«Як забезпечити спроможність громад до розвитку на адміністративному етапі реформи місцевого самоврядування?»: експертна онлайн-дискусія в НІСД

Поділитися:

16 липня 2020 року в НІСД відбувся круглий стіл у форматі он-лайн дискусії на тему «Як забезпечити спроможність громад до розвитку на адміністративному етапі реформи місцевого самоврядування?». Організатором заходу виступив сектор досліджень Східного регіону у місті Харкові центру регіональних досліджень НІСД.

Актуальність тематики була зумовлена обговореннями у Верховній Раді України щодо продовження децентралізації та підготовки до чергових місцевих виборів на новій адміністративно-територіальній основі.

У роботі круглого столу взяли участь представники Міністерства розвитку громад та територій, депутати Верховної Ради України, заступники голів та керівники структурних підрозділів Полтавської, Сумської та Харківської обласних держаних адміністрацій, голови об’єднаних територіальних громад, представники районних державних адміністрацій та районних рад областей Східного регіону України, представники профільних асоціацій органів місцевого самоврядування, експерти, науковці, представники громадськості.

Основним завданням заходу було діагностувати стан реалізації реформи місцевого самоврядування, готовності її до нового етапу, визначити основні соціально-економічні ризики та можливі шляхи уникнення їх настання, виробити пропозиції щодо досягнення позитивного ефекту децентралізації для забезпечення подальшого сталого розвитку територій.

Модератором заходу виступила Діана Баринова, завідувачка сектору регіональних досліджень Східного регіону у місті Харкові центру регіональних досліджень НІСД, експертка з питань децентралізації та місцевого розвитку.

У своєму вітальному слові на початку круглого столу заступник директора – керівник центру економічних і соціальних досліджень НІСД, д.е.н. Ярослав Жаліло зазначив, що реформа місцевого самоврядування має максимальну підтримку населення та впливає на підвищення якості життя людей. «Сьогодні ми перейшли до адміністративного етапу реформи, який має суттєві ризики, що можуть привести до дискредитації всієї реформи децентралізації. Реформа має подолати відчуження людей від влади. Сьогодні один з тих моментів, коли ми, як Національний інститут стратегічних досліджень, сприяємо широкій, відкритій, обґрунтованій та всебічній дискусії, яка дасть можливість напрацювати рішення, що дозволять забезпечити збалансований розвиток територій та успішно завершити черговий важливий етап децентралізації. Суспільство має запит на серйозні зміни, які однозначно мають відбутися» — зазначив пан Ярослав.

Сергій Шаршов, генеральний директор Директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад та територій України, повідомив, що логіка реформи від Мінрегіону – спочатку території, потім люди, далі їм надаються повноваження та передаються фінанси. Пан Шаршов інформував присутніх про те, що на сайті Мінрегіону розміщені законопроєкти, в яких передбачені зміни до повноважень ОМС, координації, виконання програм, законності рішень на територіях. «Передбачено також внесення змін до Бюджетного кодексу, зокрема вилучається поняття ОТГ, міста обласного значення. Більшість функцій мають зосереджуватися на рівні громад, відповідно як і надходжень. Тиждень тому було розроблено зміни до Податкового кодексу, зокрема пропонується вирішення такого болючого питання, як зарахування ПДФО за місцем розташування юридичних осіб, спрощення регуляторної процедури для ОМС, вирішення проблеми щодо отримання позитивного висновку щодо змін місцевих податків та зборів. Пропонується передати право ОМС щодо адміністрування місцевих податків та зборів, скасування пільг щодо сплати за землю, індексації нормативно-грошової оцінки землі» - повідомив про основні законодавчі новели пан Сергій. Також він наголосив, що адміністративно- територіальний устрій – це питання внутрішньої організації влади, а не органів місцевого самоврядування. Крім того, спікер наголосив, щодо Конституції України: «Кабінет Міністрів України не є ініціатором таких змін, ми можемо  тільки розробляти такі пропозиції. У нас є спільна позиція, яка розроблена за участі всіх асоціацій органів місцевого самоврядування. Мінрегіон був та є лобістом всіх органів місцевого самоврядування».

Володимир Мягкоход, директор Центрального офісу впровадження децентралізаційної реформи Асоціації міст України, звернув увагу присутніх на те, що невелика група експертів, яка пише зміни до законів, не надто радиться з асоціаціями. «Ми змушені готувати значні зміни до законодавства, яке готується Мінрегіоном в результаті. На наш погляд, це не ті засади, на яких будується довіра та діалог» - сказав пан Мягкоход.

