"Щодо заходів зниження рівня корупції у сфері державних послуг". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано проблеми, пов’язані з наданням адміністративних послуг, корупціоногенні ризики, пов’язані з існуванням системи надання державних послуг та визначено основні напрями вдосконалення законопроекту «Про адміністративні послуги». Запропоновано комплекс заходів з вдосконалення процесу надання адміністративних послуг у контексті підвищення їх якості та зменшення проявів корупції у цій сфері .

 

ЩОДО ЗАХОДІВ ЗНИЖЕННЯ РІВНЯ КОРУПЦІЇ У СФЕРІ ДЕРЖАВНИХ ПОСЛУГ

 

У лютому 2011 р. Президент України надав доручення Кабінету Міністрів України невідкладно розробити законопроект щодо забезпечення додержання прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, запобігання проявам корупції під час надання адміністративних послуг. Відповідний законопроект «Про адміністративні послуги»[1] було внесено на розгляд Верховної ради України 9 листопада 2011 р.

 

До основних проблем, що погіршують якість надання адміністративних послуг, а відтак стають передумовою до зростання рівня корупції у цій сфері, в Україні віднесемо наступні:

1. Відсутність єдиного базового закону, що визначає загальні організаційні і правові засади надання адміністративних послуг, який став би гарантією захисту прав громадян у їх відносинах з органами влади[2].

 

2. Необхідність вдосконалення окремих положень законопроекту «Про адміністративні послуги» (поданого 9.11.2011 р.), зокрема через:

 

2.1. невідповідність окремих положень пропонованого законопроекту положенням Конституції та чинних законодавчих актів України. Зокрема, відповідно до абз. 3 ч. 3 ст. 1 проекту «адміністративні органи, у передбачених законом випадках, можуть приймати нормативні акти з питань організації власної діяльності з надання адміністративних послуг». Але, враховуючи той факт, що більшість адміністративних органів є органами виконавчої влади, наведене положення не відповідає вимогам п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідно до якого організація і діяльність органів виконавчої влади визначаються виключно законами України[3]. Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 11 законопроекту «… кошти, отримані адміністративними органами як плата за надання адміністративних послуг, зараховуються на рахунки адміністративного органу, відкриті в органах Державного казначейства, і спрямовуються на забезпечення процедур надання адміністративних послуг». Наведене положення суперечить передбаченій у ст. 3 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» забороні органам державної влади створювати позабюджетні фонди, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Державного бюджету України[4].

 

2.2. неточність окреслення змісту правової категорії «адміністративна послуга» (під якою розуміється «… прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов’язків»), оскільки запропоноване визначення ототожнює її з адміністративним актом. Крім того, не можна погодитись з вміщенням визначення терміну «адміністративні послуги» до преамбули законопроекту, оскільки у преамбулі зазвичай визначається коло суспільних відносин, на врегулювання яких спрямований цей закон.

 

2.3. невизначеність критеріїв якості надання адміністративних послуг, стандартів надання послуг та системи контролю їх якості, хоча й зазначається «… з метою отримання об’єктивної інформації про якість надання адміністративних послуг облаштовувати скриньки для зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, щороку проводити дослідження громадської думки і враховувати його результати…», проте не зрозуміло за яким  критеріями та відповідно до якої процедури це  відбуватиметься.

 

3. Регулювання аналізованої сфери підзаконними актами[5]. Незважаючи на існування низки окремих законів[6], які регламентують підстави та процедури надання окремих видів адміністративних послуг[7], на сьогодні, як уже зазначалося, подано лише законопроект «Про адміністративні послуги», який покликаний визначати основні принципи функціонування органів державної влади у цій сфері. Підзаконний спосіб регулювання порядку надання адміністративних послуг не відповідає вимогам Конституції України і стає полем для застосування корупційних дій зі сторони окремих органів виконавчої влади. Адже по суті, нормативно-правові акти визначають повноваження та порядок діяльності органів виконавчої влади, що суперечить вимогам ст. 19, 92 та ст. 120 Конституції України, які передбачають можливість регулювання таких питань виключно законом[8].

