26 березня ц.р. французька Фундація з стратегічних досліджень (Fondation pour la Recherche Stratégique – FRS) опублікувала аналітичну доповідь «Криза COVID-19, висновки з італійського випадку», у якій здійснено комплексний аналіз розвитку подій та діяльності італійських органів влади різних рівнів під час поширення епідемії коронавірусу. Пропонуємо скорочений виклад основних тез даного матеріалу.
Досвід боротьби із епідемією COVID-19 в Італії є дуже важливим для Європи, так як у цій країні поширення епідемії розпочалося на десять днів раніше, ніж в інших європейських країнах і є першою відповіддю держави-члена Європейського Союзу (ЄС).
Санітарна еволюція та вибір суспільства
Епідемію COVID-19 вирізняється серед інших епідемій, оскільки швидкість поширення та її наслідки можуть призвести до сценаріїв масштабного порушення систем охорони здоров'я, що може спричинити «глобальний виклик для суспільства і, отже, може призвести до його паралічу». Закритість Китайської Народної Республіки зробила аналіз динаміки розвитку кризи досить складним для західних спостерігачів, незважаючи на безліч тривожних сигналів. Випадок в Італії відрізняється, оскільки він пропонує приклад реакції країни в демократичному та індустріально розвиненому суспільстві, а також із великим ступенем відкритості інформації.
Перший і важливий аспект, на який слід звернути увагу при вивченні досвіду Італії, – це вибір рішення щодо максимального захисту населення. Уряд країни з самого початку поширення COVID-19 відхилив «цинічний» підхід, коли дозволяють «природному» масовому імунітету діяти, незважаючи на кількість померлих, та обрав підхід максимального захисту для всього суспільства. За цим вибором стоять етичні міркування, певна концепція італійської особистості та суспільства.
Санітарна криза може стати ініціюючим чинником для багатогалузевої та, можливо, системної кризи.
В італійських в'язницях після заборони зовнішніх візитів у рамках заходів профілактики, пов'язаних із епідемією, 9 березня ц.р. спалахнули заколоти, які спричинили 11 смертей та вражаючу спробу масової втечі з в'язниці у місті Фоджа. Переповненість в’язниць, очевидно, є однією з причин цих бунтів, але правоохоронні органи вказували також і на «координацію дій злочинного світу», спрямовану на дестабілізацію системи в’язниць загалом. Ця ситуація повторилася через десять днів у французьких в’язницях та ілюструє динаміку кризи безпеки, яку представляє епідемічна криза. Занадто часто санітарну кризу аналізували як «просту» кризу в галузі охорони здоров'я, але насправді Європа протистоїть системній кризі, яка може спричинити порушення діяльності цілих галузей та може поставити під сумнів нормальну діяльність суспільства загалом.
За умов санітарної кризи можна передбачити і інші сценарії порушення діяльності об’єктів критичної інфраструктури (логістика, промисловість, виробництво енергії) або прояви місцевих невдоволень різного характеру в умовах застосування обмежувальних заходів. Слід наголосити, що попередні європейські дослідження з питань безпеки часто аналізували порушення критичної інфраструктури як основну загрозу, але криза COVID-19 пропонує й інші варіанти цих сценаріїв: насамперед, вона настала через «природні» події, а не через злочинний або терористичний акти; під загрозою находяться не технологічна інфраструктура (наприклад, інформаційні мережі) а «людські мережі» діяльності.
Комунікації під час кризи, бажання не розпалювати паніку, яке потім створює проблему?
В італійському випадку слід розрізняти різні етапи кризи та її сприйняття. У січні ц.р. COVID-19 був представлений як «китайський вірус» і стурбованість переважно була пов'язана з присутністю китайців в Італії, а також стосувалася італійців або італійських громад у Китаї. Саме цей підхід спонукав до створення «санітарного кордону» в аеропортах. Експерти та органи державної влади хотіли заспокоїти суспільство, проблема та її сприйняття обмежувалися лише Китаєм.
Наступний етап, перша половина лютого ц.р., в Італії з'являються випадки захворювань китайських туристів та репатрійованих хворих італійців, що викликає певну стурбованість, в одночасно також і расистські демонстрації проти китайців.
З 21 лютого ц.р. ці сприйняття змінилися, 38-річний чоловік, який проживав у Ломбардії та у якого був виявлений коронавірус не мав прямого контакту з поширенням епідемії в Китаї (пізніше сформулюють гіпотезу зараження, що походить з Мюнхена в Німеччині та стало джерелом «ломбардського вогнища»). Цей випадок привернув велику увагу засобів масової інформації, але різні політичні партії та їх лідери намагалися припинити паніку: Демократична партія в Мілані 27 лютого ц.р. розповсюдила гасло «Мілан не закриється» (#milano non si ferma), яке було негайно поширене в соціальних мережах мером Мілана Джузеппе Сала (Giuseppe Sala), тоді як глава уряду Джузеппе Конте попросив державне телебачення «Rai» до стриманої реакції.