Віталій Безгін, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, у прямому включенні з Верховної Ради України інформував учасників круглого столу: «Проблем в реалізації реформ є кілька: перша – це проблема комунікацій центральної влади чи представництв виконавчої влади з органами місцевого самоврядування. Якби не було цієї проблеми, було б менше протестних акцій. Друга проблема в тому, що від 2014 року реформа рухається планом «Б», а не планом «А». Я маю на увазі, що треба було розпочинати з Конституційного забезпечення реформи. Ну, а третя – це супротив політичних еліт як загальнонаціонального, так і локального масштабу, які точно не є прихильниками, щоб реформа дійшла до кінця. І під час прийняття будь-якого акту або ініціативи ми цей супротив відчуваємо. Загальні речі більше стосуються політичних, ніж технічних проблем. Зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Податковий кодекс перше читання пройшли. Що стосується закону про місцеве самоврядування, по цим питанням треба мати тривалу дискусію, можливо там треба якісь точкові вдосконалення. Що стосується Закону України «Про засади адміністративно територіального устрою», то він має бути докорінно переписаний, і там мають бути переписані норми, які дозволяють як об’єднання, так і роз’єднання безпосередньо громад».

Олександр Корінний, Голова Асоціації ОТГ, Новоукраїнський міський голова, закликав до діалогу та зауважив: «Інша точка зору – це не фейк. Але давайте скажемо чесно, що коли ми після всіх наших публічних консультацій кажемо, що нічого не будемо змінювати, а на засіданні Уряду піднімається рука і змінюється центр громади; коли ми кажемо, що районів буде 129, а під час засідання їх стає все більше і більше - це значить, що є політичний тиск та вплив, який сьогодні відбувається і який працює не на користь місцевого самоврядування. Тому і громади виходять. Ці громади ні проти кого не протестують, вони просять їх почути та не політизувати процес. Ми просили одну базову річ: давайте завершимо процес на базі існуючих громад, бо втрачається послідовність і логіка проведених реформ. Ми казали на початку реформи, що той, хто перший створить громади, отримає і підтримку Держави і преференції, і сам визначить свій центр, і сам буде його розвивати».

«Зараз спостерігаємо зменшення роз’яснювальної роботи на територіях громад в областях, що призведе до нерозуміння мешканцями основних засад реформи. Треба звернути увагу до тих понад 6 тисяч сільських, селищних, міських рад, де не створено ОТГ, бо це є реальний ризик для реалізації реформи», — наголосив Віктор Нестеренко, головний консультант сектору регіональних досліджень Східного регіону у місті Харкові центру регіональних досліджень НІСД. Експерт запропонував продовжити створення громад, не зважаючи на чергові місцеві вибори, щоб мешканці самі вже розібралися та прийняли рішення та відповідно до закону про добровільне об’єднання, статі 7, п.1 визначилися, за яких умов вони об’єднуються. Крім того, пан Нестеренко наголосив, що потрібно створити робочі групи на рівні кожної області для підготовки громад до роботи в нових умовах вже з 1 січня наступного року: «підготовка кадрів, бюджетів, підготовка до проведення перших сесій, інвентаризація майна, земель, підготовка працівників ОДА до співпраці з майбутніми громадами. Окреме питання – це передача до комунальної власності сільських, селищних, міських рад спільного майна, що знаходиться в управлінні районних рад».

Олексій Красов, народний депутат України по 180 виборчому округу Харківської області, голова підкомітету з питань протидій корупції у сфері екології та природокористування Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики, висловив підтримку щодо посилення комунікації: «Щоб готувати та приймати якісні рішення у нас повинна бути побудована системна комунікація з мешканцями. Не від виборів до виборів, а щодня. Ми повинні разом змінити сутність розуміння функціоналу нардепа. Ми не для подарунків на 8 березня, ми для пошуку і втілення ефективних рішень. В контексті децентралізації ця система набуває критичного значення, бо, якщо люди не підтримують процеси реформи, вона не буде працювати».

Іван Валюшко, головний консультант сектору регіональних стратегій центру регіональних досліджень НІСД презентував аналітичну записку «Особливості адміністративного етапу формування об'єднаних територіальних громад» та інформував присутніх про основні її пропозиції: «Право Кабінету Міністрів України визначати адміністративні центри територіальних громад та затверджувати межі їх територій так само прискорює процес децентралізації, але серйозно межує з порушенням принципу субсидіарності, адже за Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (ст. 6-7) визначення адміністративного центру об’єднаної територіальної громади відбувається за рішеннями самих рад, що об’єднуються». Відповідно, проблему, яка може бути вирішена на місці, віднесено до компетенції органу державної влади.