 

4. Нормативна неврегульованість сфери державних послуг, яка призводить до зростання корупційних ризиків та збільшення часового та фінансового навантаження на громадян. Затверджені постановами Кабінету Міністрів України переліки платних послуг не виконують функцію нормативного регулювання в сфері надання державних платних послуг. Більша частина діяльності, яка описується цими переліками, має бути або скасована, або надаватися безкоштовно. Водночас необхідно забезпечити прийняття нормативно-розпорядчих документів щодо надання адміністративних та ринкових (господарських) послуг державними органами управління та державними підприємствами [9].

 

5. Недосконалість інформаційного забезпечення щодо надання державних та адміністративних послуг,. Зокрема, єдиний веб-портал (http://reestr.center.gov.ua/) часто містить неактуалізовану інформацію, а також посилання на недіючі веб-сторінки.

 

6. Надмірна кількість та вартість процедур у процесі надання адміністративних послуг, особливо у сфері підприємницької діяльності. За оцінками міжнародного рейтингового агентства «Doing business», станом на 2011 р. за легкістю ведення підприємницької діяльності Україна посіла 152-у позицію серед 183-х аналізованих країн (Додаток 1)[10].

 

7. Неможливість забезпечення дієвості Закону України «Про адміністративні послуги» без прийняття Адміністративно-процедурного кодексу, який покликаний забезпечити законодавче регулювання процедури (порядку) надання адміністративних послуг. Це стосується: прав особи та обов’язків адміністративного органу; порядку подання заяв особою; порядку витребування матеріалів та відомостей; проведення слухання в разі потреби; вимог до оформлення прийнятого рішення, у тому числі його мотивування; порядку оскарження прийнятих рішень, їх скасування/відкликання та виконання тощо. Зауважимо, що у розвинених країнах немає законів про адміністративні послуги, але є закони чи кодекси про адміністративну процедуру. Саме ці документи обмежують неправочинні дії державних службовців та довільне трактування законодавства, а також є підставою для ефективного судового контролю за діяльністю державних органів  управління.

 

До аспектів, що можуть розцінюватися як корупціоногенні ризики у разі незапровадження закону «Про адміністративні послуги» та Адміністративно-процедурного Кодексу, віднесемо наступні:

- надання органами виконавчої влади господарських послуг та платних послуг, які по суті є контрольно-наглядовою діяльністю органів, що визначається їх функціональним навантаженням, є причиною «конфлікту функцій» всередині органу, що викликає посадові зловживання;

- неврегульованість законодавства в аналізованій сфері, що призводить до того, що органи виконавчої влади самі встановлюють правила надання послуг, визначають процедури та вимагають наявність документів, які не передбачені законодавством;

- делегування повноважень органів виконавчої влади щодо надання державних послуг державним підприємствам, установам та організаціями, які можуть самі визначати процедури надання послуг;

- перевантаженість міністерств функціями з управління майном, в тому числі державними підприємствами, що призводить до широкої самостійності зазначених підприємств, їх непідконтрольності та непідзвітності;

- багатоступеневий процес отримання документів дозвільного характеру, який вимагає від отримувача послуги замовлення додаткових послуг, що надаються державними чи приватними підприємствами, установами та організаціями, які є монополістами у своїх сферах.

 

Серед основних напрямів вдосконалення якості надання адміністративних послуг та зниження передумов для проявів корупції у цій сфері виокремимо такі:

1)  прийняття закону «Про адміністративні послуги» з внесенням до законопроекту відповідних поправок:

- усунення неузгодженостей та невідповідностей пропонованого законопроекту з Конституцією та чинними законами України;

- доповнення окремою статтею з визначенням суті поняття «адміністративна послуга», як публічно-сервісної діяльності адміністративного органу, спрямованої на забезпечення умов для належної реалізації суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів та/або на виконання визначених законом обов’язків фізичної або юридичної особи, що здійснюється за заявою цих осіб і офіційним результатом якої є адміністративний акт відповідного органу.

