Анотація
Виявлено і розглянуто основні проблеми у сфері застосування процедур державних закупівель в Україні. Запропоновано шляхи удосконалення механізму державних закупівель для стимулювання підприємництва.
ЩОДО СТИМУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ПІДПРИЄМНИЦТВА ШЛЯХОМ УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ
Державні закупівлі – самостійний сегмент національного ринку, який, за різними оцінками, складає в середньому 12 % для високорозвинутих країн і до 20 % для інших країн світу. Подекуди вони становлять четверту частину всього національного ринку (Нідерланди – 26,3 % від обсягу ВВП країни, Чехія – 25,4 %)[1]. За таких умов більшість розвинутих країн при застосуванні механізмів державних закупівель встановлюють різноманітні національні умови і заходи для стимулювання внутрішнього підприємницького середовища[2].
Системи державних закупівель у більшості країн вибудовуються на основі рамкової угоди СОТ (The Government Procurement Act, WTO)[3], що отримала розвиток у трьох базових моделях реалізації державних закупівель у розвинутих країнах (США, ЄС і Японії). Для країн з перехідною економікою використовується розроблений Комітетом з міжнародного торговельного права ООН типовий закон «Про закупівлю товарів (робіт) і послуг»[4]. Він інтенсивно впроваджувався у країнах Східної Європи і Тихоокеанського регіону. Положення цих актів, зокрема останнього, найповніше відображені в українському законодавстві від 2010 р.
В Україні у 2008-2012 рр. частка державних закупівель складала від 13 до 18 % ВВП країни або від 37 до 45 % загальних видатків держави[5]. Проте у вітчизняній практиці державні закупівлі як інструмент стимулювання підприємницької активності, навіть з огляду на нагальну потребу його посткризової активізації, не використовується. Управлінські дії, як правило, обмежуються прямими державними замовленнями для окремих пріоритетних підприємств (галузей) без урахування цілісного економічного ефекту.
Як наслідок, застосування механізму державних закупівель постійно супроводжується вибірковим «удосконаленням» його норм залежно від поточної господарської ситуації щодо обраного пріоритетного підприємства (галузі) у економіці країни чи на вимогу виконання певних міжнародних зобов’язань без вироблення власних зауважень до подібних вимог.
Така практика застосування державних закупівель відтворює типову циклічність у комерційному секторі української економіки, де контракти, укладені за процедурами державних закупівель, переважно мають короткостроковий характер[6]. З кожним роком рівень інтенсивності їхнього укладання лише зростає при збереженні відносно сталої кількості головних розпорядників (у 2008 р. – 107, у 2012 р. – 102)[7]. На сьогодні, 75 % у вартісному обсязі державних закупівель складали видатки державних і казенних підприємств, 15 % – державного бюджету, 8 % – місцевих бюджетів, і 1 % – бюджету АР Крим. При цьому зберігається певна однорідність видатків по групах продуктів. Найширші потреби зафіксовані у сферах: товари, роботи, послуги (26 % у 2008-2013 рр.); енергетика, паливо, хімія (13 %); будівництво, будівельні матеріали та спецтехніка (12 %); технологічне обладнання, комплектуючі та матеріали, технічне обслуговування (11 %); харчова промисловість та громадське харчування (10 %); транспортні засоби та комплектуючі, технічне обслуговування, транспортні послуги (7 %); медицина та соціальна сфера (6 %); інші – 15 % (від 1 до 3 % по окремих сферах).
Серед загальної кількості укладених угод за державні кошти у 2010-2012 рр. лише до 5 % укладені за процедурами державних закупівель. Проте у вартісному вимірі вони становили від 27 % загального обсягу державних видатків у 2010 р. до 77 % у 2012 р.[8]. За весь час використання процедур державних закупівель укладання угод відбувається з тенденцією до істотного зменшення частки конкурентних процедур, особливо у 2010-2013 рр.[9] Незважаючи на стрімке зростання кількості операцій із закупівлі у одного учасника, частка оскаржень рішень розпорядників державних коштів залишається незначною (у середньому кожного року не більше 2 % укладених угод) (у 2011-2012 рр. не більше 0,6 % при зростанні кількості процедур у 1,4 рази)[10]. Поряд з цим, до 25 % (2008 р. – 24,9 %; 2012 р. – 24,5 %) оголошених конкурентних державних закупівель скасовано або визнано такими, що не відбулися з тих чи інших причин невідповідності вимогам проведення таких процедур.