Місцеві політики за будь-яку ціну прагнули, щоб довіра до міланської економіки не знижувалась, але в областях Ломбардія, Емілія-Романья та в меншій мірі у Венето вже поширювались великі вогнища епідемії. «Міланська несамовитість» не закінчувалась до вечора суботи, 7 березня ц.р., коли в Ломбардії будуть введені карантинні заходи, обмеження які 11 березня ц.р. поширять й на всю територію Італію. У період з 7 по 11 березня ц.р. Італія перейде від заспокійливої до кризової комунікації, коли наголошуватиметься на небезпеці поширення епідемії.
Зволікання політичних лідерів, зокрема із півночі Італії, які весь кінець лютого закликали продовжувати повсякденну діяльність, створили ситуацію, яку вже важко було контролювати та дуже сильний розлад серед громадськості через тривожні сприйняття в одних та бажанням їх мінімізувати в інших. 7 березня ц.р. стало поворотним пунктом для громадських дій та комунікацій: уряд вів тривалі переговори з північними регіонами про доцільність підписання указу, який обмежував би пересування. Зміст указу просочився до преси та викликав масовий та панічний від’їзду жителів із Мілану, багато із яких, вже заражені вірусом, поїхали на південь Італії.
Питання про інституційний режим кризи та обмеження суспільних свобод
На першому етапі епідемії, до 7-11 березня ц.р., італійська система прийняття державних рішень виявилася не готовою до активних та швидких дій. Зокрема, розподіл повноважень між урядом та регіонами у питаннях охорони здоров’я призвів до численних тривалих переговорів, а іноді й до розбіжностей у підходах до боротьби із епідемією у різних регіонах, які згодом породили проблеми під час поширення епідемії.
Конституція Італії була розроблена після Другої світової війни з метою уникнути будь-якого дрейфу до диктатори та запобігти появі авторитарного лідера, який би міг захопити владу так, як це зробив Беніто Муссоліні. Така дуже демократична Конституція ставить Парламент у центр політичного життя і лише обмежено визначає режим виняткових повноважень. Стаття 78 Конституції дозволяє парламенту шляхом голосування надавати виключні повноваження уряду у випадку війни. Ця процедура ніколи не застосовувалась, і італійці, як видається, вагалися використовувати цей механізм, який би призвів до визначення поточної ситуації як «війна».
В Італії Президент Республіки виконує роль гаранта: він є важливим суб'єктом інституційного життя та формування урядів, але він не має виконавчої ролі та не має особливої влади за умов кризи. Зіткнувшись з кризою, аналітики часто посилалися на потребу у певному «командному центрі» з великими повноваженнями, але його існування суперечило б італійській політичній системі. Але слід зазначити, що після кількох збоїв, починаючи з 11 березня ц.р., італійська державна система розпочала діяти, реалізувавши національну політику обмеження контактів та поїздок, а також організацією допомоги.
Великі можливості моделі колективного реагування на кризу та роль цивільного захисту
Італія має великий досвід у сфері подолання криз. Зокрема, це пов'язано з сейсмічними та гідрологічними ризиками, які мають місце на території Італії. Остання катастрофа – землетрус «Акіла» у 2009 році ще раз показав організаційні та мобілізаційні можливості італійської системи порятунку. В центрі цієї системи знаходиться Департамент цивільного захисту (Dipartimento della Protezione Civile), який безпосередньо підпорядковується кабінету глави уряду.
Департамент має командний пункт, який дозволяє здійснювати широку міжвідомчу координацію діяльності різних міністерств та відомств (національної служби охорони здоров’я, національної поліції, національного корпусу пожежників, міністерства оборони тощо), а також може розраховувати на мережу осередків волонтерів, які організовані в місцеві комітети.
Іншою специфікою спроможності італійської системи реагування є гнучкість у координації між державними та приватними ініціативами. Станом на 5 лютого ц.р. саме за посередництва органів цивільного захисту був створений «Техніко-науковий комітет для оцінки кризи COVID-19». Потім цей комітет буде посилено залученням до роботи 24 лютого ц.р. Вальтера Рікчарді (Walter Ricciardi), визнаного фахівця з питань охорони здоров'я, який забезпечить міжнародну координацію. Науково-технічна оцінка відіграватиме велику роль у послідовних етапах подолання кризи в Італії. Парламентська коаліція, яка підтримує нинішній італійський уряд, є досить слабкою, оскільки заснована на союзі між «Демократичною партією» та «Рухом 5 зірок», двома групами, які ще кілька місяців тому протистояли одна одній. У контексті політичних протистоянь технічна та наукова компетентність набуває все більшого значення.