- реалізація моніторингу якості адміністративних послуг з метою мінімізації проявів корупції через періодичні анонімні опитування споживачів цих послуг Центром адаптації державної служби до стандартів  Європейського Союзу за такими критеріями: (1) результативність – задоволення потреби фізичної або юридичної особи в адміністративній послузі; (2) своєчасність – надання адміністративної послуги в установлений законом термін; (3) доступність – фактична можливість фізичних та юридичних осіб звернутися за адміністративною послугою (критерій доступності передбачає: територіальну наближеність адміністративного органу до отримувачів послуг; наявність транспортного сполучення, вказівних знаків, під’їзних шляхів та місць паркування для транспортних засобів фізичних та юридичних осіб; можливість вільного (безперешкодного) доступу до приміщення адміністративного органу; безперешкодне одержання бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків із веб-сторінки адміністративного органу); (4) зручність – урахування інтересів та потреб отримувачів послуг у процесі організації надання адміністративних послуг (критерій зручності передбачає: можливість вибору способу звернення за адміністративною послугою, зокрема, поштою, електронною поштою тощо; запровадження принципу «єдиного вікна»; встановлення адміністративним органом графіка приймання фізичних та юридичних осіб з урахуванням їх інтересів; удосконалення порядку оплати адміністративної послуги (плата за можливістю має прийматися безпосередньо в приміщенні адміністративного органу); (5) відкритість – безперешкодне одержання необхідної для отримання адміністративної послуги інформації, яка розміщується на інформаційних стендах в адміністративних органах, на їхніх веб-сайтах, друкується в офіційних виданнях та буклетах (критерій відкритості передбачає: наявність інформації стосовно процедури надання певної послуги, переліку документів для її отримання із зразками заповнення таких документів, розміру та порядку оплати адміністративної послуги, посадових осіб, відповідальних за надання певних видів адміністративних послуг; можливість отримання інформації телефоном та електронною поштою, а також кваліфікованої консультативної допомоги); (6) повага до особи – ввічливе (шанобливе) ставлення до отримувача адміністративної послуги (цей критерій включає: готовність працівників адміністративного органу допомогти отримувачеві послуги в оформленні документів; дотримання принципу рівності усіх громадян; забезпечення побутових зручностей в адміністративному органі); (7) професійність – належний рівень кваліфікації працівників адміністративного органу.

- забезпечити щорічні пілотні опитування споживачів  адміністративних послуг для здійснення  постійного  моніторингу  якості  послуг.

 

2)  у сфері спеціально-правового регулювання з надання конкретних адміністративних послуг запровадження: основних правил, що встановлюють права осіб, які отримують адміністративні послуги; права й обов’язки осіб, які надають адміністративні послуги; порядок встановлення плати за послуги; термін вирішення справи; відповідальність суб’єктів. Необхідно розробити спеціальні закони, присвячені конкретним видам державних послуг.

 

3)  вилучення з переліку платних «послуг», що відносяться до прямих функціональних обов’язків органів влади, які були виділені ними як «послуги» (наприклад, контрольно-наглядова діяльність різноманітних державних служб).

 

4) актуалізація єдиного веб-порталу щодо надання державних та адміністративних послуг у якому повинні міститися актуалізовані законодавчі та нормативно-розпорядчі документи, які регулюють процес надання державних послуг в Україні усіма державними інституціями;

 

5) розробка та запровадження в дію Адміністративно-процедурного кодексу;

6) широка навчально-методична робота з державними службовцями з питань визначення та упорядкування державних послуг;

7) розробка нормативно-правової бази для регулювання сфери державних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування в зв’язку з делегованими їм повноваженнями.

 

Регіональний філіал НІСД у м. Львові

(А. Мокій, М. Флейчук)

 

 

Додаток 1

Характеристика надання окремих видів платних послуг в Україні та інших країнах[11]