Таким чином, вплив державних закупівель на рівень підприємницької активності на внутрішньому ринку залишається у межах вибіркового стимулювання поточної комерційної діяльності низки підприємств і не справляє коригуючого впливу у довгостроковій перспективі на підприємницьке середовище у цілому. Фактично, відбувається поступове обмеження доступу на цей сегмент ринку нових економічних агентів, що супроводжується зростанням адміністративних обтяжень (формальних вимог) для головних розпорядників при формуванні замовлень на однорідні повторювані предмети закупівель.
Це провокує загострення системних проблем управління видатковими ресурсами державного сектору економіки. Серед них:
- екстенсивне розширення державного споживання, за якого наявні ресурси «проїдаються». Основні видатки, як показують існуючі цикли закупівель, не мають строкових горизонтів. Це підштовхує зростання бюджетного дефіциту, зовнішніх і внутрішніх запозичень державними підприємствами. Відтак зростає вага корпоративної заборгованості країни, вимиваються фінансові ресурси державних фінансових установ, перекладаються на державний бюджет комерційні боргові зобов’язання (для підприємств із державною участю). В Україні подібне спостерігається внаслідок застосування широких дотаційних механізмів для окремих галузей промисловості (вугільна, нафтодобування тощо).
Подолання цієї проблеми відбувається, як правило, завдяки досягненню балансу централізації закупівель вповноваженим органом на засадах окупності розподілу придбаного майна (наприклад, практика США[11]) чи включення державних закупівель у систему стратегічного планування у країні (практика Японії)[12];
- формування монополізованого середовища щодо реалізації державних закупівель. Протягом 2010-2012 рр. співвідношення контрагентів-учасників у процедурах державних закупівель та кількості укладених угод до обсягів здійснених закупівель зросла у декілька разів на тлі стрімкого поширення процедур державних закупівель на нові предмети угод при переважанні неконкурентних процедур їх реалізації[13]. Тобто об’єктивно виникає загроза завищення вартості (цін) на суспільно значущі товари, товари і послуги, необхідні для функціонування державних підприємств чи підприємств з часткою державної власності. І, відповідно, зростають економічно необґрунтовані державні видатки, а також виникають ризики закупівлі неякісних товарів.
Попередження розгортання таких негативних явищ у економіці країни, як правило, досягається за рахунок прозорих і чітких процедур здійснення державних закупівель[14]. Це супроводжується спрощенням вимог до усіх потенційних учасників у процедурах державних закупівель до рівня конкурування цінових пропозицій. Одночасно обмежується здатність державних службовців прямо впливати на розподіл угод чи надання необґрунтованої переваги[15]. Часто такі обмеження мають характер введення до системи державних закупівель елементів альтернативного вирішення суперечок між учасниками процедур державних закупівель (недержавний арбітраж) і зовнішньої оцінки та моніторингу реалізації угод. Такі процедури виявляють свою дієвість незалежно від рівня економічного розвитку країни[16];
- відсутність гнучкості у типових формах укладання державних закупівель. На сьогодні у сфері здійснення процедур державних закупівель фіксується стрімке зростання видатків розпорядників державних коштів у понад 1,5 разу до запланованих обсягів, що одночасно супроводжується нереалізованістю поточних планів закупівель за конкурентними процедурами[17]. Як правило, це пояснюється неспроможністю замовника заздалегідь оголосити про необхідні державні закупівлі і, відповідно, відсутністю об’єктивних можливостей для конкурентного вибору економічних агентів у стислі терміни[18]. Виникають неоднозначні наслідки для операцій з державними видатками: істотно нівелюються можливості для довгострокового заощадження ресурсів державними і корпоратизованими підприємствами та потенційно виникають передумови зростання видатків державного і місцевих бюджетів.