Необхідно акцентувати увагу на відносній легкості, з якою італійці використовують сили правопорядку (карабінери та поліція), а також збройні сили, які мають значний досвід у підтриманні внутрішнього громадського порядку, для реалізації визначених заходів, а також для забезпечення дотримання заборон та санкцій.
Підрозділи збройних сил у 90-х роках брали участь у боротьбі з організованою злочинністю на Сицилії. З 2008 року військові підрозділи постійно розміщуються на території країни для підтримки поліцейських операції «Strade sicure». Також італійська армія має значний досвід у цивільно-військових діях, виконуючи завдання у зовнішніх операціях. Збільшення використання військових для проведення правоохоронних операцій, пов'язаних із кризою COVID-19, є результатом отриманого раніше досвіду.
Також необхідно звернути увагу на досвід 1970-х років, коли італійська держава чинила опір терористичному насильству, що також супроводжувалось суттєвими обмеженнями свобод. Це історичне посилання потрібно пам’ятати, щоб оцінити стійкість італійської держави за умов сучасної кризи.
Вплив кризи на зовнішню політику Італії
Тенденції «партикуляристської» італійської політики особливо загострилися під час діяльності попереднього уряду (01.06.2018-05.09.2019р.р.), який підтримували партії «Ліга Півночі» та «Рух 5 зірок». Така політика була позначена глобальною критикою Європи, погіршенням відносин з Францією та Німеччиною, а також пошуком привілейованого співробітництва зі США та Китаєм, зокрема, Італія підписала ініціативу «нового Шовкового шляху» (один пояс, один шлях).
З літа 2019 року новий уряд Д. Конте розпочав покращувати відносини з Брюсселем та двосторонні відносини, які були порушені попередньою владою. Але це повернення до більш нормалізованої італійської політики не означає зникнення основних тенденцій, які підживлюють італійський націоналізм.
Особливо важливим у цьому плані є розвиток відносин з Китаєм. На початку кризи COVID-19 дії Китаю критикували, що сприяло сильному погіршенню його іміджу в Італії. Однак китайська пропаганда особливо активна в Італії, де вона часто знаходить сприятливий ґрунт. Прибуття в Італію 12 березня ц.р. групи китайських лікарів разом із необхідним обладнанням для надання допомоги на фоні поширення епідемії в Європі та дефіцит необхідних матеріалів у європейських партнерів (респіратори, захисні костюми та маски) створили успішну комунікаційну операцію.
Надходження обладнання з Німеччини, а також прийняття важливих європейських рішень щодо підтримки економіки незначним чином вплинуть на ефективність зазначених інформаційних операцій.
Таке захоплення китайською моделлю та невпинна критика європейських інституцій змусили деяких спостерігачів говорити про "захопленість авторитаризмом" в Італії, тим більше, що Китай, вірогідніше всього, раніше вийде з економічної кризи. Тому надання фінансової допомоги італійським стратегічним підприємствам, ослабленим падінням фондового ринку, буде дуже доречним.
Крім цього у Римі дуже позитивно оцінили рішучі заходи міністра економіки Франції Бруно Ле Мера (Bruno Le Maire) від 17 березня ц.р., спрямовані на захист французьких компаній. Ситуація дещо парадоксальна, оскільки в Італії французькі та європейські промислові групи тривалий час звинувачували в «економічному імперіалізмі» з огляду на їх численні придбання в італійській промисловості. Це, безумовно, один із сигналів, які показують, наскільки актуальним залишається і потребує оновлення європейський вимір, враховуючи небезпеку, з якою стикаються країни-члени ЄС.
Як висновок у аналітичній доповіді зазначається, що подолання кризи COVID-19 в Італії на початковій стадії мало незлагоджений характер, зокрема, через труднощі, пов'язані з координацією заходів між центром та регіонами через наявність на регіональному рівні значних автономних повноважень у питаннях охорони здоров'я. Однак необхідно вийти за рамки цього першого враження та упередженої критики, щоб усвідомити стійкість італійських інституцій та суспільства, а також двосторонніх та європейських зв’язків. Це важливо для планування спільного майбутнього після кризового відновлення.
Віталій Фесенко
головний консультант відділу нових викликів
центру зовнішньополітичних досліджень НІСД