Чмир стверджує, що обговорювані у суспільстві варіанти створення спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку у нинішніх умовах України вже не спрацюють.

Трьома важливими напрямами державної політики науковець вважає: підтримку і розвиток бізнес-ініціатив; державну підтримку нових форм організації виробництва; підвищення купівельної спроможності населення. По кожному з цих напрямів необхідна розробка і затвердження на державному рівні конкретних інструментів, спроможних зрушити ситуацію з місця. Крім цього, важливо визначити конкретні джерела фінансування цих заходів.

 

 

Алла Павлюк, 17завідувач сектору розвитку місцевого самоврядування та децентралізації відділу регіональної політики Національного інституту стратегічних досліджень, зазначила, що у 2014-2015 роках відбувся «прорив» у сфері інституційно-правового забезпечення для реалізації нової регіональної політики. Прийнято низку вкрай важливих нормативно-правових актів, зроблено важливі кроки з інституційного забезпечення регіональної політики, проведення реформи децентралізації та розвитку місцевого самоврядування.

 

А. Павлюк повідомила про особливості організації роботи Ради регіонального розвитку (створеної у квітні 2015 р. Указом Президента України), оскільки на Національний інститут стратегічних досліджень покладено функцію аналітико-інформаційного забезпечення діяльності цього органу. Серед основних завдань Ради регіонального розвитку – напрацювання новітніх підходів щодо соціально-економічного та гуманітарного розвитку регіонів, механізмів зменшення диспропорцій розвитку територій, ефективного використання економічного потенціалу регіонів, підвищення їхньої інвестиційної привабливості та конкурентоспроможності тощо.

 

12 червня 2015 року, як повідомила доповідач, відбулося перше засідання Ради регіонального розвитку, присвячене формуванню нової територіальної основи місцевого самоврядування та розробці відповідних змін до Конституції України. Для реалізації завдань Ради вирішено створити п’ять робочих груп: щодо нормативно-правового супроводу державної регіональної політики та процесу децентралізації влади, щодо міжрегіональної інтеграції та співробітництва, щодо бюджетної децентралізації та міжбюджетних відносин, з питань регіонального розвитку на базі державно-приватного партнерства, а також щодо інформаційно-консультативного супроводу процесу реформи децентралізації влади. Затверджено план роботи Ради на II півріччя 2015 року, до якого включено питання про напрями реалізації політики соціально-економічного розвитку регіонів та підвищення ефективності стратегічного планування розвитку регіонів.

 

Рада регіонального розвитку, вважає А. Павлюк, може стати механізмом комунікації між державою і громадами для того, щоб реформа децентралізації та реалізація нової регіональної політики були успішно здійснені в інтересах громадян.

 

Винесені на обговорення питання викликали жваву дискусію учасників, за підсумками якої сформовано резолюцію засідання «круглого столу».

 

Резолюція