Вирішення цієї проблеми відбувається через цільову підтримку малого і середнього підприємництва та будь-яких високотехнологічних виробництв, надання послуг чи робіт – створення попиту на інновації як продукти. За моделями закупівель США[19] і ЄС[20] перевага віддається стимулюванню малих і середніх підприємств, формуванню сприятливого підприємницького клімату, Японії – виробництву інноваційних продуктів[21]. У першому випадку державні закупівлі здійснюються шляхом укладання угод на обов’язкові субпідрядні контракти переможців певних торгів з визначеними за окремими критеріями малими підприємствами, спроможними виконати такий підряд, запровадження окремих програм підтримки[22], квотування державних (муніципальних) замовлень на користь малих підприємств (від 5-10 % до 20 % від обсягів усіх держзакупівель), поділ крупних лотів на дрібніші. У другому випадку широко використовуються митні обмеження і стимули. Перераховані заходи здійснюються навіть за умов відносної невигідності таких процедур, коли виконання визначених робіт лише переможцем (одним підприємством) мало б вищу ефективність чи коли національні розробники високотехнологічних продуктів спроможні самостійно розробити певний аналог світовому інноваційному продукту у майбутньому.
Таким чином, першочергового значення для стимулювання розвитку підприємництва через механізм державних закупівель мають:
– досягнення балансу централізації закупівель та їх включення до системи цілісного економічного розвитку країни, що потребує:
- встановлення уповноваженим органом державної влади у сфері закупівель системи оцінки діяльності головних розпорядників (включаючи державні підприємства і з часткою державної участі понад 50 %) щодо якості укладання договорів державних закупівель у категоріях: укладання попередніх угод, субпідрядних угод, просування угод (підтримка угод щодо діяльності державних підприємств). За наслідками оцінок вповноважений орган матиме право порушувати питання перед урядом про обмеження чи розширення видатків головних розпорядників залежно від якості укладених ними угод і економічності результатів від їх реалізації. Це дозволить знизити державні видатки у випадку надання неякісних товарів і послуг, а також складе точніше уявлення про ціноутворення на ринках (склад ціни) для уряду;
- запровадження вимоги до продуктивності підприємства при виконанні угоди за умовами закупівлі у одного учасника. Зокрема, шляхом декларування потенційної кількості зайнятих працівників у виконанні замовлення, прямих поставок тощо. У разі необхідності головні розпорядники можуть надати або конкретний «твердий» стандарт продуктивності, або дозволити підрядникові пропонувати різні цільові рівні виконання угоди з відповідним коригуванням ціни. Для того, щоб правильно оцінити альтернативні рівні виконання угод, головний розпорядник має складати висновок (проводити самостійне дослідження) щодо аналогічних дій на конкурентних ринках зі спорідненими до замовлених продуктів;
- централізувати державні закупівлі одноманітних груп продуктів шляхом їх закріплення за Міністерством фінансів України у таких галузевих сферах як: товари, роботи, послуги; енергетика, паливо, хімія; технологічне обладнання, комплектуючі та матеріали, технічне обслуговування; харчова промисловість та громадське харчування. При цьому для генерального підрядника слід встановити квоти щодо залучення до виконання контрактів малих і середніх підприємств. Це дозволить зняти додаткове адміністративне навантаження на державних службовців при підготовці типових документів щодо державних закупівель, за рахунок ефекту масштабу знизяться загальні видатки державних установ. Це також дозволить великим виробникам самостійно обирати підрядників малих і середніх підприємств у межах встановлених квот без введення додаткових державних процедур під час оголошення державних закупівель;
– спрощення вимог до потенційних учасників у процедурах державних закупівель непрямими засобами, що потребує:
- введення процедур попередження недобросовісного оскарження результатів торгів третьою стороною (конкурентом, громадською організацією тощо). Розробки і застосування системи рейтингування попередніх підрядників на виконання державних закупівель на основі оцінки якості виконаних робіт уповноваженою науковою установою (профільним інститутом тощо). Висновок такої установи може застосовуватись як підстава для відмови у оскарженні у вповноваженому органі між учасниками тендеру та органом державної влади. Це дозволить прискорити процедуру повторних державних закупівель та спростить механізм опротестування результатів закупівель;
- встановлення попереднього випробування для генеральних підрядників на здатність виконати умови контрактів державних закупівель. Зокрема, укладати договори варто спочатку на певну частину держзамовлення з обмеженим часом реалізації. У випадку успішного виконання попередніх умов договору, укладати строковий контракт з цим же контрагентом. Таким чином вдасться попередити дискримінаційні вимоги до досвіду учасників закупівель і недобросовісне виконання угод. Одночасно це істотно спростить можливість повторного оголошення реалізації процедури державних закупівель. У разі успішного випробування для продовження угоди буде не потрібно оголошувати нову процедуру, неуспішного – не доведеться чекати завершення дії договору для оголошення повторної процедури;
– встановлення стимулюючих конкурентних обмежень для суб’єктів малого та середнього підприємництва:
- спрощення доступу до процедур державних закупівель іноземним малим і середнім підприємствам за умови створення ними місцевих представництв для підтримки і обслуговування потенційних замовлень чи іншої комерційної діяльності. Це сприятиме розширенню зайнятості та зростанню якості надання товарів і послуг, підвищення рівня конкурентності у сфері закупівель за державні кошти. В умовах постійного доступу до процедур державних замовлень іноземні компанії будуть зацікавлені у довгостроковій присутності на ринку України, що сприятиме їхній інвестиційній діяльності у основній та спорідненій із їхньою основною діяльністю сферах бізнесу[23];
- застосовування компенсації «плата за якість», що полягає у встановленні головним розпорядником фіксованої (тендерної) ціни щодо товарів, робіт і послуг певної якості. У випадку досягнення підрядником цієї якості з меншими видатками для держави, ніж передбачалося контрактом, головний розпорядник виплачує підряднику різницю між ціною угоди і дійсними видатками. Відтак при реалізації наступних закупівель з таким самим предметом угоди головний розпорядник отримає можливість знизити фіксовану ціну (видатки).
Утілення запропонованих рекомендацій дозволить досягти рівномірного розподілу державних видатків протягом бюджетного року на широку сферу продуктів і ще ширшу кількість контрагентів, надасть додаткового економічного ефекту через розширення зайнятості громадян.
Відділ економічної стратегії
(Я.В. Бережний)
[1] Government at a Glance 2011. – Paris : OECD Publishing, 2011. – P. 149
[2] Integrity in public procurement : good practice from a to z. – Paris : OECD Publications, 2007. – 175 p.
[3] WTO. Government procurement: the plurilateral agreement on government procurement (GPA) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
[4] Official Records of the General Assembly, Sixty-sixth Session UN, Supplement No. 17 (A/66/17), Annex I.
[5] У 2008 р. – 13 %, 2009 р. – 8 %, 2010 р. – 9 %, 2011 р. – 17 % і 2012 – 18 % від ВВП країни. При цьому частка державного споживання у ВВП України склала, загалом: 2008-2010 рр. – 34 %, 2011 р. – 38 %, 2012 р. – 41 %.
[6] Зведені дані по сукупності оголошень перебігу державних закупівель протягом 2008-2013 рр. Див.: Офіційний загальнодержавний веб-портал «Державні закупівлі» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://tender.me.gov.ua/EDZFrontOffice /menu
[7] 2012 р. – 89 533 учасника-переможця на 186 667 учасників процедур, 2011 р. – 66 268 на 188 523, у 2008 р. – 62 138 на 161 290. У середньому вартість одного контракту в 2011-2012 рр. удвічі перевищує цей же показник у 2008-2009 рр. Див.: Проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні / Державна служба статистики України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua
[8] До 2010 р. закупівля за державні кошти відбувалася виключно за процедурами державних закупівель чи шляхом подрібнення предметів закупівель на окремі лоти у межах оголошень про державні закупівлі. Відтак у 2008-2009 рр. 62-63 % закупівель відбувалося за процедурами відкритих торгів, 19-30 % – за запитом цінових пропозицій, 5-2 % – за іншими конкурентними процедурами, і 14-5 % – у формі закупівлі у одного учасника.
[9] За вартістю від усіх угод здійснених за державні кошти, частка державних закупівель склала, у 2010 р.: 17 % - відкриті торги, 9 % - закупівлі у одного учасника, і 73 % - без використання процедур державних закупівель; у 2012 р.: 25 % - відкриті торги, 52 % - закупівлі у одного учасника, і 23 % - без використання процедур державних закупівель.
[10] Усього проведено процедур закупівель з урахуванням частин предмета закупівлі (лотів) у 2008 р. –
[11] U.S. General Services Administration (GSA) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.gsa.gov
[12] Japan's Government Procurement: Policy and Achievements. Annual Report. Toward Government Procurement Open to the World. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kantei.go.jp/foreign/procurement/2009/ index.html
[13] З 2008 р. по 2012 р. кількість угод зросла у 1,4 рази, кількість контрагентів (учасників усіх процедур) – у 1,5 рази при зростанні вартості угод у майже втричі. При цьому 2010 р. частка угод (за вартістю) укладених поза процедурами державних закупівель склала – 73 % (2012 р. – 23 %), закупівля у одного учасника – 9 % (2012 р. – 52 %); відкриті торги – 17 % (2012 р. – 23 %). Виключно за процедурами державних закупівель фактичні видатки за конкурентними процедурами склали 32 % (у 2008 р. – 44 %), спеціальні (попередня кваліфікація, торги з обмеженою участю, двоступеневі торги, редукціони, запит цінових пропозицій) менше 1 % (2008 р. – 6 %), а закупівлі у одного учасника – 68 % (2008 р. – 50 %). Див.: Проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні / Державна служба статистики України [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua
[14] Fighting Corruption and Promoting Integrity in Public Procurement. – Paris : OECD Publications, 2005. – 302 p.
[15] OECD principles for integrity in public procurement. – Paris : OECD Publications, 2009. – 142 p.
[16] Curbing Corruption in Public Procurement in Asia and the Pacific: Progress and Challenges in 25 Countries. – Manila: Asian Development Bank, OECD, 2006. – 81 p.
[17] Інтенсивність виконання фактичних витрат до планових за процедурами державних закупівель і без них становить: 2008 р. конкурентні процедури виконано на 89 %; неконкуренті – на 99 %; 2009 р. – на 80 % і 91 %; 2010 р. – 77 % і 170 %; 2011 р. – на 93 % і 266 %; 2012 р. – на 87 % і 185 %. При цьому активне погодження вповноваженим органом угод щодо уникнення конкурентних процедур відбувалося з 3 кв. 2011 р. по 2 кв. 2012 р. під час підготовки до Євро-2012. Див: Відомості щодо рішення уповноваженого органу (пошук оголошень) / Офіційний загальнодержавний веб-портал «Державні закупівлі» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://tender.me.gov.ua/EDZFrontOffice /menu/uk/announceAgreementSearch
[18] Листи-повідомлення Мінекономрозвитку України про здійснення моніторингу окремих державних закупівель http://me.kmu.gov.ua/control/uk/publish/category/main?cat_id=176431
[19] Federal acquisition regulation, 15b, 631-57g (2005)
[20] Державні закупівлі в Європейському Союзі: системи оцінки та засоби правового захисту / М. Трайбас, П. Бломберг, П.-Н. Горецькі [та ін.]; [пер. з англ. О. Мацак]. – К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2008.
[21] Japan's Government Procurement: Policy and Achievements. Annual Report. Toward Government Procurement Open to the World. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kantei.go.jp/foreign/procurement/2009/ index.html
[22] Procurement Policy Letters / Executive Office of the President.Office of Management and Budget. [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.thecre.com/fedlaw/legal25/PolicyLetters.htm
[23] У цьому випадку не порушуються вимоги СОТ чи будь-які інші міжнародні угоди, зокрема щодо державних закупівель. Правила СОТ передбачають встановлення державами обмежень щодо великих підприємств у веденні економічної діяльності. Малі і середні не обмежуються у власній економічній діяльності. Україна не є учасником угоди про державні закупівлі у рамках СОТ. Відтак, встановлення такої технічної вимоги як додаткової конкурентної переваги одного малого чи середнього іноземного підприємства щодо іншого такого підприємства для участі у процедурах державних закупівель не порушує існуючі домовленості про загальний характер їх економічної діяльності. Проте, це дозволяє Україні завчасно напрацювати власні алгоритми стимулювання підприємницької діяльності при приєднанні до угоди про державні закупівлі СОТ.