«Окремої уваги заслуговують питання, пов’язані з проведенням місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, - повідомив пан Валюшко, - вони мають відбутися на новій територіальній основі й ознаменують собою наближення до реального завершення децентралізації. Останні парламентські ініціативи (поправки до законопроєкту «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» № 3485) переводять вибори до багатьох представницьких органів по всій країні на пропорційну основу, прив’язуючи місцеве самоврядування до членства у політичних партіях, що для України є дуже сміливим кроком. Партійна система в Україні сама занадто централізована, щоб політичні партії могли бути повноправними гравцями на полі децентралізації. Партизація місцевих виборів перетворює територіальні громади в поле боротьби політичних партій, що матиме загрозливі наслідки для національної безпеки через відмінності електоральних вподобань населення різних частин України».

Діана Баринова, завідувачка сектору регіональних досліджень Східного регіону у місті Харкові центру регіональних досліджень НІСД, експертка з питань децентралізації та місцевого розвитку, також виступила з презентацією та інформувала присутніх про важливість оцінки спроможності громад в контексті місцевого розвитку: «Уряд визначив адміністративні центри та території 1470 територіальних громад, які повинні скласти основу економічної спроможності України. Для забезпечення цього Уряд запропонував і затвердив фактичну ліквідацію 120 існуючих ОТГ. Чому так? В процесі добровільного етапу реформи місцевого самоврядування виникали суперечності, пов’язані з невідповідністю низки створених ОТГ вимогам фінансової спроможності. У «змаганні» облдержадміністрацій за місця в рейтингу щодо кількості створених громад, мали місце ситуації, коли обласна влада некритично підходила до оцінки рівня основних показників спроможності новостворених ОТГ і висновки на проєкти рішень про об’єднання надавала всім ОТГ, які хотіли, без огляду на спроможність (це стосувалося кількості  населення, площі громади, доходів на одного мешканця, рівня дотаційності бюджетів, витрат на утримання апаратів)».

«Сьогодні нам потрібно переглянути, визначити чіткі критерії спроможності, які ОТГ або повинна мати, або досягти протягом певного періоду, наприклад, через рік, - закликала пані Діана, - Цей інструмент був би доречним у якості компромісу для тих 100 ОТГ, які запропоновані до приєднання, і з цим не погоджуються: якщо вони не досягають певних показників – вони проходять процедуру приєднання до інших ОТГ, а якщо досягають – залишаються працювати!». Також експертка запропонувала законодавчо передбачити процедуру визнання громади неспроможною або «банкрутства», як це є в Польщі. Пані Діана наголосила, що «розрахункові критерії до процесу об’єднання, що формувалися на показниках районних бюджетів та були відображенням ефективності роботи РДА, і фактичні показники спроможності за результатами діяльності громади, – це різні речі. Ціль децентралізації – наближення послуг, покращення їх якості, місцевий, регіональний розвиток. Але ми повинні визначити прозорі правила гри. Критерії спроможності громад залишаються дискусійними, і фактом залишається відсутність механізмів їх моніторингу та аналізу після проведення реформи». До критеріїв визначення  спроможності модератор запропонувала віднести: рівень дотаційності, рівень надходжень ПДФО, інших податків, рівень витрат на утримання апарату у розрахунку на одного мешканця, рівень капітальних витрат на одного мешканця, динаміку збільшення надходжень до бюджету, зменшення дотаційності. «Це може стати інструментом оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування відповідних територій і для людей, і для місцевої влади, і для держави».

Крім того, у своєму виступі експертка торкнулася питань запровадження законодавчої  процедури для перегляду конфігурацій громад у майбутньому, як у разі банкрутства та неспроможності, так і у разі добровільного рішення людей; недосконалості системи горизонтального бюджетного вирівнювання, яка не стимулює громади до розвитку; заначила на необхідності її оновлення відповідно до нових умов. Під час презентації Діана Баринова розповіла про результати аналізу деяких фінансових показників діяльності об’єднаних громад за підсумками 2019 року, які демонструють певні тенденції щодо можливого поглиблення диспропорцій у розвитку регіонів, на основі чого готується відповідна аналітична записка НІСД.

У своєму заключному слові заступник директора НІСД Ярослав Жаліло підсумував: «Фрази або слова, які стали ключовими під час нашого обговорення, щодо яких треба надалі працювати – це довіра, згуртованість, впливовість громад на умови власного життя. Це зміст реформи. Надзвичайно важливими в цьому контексті є необхідність обговорення, дискутування і переконання на рівні громад, спілкування, максимальне поширення успішних кейсів вже діючих громад. Сучасне бачення спроможності громад: коли громада має 15 тисяч населення, вона, за визначенням, має бути спроможною, і ми маємо їй в цьому допомогти. Розширення повноважень громад, поширення секторальної децентралізації – це наступні кроки. Зі свого боку, хочу сказати, що наш Інститут намагається працювати на вістрі цих процесів, бо ми бачимо, що децентралізація є однією з ключових реформ, яка має загальнонаціональне потужне значення. Звертайтеся до наших праць, які є на сайті Інституту».

 

Відео:  https://bit.ly/2CTGNgJ

Докладніше: